论烟草专卖行政许可证的注销与收回

赵金璧

海南省烟草专卖局，海南 海口 571100

一、导语

注销是行政许可制度的重要内容之一，也是烟草专卖许可制度的组成部分。除注销外，烟草专卖有关法律规范性文件还规定了收回等行政行为也会导致行政许可失效。对于导致烟草专卖行政许可失效的法律事实历来缺乏系统的梳理。注销、收回的法律属性是什么？有什么本质区别？注销与歇业存在着怎样的关系？等问题一直以来理论探讨付之阙如。实践中也存在收回后是不是办理注销？注销后是否收回？歇业后是否办理注销等等一系列疑问和困惑。本文将采用价值分析和规范解释等方法，对这些问题进行简要探讨，这对提升烟草专卖行政许可水平、维护行政相对人合法权益具有重要意义。

二、注销和收回的法定情形和分类

(一)导致许可失效的法律事实

法律事实是法律关系产生、变更、消灭的前提。根据《烟草专卖许可证管理办法》(工信部37号令，以下简称《管理办法》)和《烟草专卖许可证管理办法实施细则(试行)》(国烟专〔2017〕74号，以下简称《实施细则》)，能够导致烟草专卖许可证失效的法律事实主要有以下14种,如表1所示。

(二)注销的情形和分类

依据《行政许可法》及烟草专卖许可法律规范，注销的法定情形概况起来可分为以下两类：一类是撤销、撤销、取消经营资格等3种“强制终止”导致注销的，这种“强制终止”，“即在行政许可有效期届满前(包括无期限限制的许可)或者被许可事务完成前，行政许可的效力被‘人为’地消灭。”“行政许可效力的强行终止根源于行政机关的行为。”①上表序号5-7属于“强制终止”类型。另外，“烟草专卖许可证有效期限届满未延续”(上表序号1)理论上可分为两种情形，一种是未主动申请延续，后面会讨论，另一种为许可延续申请未获准(上表序号13)，由于烟草专卖许可的延续申请要在期满前30日内提出，发证机关的审查也处在许可有效期内，因法定情形导致不批准延续的，性质上与“强制终止”并无实质区别。“涂改、伪造、变造的许可证”(上表序号14)属于行政违法行为，根据《管理办法》规定，该行为被定位为违法行为，由烟草专卖局处以1000元以下的罚款，许可证无效。但后续是否走向注销，并没有明确。在理论上，许可证在程序上履行注销是当然的。

另一类是行政许可的“自然终止”，因被许可事务完成、无法完成或者行政许可有效期届满而终止。由于烟草专卖许可具有人身依附性质，被许可证自然人一旦死亡或组织终止，许可存在已失去根基。有效期满未申请延续、自然人死亡或丧失行为能力、法人终止、不可抗力这4种情形都是与主观意志无关的“事件”。

(三)收回的情形和分类

收回许可证本身是种事实行为，是注销这一具体行政行为的附随事实动作，在烟草专卖法律规范行为文件中并没有明确规定注销要收回许可证，没有法律上的意义。但注销作为一种许可失效的确认和证明，收回许可证对于实现维护交易安全的行政法律目的是必然要求。《管理办法》45条、46条和《实施细则》50条、52条规定，撤销事由发生，许可审批机关或上级机关可以撤销，应当注销并收回许可证(上表序号5)，撤销决定后许可失效，这里的收回是注销的附随动作，是作为一种程序意义上的法律行为而存在的。除此之外，收回在《管理办法》和《实施细则》中还规定了视为歇业、企业法人资格变更、不办理停业手续、不办理歇业手续等4种情形下适用，在这些情形中，收回决定作出后，行政许可失效，这里的收回就不是简单的程序意义上的法律行为，他在实体上消灭了实体权利，是一种实体性的法律行为。综上，收回存在事实行为、程序性法律行为和实体性法律行为三个种类。

三、注销和收回的法律性质

(一)注销的法律属性

1.注销的法律定性

对于行政许可注销行为的性质，理论界素有“实体说”与“程序说”之争议。“实体说”认为，行政许可的效力因注销而终止②；而“程序说”则认为，注销是行政许可失效后办理一种手续。《行政许可法》第70条对注销明确规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续”，这里将注销定位为 “手续”，意在强调其为程序行为。

但《管理办法》第48条规定的情形中，自然人死亡、法人终止、不可抗力等情形发生后，行政许可是否因这些事实的发生立即失效，难免存在分析。这导致注销是否具有实体性存在着争议。对此，需要对行政许可注销价值的分析才能得出清晰的答案。

行政许可效力的终止不外乎自然终止和强行终止两种类型。

自然终止可以理解为行政许可的“寿终正寝”，是与发证机关行为“无关”的事件。由于烟草专卖许可具有高度的人身依附性质和授益性，因不可抗力导致被许可内容无法实施、被许可证自然人死亡或组织终止，许可已失去存在价值和根基，这些事件往往需要依据有关部门的认定，许可存在与否实际与是否办理完成注销无关，换句话说，不注销，许可随形式上存在但实质上也是不存在了，这些“事件”的发生与行政机关主观意志无关，伴随着事件的发生许可效力同时消灭，注销只是权利丧失的一种确认。

表1

强行终止可以看成是行政许可的“夭折”。由于行政许可效力提前终止并不符合被许可人的利益，因此，理论上强行终止的原因只能来自行政机关一方。从可能性上讲，导致行政机关实施这种行为的法定事由可以划分为：“可以归责于被许可人”和“不可归责于被许可人”两种情形。前者如因申请人采取贿赂、欺骗等不正当手段取得许可(上表序号5)、实施了《管理办法》第44条或《实施细则》第40-42条规定的违法行为的(上表序号7)，或者被许可人在持有许可过程中因自身条件的变化不再符合法定的“许可条件和标准”等情形；后者包括因行政机关违法导致撤销，基于公益撤回(上表序号6)等事由。规章中规定的撤销、撤回、取消经营资格等规定已经完全覆盖了行政机关依法终止行政许可效力的全部情形。如果将注销视为实体行为，注销与撤回、撤销、取消经营资格适用的情形本应各不相同，互不交叉，规章规定撤销、撤回、取消经营资格后再注销法理不通，所以注销显然是“手续”。

烟草专卖许可证的注销法律属性是行政确认。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。③烟草专卖行政许可注销是行政确认的一种，它并不剥夺或限制被许可人的权利，只是权利丧失的确认，本质上是一种证明。注销可作为独立的具体行政行为，如自然人死亡、法人终止、不可抗力等情形下，注销烟草专卖许可证；也可作为其他行政行为附随行为(后续行为)，如撤销、撤回、取消资格等后办理的注销。

2.注销的存在价值

行政许可的效力既已丧失，行政机关为何还要办理注销手续？这涉及到注销的程序价值。

烟草专卖许可证的注销程序价值一是提供政府公信，有助于降低交易成本，维护交易安全。对潜在交易对象的资格考察是维护交易安全的必要手段。二是实现烟草专卖资源配置效益最大化的根本要求。由于烟草生产实行计划管理，许可资源具有数量限制，若不及时对已经失效的行政许可予以清理，则不仅会导致资源浪费，并且还会排斥其他符合法定条件的申请人依法获得许可。最后，注销制度是行政许可发挥风险预防功能的内在要求。行政许可作为一种管制手段，以最大限度地防止不符合条件者的误入而可能给社会或他人带来的潜在风险。行政机关不仅要全面掌握新“进入”的被许可人，而且还要及时了解和掌握被许可人“出去”的情况，以便明确被监管对象的范围。

(二)收回的法律属性

对收回性质的探讨在理论上极少涉及，在法律层面也没有明确的依据。《管理办法》和《实施细则》中规定了收回的5种情形(上表序号5、9-12)。这些情形中收回的属性并不一致，主要分为两类：一类是程序性的行政确认。如行政许可撤销后的注销并收回(上表序号5)，这里的收回实质就是注销的附随行为，具有程序上的意义，性质上也附随于注销，是行政确认行为的组成部分。另一类是行政监督。广义上的行政监督是指行政机关依法定职权，对相对人遵守法律规范，执行行政决定、命令的情况进行检查、了解和监督的行政行为。④广义上的行政监督必然包含对调查结果进行处理即对监督对象的权利义务实体处理的活动。⑤许可证延续和使用等情况都是监督检查的范畴，烟草专卖企业法人资格变更、不办理停业手续、不办理恢复营业手续等情形并不当然导致许可权力的丧失，还需收回这一行政监督行为的发生才能带来权利灭失的法律效果，这与到期不延续、法人终止、不可抗力等实质上许可权利灭失的情形有本质的不同(上表序号9-12)。由于《行政许可法》中注销不包含这些情形，也只是授权法律、法规可规定注销的其他情形。《管理办法》作为规章对超期不办理停业等实质上歇业的情形又不得不做出规定，于是出现了收回的规定可以说是出于无奈。

收回除了上述两种法律行为，实践中还存在着注销法律行为中伴随的收回，这是一种事实行为。虽然法律规范没有明确规定注销需要收回许可证，但收回许可证是实现注销公信、维护交易安全等程序价值的必然要求。

四、概念的辨析

(一)注销与收回

作为事实行为和程序性法律行为的收回(上表序号5)是注销这一法律行为的附随动作。简单说，注销后要收回许可证。作为行政监督法律行为的收回(上表序号9-12)是实体上对许可权利的处理，而注销是程序性的行政确认，注销并没有消灭许可权利。

(二)注销与歇业

歇业是当事人不再从事烟草专卖品经营业务时依照其申请办理的。而注销是依职权办理的。法律规范并没有规定申请歇业后是否办理注销。本文认为，办理歇业是否注销是必要的还要区分两种情况处理。一是烟草专卖行政许可核定经营主体为法人或其他组织所有经营活动终止，此时申请歇业应该依据《管理办法》第48条办理许可证的注销。二是只是终止烟草专卖品经营活动，组织本身并没有终止还有其他经营活动的，虽然从维护交易安全的角度办理注销更为合理，但由于没有明确的法律和法规依据，在《行政许可法》或有关法规或授权规章作出申请歇业后办理注销规定前，办理注销是不适当的。在技术上歇业也应通过公示等途径同注销一并公开。

五、小结

通过对烟草专卖许可制度中的注销和收回情形分析分类和法律属性的辨析，有助于我们解决实际中困惑，提升行政许可工作水平，也有助于维护行政相对人的合法权益。注销在法律性质上属于程序性的行政确认，具有维护交易安全、优化资源配置和防范风险的程序价值。收回是规章的创设，法律性质分为程序性行政确认行为和实体性的行政监督行为两类，这要与注销过程的收回这一事实行为作出区分。行政监督上的收回是对许可实体权利的处理，由于缺乏法律依据，收回后不宜办理注销。由于收回具有实体性，要实现严格的程序控制，通过调查核实情况并履行公告要求等程序维护行政相对人的权益。经营主体终止情况下申请歇业，要办理注销手续，而单纯不再经营烟草专卖品经营业务情况下申请歇业不宜办理注销。

[ 注 释 ]

①王太高.论行政许可注销立法之完善[J].法学，2010(9)：90.

②马怀德，主编.中华人民共和国行政许可法解释[M].中国法制出版社，2003：211.

③罗豪才，湛中乐，主编.行政法学[M].北京大学出版社，2006：209.

④关于行政监督的定义分歧参见罗豪才主编.行政法学[M].北京大学出版社，2001.

⑤欧阳庆芳.行政注销的法律辨析[J].兰州学刊，2013(8)：181.