CITES缔约国大会历届提案的简要数据分析

姜 南 王邱文

(南京森林警察学院，国家林业和草原局濒危野生动植物犯罪研究所，南京，210023)

1 引言

1.1 研究目的

濒危野生动植物种国际贸易公约(CITES)建立了控制和阻止濒危野生动植物种贸易的国际法律框架[1]，是当今世界上最重要的濒危野生物种保护公约，同时也成为重要的国际政治舞台[2]。向CITES缔约国大会提交修改附录中物种的提案，是缔约国修改CITES附录Ⅰ和附录Ⅱ的必经程序，同时也是缔约国的国内政策转化为CITES全球性政策的重要方式。自CITES第一届缔约国大会以来，CITES共收到了2 130份提案，其中由两个或两个以上缔约国提交的联合提案198份。为了深入了解CITES提案的发展情况和发展趋势，运用数据分析方法，分析历届CITES提案的提交情况，有助于了解CITES缔约国大会运作机制、发展趋势及各缔约国在濒危野生物种保护领域影响力变化情况。

1.2 分析方法

数据分析是基于以下3个假设性前提而开展的：(1)向CITES缔约国大会提交提案，是缔约国参与或影响CITES政策乃至全球野生物种保护政策的手段，缔约国向CITES缔约国大会提交的提案数量越多，反映该缔约国对CITES政策乃至全球野生物种保护政策影响越大。(2)持续、稳定地向CITES缔约国大会提交提案，能够反映该缔约国对CITES政策乃至全球野生物种保护政策的影响程度，缔约国连续或持续向CITES缔约国大会提交提案的情况，反映该缔约国对CITES政策乃至全球野生物种保护政策影响越大。(3)联合向CITES缔约国大会提交提案，有助于增强CITES缔约国大会采纳该提案的概率，联合提案数量与特定提案中缔约国数量的变化，能够反映出CITES缔约国之间的合作与竞争程度。

CITES缔约国大会物种提案分类方式的演变。在历届缔约国大会上，第一届到第六届缔约国大会的物种提案类别都是按物种进行分类的。第七届开始，缔约方向缔约国大会提交物种提案的制度进行了改革，主要是对物种提案进行了分类，分成了4个类别：分别为根据第3.15号决议的“养殖物种提案”(proposals submitted pursuant to resolution on ranching)、“十年回顾性提案”(ten year review proposals)、“出口物种配额提案”(proposals concerning export quotas)，以及“其他提案”(other proposals)，不同类别的提案单独编制提案序号。在第十届缔约国大会上，提案仍然分为4种，但“十年回顾性提案”名称被修订为“动物或植物委员会阶段性回顾提案”(proposals resulting from the periodic reviews by the animals and plants committees)，而且4种提案不再分别编制提案序号，而是混合编制序号了。在第十一届缔约国大会上，“养殖物种提案”不再出现，只剩下“植物委员会阶段性回顾提案”“出口物种配额提案”和“其他提案”3种。在第十二届大会上，物种提案分类出现变化，不再出现“植物委员会阶段性回顾提案”“出口物种配额提案”和“其他提案”的分类，而是分为“修改附录Ⅰ、Ⅱ的提案”和“马达加斯加提案”两大类别。在第十三届缔约国大会以后，物种提案分类方式基本稳定了下来，除了“修改附录Ⅰ、Ⅱ的提案”外，不再有其他分类。

CITES缔约国大会历届提案数据，来源于CITES官网(https：//cites.org/eng/cop/index.php)中历年缔约国大会提案资料(Proposals for amendment of Appendices Ⅰ and Ⅱ)[3]。数据分析方法，主要是通过对历届各缔约国、各区域向CITES缔约国大会提交提案的数量情况，以及CITES缔约国大会所收到联合提案的数量情况，应用微软的电子表格软件Excel进行了分类汇总分析。

2 数据整理与汇总

2.1 历届CITES缔约国大会上提交提案数量多的国家变化情况

CITES公约第十五条a款规定，“任何缔约国可就附录Ⅰ或附录Ⅱ的修改提出建议(提案)，供下次会议(缔约国大会)审议”。自1976年以来，CITES已经召开了17届缔约国大会，共收到濒危野生物种的提案2 073份；连同今年将在斯里兰卡召开的第18届缔约国大会所收到的57件提案，总共是2 130份提案(表1)。

在历届CITES缔约国大会上，提交提案数量最多、获得排名第一的国家有6个：美国、澳大利亚、瑞士、印度、马达加斯加和英国，其中美国9次成为排名第一，分别在第三、第四、第七、第八、第十、第十二、第十三、第十四和第十六届缔约国大会上。澳大利亚、瑞士、印度和马达加斯分别获得2次排名第一；虽然英国只有1次排名第一(第一届缔约国大会)，但英国在第一届缔约国大会上提交409份提案，因而英国的提案数量仍然是所有缔约国中最多的。

表1 历届CITES缔约国大会上提交提案数量前三的缔约国

Tab.1 The top three countries submitted the large number of proposals to the CoP between 1976 and 2019

在历届CITES缔约国大会上，提交提案数量多、进入前三的成员(国家)有18个(图1)。其中美国14次入选前三，澳大利亚和瑞士各6次入选前三，马达加斯加5次入选前三，印度4次入选前三，英国、德国各3次入选前三，中国、南非各2次入选前三，阿尔及利亚、荷兰、加拿大、墨西哥、印尼、越南、斯里兰卡、智利各1次入选前三。欧盟成为CITES成员后，也在2007年的第14届成员国大会上入选了1次前三，这也是截至目前CITES在欧洲地区的成员入选前三的最近一次。

在历届CITES缔约国大会上，“一带一路”沿线地区国家提交提案的数量情况。“一带一路”(The Belt and Road，缩写B&R)是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称，“一带一路”沿线地区包括了亚欧大陆、美洲和大洋洲；共建“一带一路”倡议，目的是聚焦互联互通，深化务实合作，携手应对人类面临的各种风险挑战，实现互利共赢、共同发展[4]。截至目前，“一带一路”沿线地区国家中只有马达加斯加曾在第十五届CITES缔约国大会上，成为提交提案数量最多、获得排名第一的国家。另外，“一带一路”沿线地区国家阿尔及利亚、马达加斯加、南非、斯里兰卡、印尼、越南、智利等7个国家是“一带一路”沿线地区国家，曾经入选过CITES缔约国大会提案数量前三的国家。

2.2 历届CITES缔约国大会上提交提案数量多的区域变化情况

在历届CITES缔约国大会上，提交提案数量最多区域，欧洲先后7次成为提交提案数量最多的区域；非洲4次成为提交提案数量最多的区域，北美洲(主要是美国)3次成为提交提案数量最多的区域；亚洲2次成为提交提案数量最多的区域，大洋洲(主要是澳大利亚)1次成为提交提案数量最多的区域。

虽然北美洲只有3次、大洋洲只有1次登录CITES缔约国大会提案数量最多的区域排行榜首，但这两个区域都主要是由一个国家(北美洲的美国、大洋洲的澳大利亚)提交的提案。因此，北美洲的美国和大洋洲的澳大利亚既是CITES在该地区的主要提案国，也是CITES全球范围内的主要提案国。

图1 历届CITES缔约国大会提案数量入选前三的CITES 成员Fig.1 List of the parties with the large number of proposals to the CoP between 1976 and 2019 注：第14届CITES缔约国大会上，欧盟因提案数量多入选前三 Note：European Union has been one of the top three parties at the fourteenth CoP for its large number of proposals

表2 历届向CITES缔约国大会提交提案数量最多的区域

Tab.2 The regions with the largest number of proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

注：*总提案数指当届缔约国大会收到的提案总数，**提案数是指提案最多区域所提交的提案数

Note：*Sum of proposals refers to the amount of proposals submitted to the conference.**Amount of proposals refers to the amount of proposals submitted by the parties in the region with the largest number of proposals

在历届CITES缔约国大会上，“一带一路”沿线区域提交提案的数量情况。“一带一路”沿线区域主要分布在非洲和亚洲、南美洲等。其中非洲4次、亚洲2次成为提交提案数量最多的区域。

2.3 历届CITES缔约国大会上联合提案的变化情况

CITES公约第十五条b款规定，“任何关于修改附录Ⅰ或附录Ⅱ的建议修正案，应经到会并参与投票缔约国三分之二多数通过”[5]，因此，集合缔约国联合提出的修改附录Ⅰ或附录Ⅱ的建议修正案，往往要比单个缔约国所提出的修正案在CITES缔约国大会上更容易获得通过。

对历届CITES缔约国大会所收到的联合提案情况进行整理，得到了历届CITES缔约国大会上的联合提案情况(表3)。联合提案数量最少的是第六届缔约国大会，只收到1份联合提案；联合提案数量最多的是第九届缔约国大会，收到28份联合提案。

表3 历届CITES缔约国大会上的联合提案情况

Tab.3 Joint proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

注：参与缔约国数量最多的提案数，是指CITES缔约国大会所收到的联合提案中，参与国家数量最多的那份联合提案中的参与国家数量

Note：Amount of parties to the joint proposal refers to the number of countries who proposing the joint proposal with largest number to parties to the CoP

联合提案数占缔约国大会提案总数的比重日趋增多。虽然在历届CITES缔约国大会所收到的联合提案数量出现起伏变化(图2)，但联合提案数占缔约国大会提案总数的比重总体趋势是上升的；尤其是近两届缔约国大会上，联合提案的数量占到提案总数的40%以上。

参与联合提案的国家数量日益增多。在1976年的第一届缔约国大会上，每份联合提案的国家数量只有2个国家；在1983年的第四届缔约国大会上，参与联合提案的国家数量上升到3个国家；在1989年的第九届缔约国大会上，出现了由7个缔约国联合提交的；2016年的第十七届缔约国大会上，参与缔约国最多的联合提案是由23个国家联合提交的；在今年即将召开的第十八届缔约国大会上，已经出现了由30个国家联合提交的联合提案，如果将参与该提案的欧盟是22个国家的代表，则参与该提案的国家数量会进一步增多。

联合提案数量增多，与欧盟、美国单独提案数量减少呈正相关性。由于提案涉及相关国家的利益，各国代表、利益相关方在会场上针锋相对、争论激烈，在会下捭阖纵横、游说拉票；例如，美国努力推进国家间的双边和多边合作、推进与区域性组织的合作以及与全球性国际组织的合作等[6]。这些最终都导致了缔约国大会上联合提案增多的现象。

图2 缔约国大会联合提案数量变化趋势Fig.2 The trend chart of joint proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

3 结论与讨论

3.1 历届CITES缔约国大会上提交提案数量最多国家主要是美国和英国

CITES已经成为重要国际环境政治舞台，CITES缔约国大会也成为大国争夺影响力的阵地。如果将向CITES缔约国大会提交的提案数量作为影响CITES政策、全球野生物种保护领域影响力的指标，那么英国、美国和欧盟则是依次出现在这舞台上的重要玩家(player)。

英国向第一届缔约国大会提交了409份提案，成为第一届缔约国大会的提案数量最多的国家。美国则先后在9届缔约国大会上成为提案数量最多的国家。因此，英国是第一个向缔约国大会上提交提案数量多国家，美国则是后来居上者。

欧盟作为区域经济共同体的身份加入CITES之后，如果将其所汇集的22个国家的提案数量进行汇总，则欧盟的提案数量比美国还多。

从历届CITES缔约国大会上影响力最大国家的变化趋势看，美国已经超过了英国，欧盟很快会超过美国。

3.2 历届CITES缔约国大会上提交提案数量最多国家主要集中在欧洲和非洲

在历届CITES缔约国大会上，提交提案数量最多区域虽然也有变化，但无法否认，欧洲和非洲始终是历届CITES缔约国大会上提交提案数量最多区域。

首先，非洲之所以4次成为历届CITES缔约国大会上提交提案数量多区域，与其野生物种资源危机之间有着密切的关系，非洲是当前世界上非法野生物种(如象Loxodontaspp.、犀牛Rhinocerotidae、穿山甲Manidae等)贸易的主要来源地。其次，欧洲之所以成为历届CITES缔约国大会上提交提案数量多区域，主要是欧洲是世界上较早关注野生物种保护的区域。

3.3 联合提案在CITES缔约国大会上的影响越来越突出

CITES是通过控制濒危野生物种国际贸易来保护濒危野生物种资源的国际公约，也是一种重要的生态环境国际合作与竞争机制。当与会缔约国三分之二同意时，缔约国大会可以将生存受到国际贸易威胁的物种纳入公约附录当中，因此，一旦提出提案的缔约国在提案提交之前能够联合更多的缔约国，则该联合提案在CITES缔约国大会上通过的概率更高。例如，欧盟作为CITES成员，也是欧洲国家为了提高其提案在CITES通过率、进而提高对CITES政策影响的努力。

从历届CITES缔约国大会上联合提案发展趋势看，联合提案占全部提案比重有日益增高的趋势；从历届CITES缔约国大会上联合提案参与国发展趋势看，联合提案中的参与国数量日益增多。近年来，美国、欧盟在向CITES缔约国大会提交的提案中，联合提案的数量越来越多。这表明，联合提案日益成为美国、欧盟等重要玩家青睐的提案方式。

3.4 “一带一路”沿线区域在CITES缔约国大会上的影响越来越大

“一带一路”沿线的非洲地区、欧亚大陆、大洋洲汇集了众多的CITES缔约国，这些缔约国向CITES缔约国大会提交了大量的物种提案。随着社会发展，“一带一路”沿线区域在CITES缔约国大会上的影响将越来越大。在中国，野生动植物保护工作已经上升到国家发展战略[7]；在共建“一带一路”倡议的背景下，中国也将与联合国、CITES公约秘书处、美国、欧盟以及东南亚、南亚和非洲的国家进行合作，向CITES缔约国大会提交高质量的联合提案，为保护濒危野生物种做出更大的贡献。