生猪屠宰行政处罚案卷评查引发的思考

孟　伟，马文涛，于　辉，李　正

（河南省动物卫生监督所，河南省畜牧兽医执法总队，河南郑州　450008）

2013年，按照国务院机构改革和职能转变要求，原由商务部门承担的畜禽屠宰监督管理职责划转至农业或畜牧部门承担。2014年，按照《河南省人民政府关于食品药品监管体制改革的实施意见》（豫政〔2014〕28号）要求，河南省政府办公厅《关于印发河南省畜牧局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（豫政办〔2014〕74号）明确将河南省商务厅畜禽屠宰监督管理职责划入河南省畜牧局；同年10月，河南省商务厅与河南省畜牧局完成了职责移交；同年11月，河南省机构编制委员会《关于省畜牧局部分事业单位机构编制问题的通知》（豫编办〔2014〕388号）批复，河南省动物卫生监督所（省畜牧兽医综合执法总队）增设畜禽屠宰执法监督处。

1　案卷评查背景

自畜禽屠宰监管职能移交以来，河南省动物卫生监督所行动迅速，主动作为，有力推进，不断强化执法办案，聚焦注水肉、添加“瘦肉精”等违法行为，畜禽屠宰执法工作成效明显。2015年1月至2017年7月，全省共办结屠宰行政处罚类案件203起。据了解，全国各地在执法案件评查方面做了诸多有益探索且成效明显[1-2]。2017年9月，按照农业部组织的生猪屠宰行政处罚案卷评查要求，河南省动物卫生监督所精心组织，按照“各地自查、自行推荐、优中选优”的原则，推选了许昌、鹤壁、周口等市的6份案卷参评全国屠宰行政处罚类案卷评查。

2　案卷存在的主要问题

从整体来看，通过近年来执法人员的不懈努力，河南省生猪屠宰行政处罚案卷办案能力和执法水平明显提升。多数案卷法律适用准确，主体适格，执法程序合法，证据固定规范，裁量标准落实到位，案卷制作符合规定，执法文书应用规范，案卷质量得到很大提高。但一些突出问题和薄弱环节依然存在，需要在今后工作中着力研究解决。

2.1　事实不够清楚

一些案件调查不深入，违法行为发生的时间、地点，涉案物品的数量、价格、来源、去向等基本信息调查不充分，违法事实表述不清楚。未做到向上追溯，向下追查。

2.2　证据质量有待提高

证据意识不强，较明显的证据线索未进行调查取证；重口供轻其他证据，询问笔录制作质量不高，询问技巧欠缺，关键问题没有体现；《现场检查（勘验）笔录》制作不规范，违法现场情况记录不完整；采集证据不规范，未见提供人或当事人盖章或签名捺印并标明采集时间；现场照片没有情况说明、没有违法行为发生地整体照片、没有搜集人员和当事人确认，证明力较弱。

2.3　程序不够规范

未保障当事人陈述、申辩权和回避权；复议机关告知不全；《现场检查（勘验）笔录》未体现亮证执法；未达到听证条件，却告知当事人有申请听证的权利。

2.4　法律适用方面

违法行为定性不准确，导致法律适用错误；适用法律未具体到款项，款项称谓混淆不清；责令改正不是行政处罚种类，而写进了行政处罚决定。

2.5　罚缴分离方面

动物卫生监督所和畜牧局不能共用一个账户；票据填写不规范，交款人应填写当事人，不能填写为具体办理的人员；执收执罚单位和执法主体不一致。

2.6　文书制作不够规范

格式文书未删去相关提示语或未作相应选择处理（尤其是查封、扣押相关文书），无需填写的部分未用斜线划去 ；处罚决定书等关键文书逻辑性、说理性不强，文字表达水平不高。

2.7　其他问题

对先行证据登记保存的物品在规定时间内未作出处理；没有罚没物品处理记录或情况说明，罚没物品去向不明；复议机关错误。

3　思考建议

通过对案卷的评查结果来看，事实不清、程序违法、罚缴未分离等问题反映出当前屠宰执法案卷质量整体有待提高，屠宰执法能力和水平亟需提升。建议通过进一步加大案卷评查力度，探索各地区间案卷交叉互评查，举办屠宰执法培训，制定出台屠宰执法操作指南等手段，不断提升屠宰执法人员办案能力和水平，推动屠宰行政处罚案卷质量整体提升。

另外，经评查案卷发现，执法人员在查处屠宰类违法行为过程中，还面临着诸多执法难点，尤其是私屠滥宰和对生猪注水等违法行为，存在着注水查处难、技术支撑弱和罚没物品处理无依据等瓶颈。

3.1　罚没物品处理缺乏依据

查处注水行为时，对于没收的注水工具，尤其是对于没收的注水生猪应如何处理尚无明确规定，无据可依。如河南省许昌市在查处一起注水生猪案时，因国家对于注水生猪的处置并没有明确规定，最终对没收的注水生猪进行了拍卖处理。建议从国家层面明确规定对注水生猪的处理办法，以降低执法机关的执法风险。同时，建议在全国范围内统一生猪屠宰行政处罚自由裁量权执行标准，便于基层在执法办案时对违法行为的处罚有标可依，有章可寻。

3.2　违法货值认定困难

屠宰类案件的货值认定难，如私屠滥宰案件是以宰杀前还是宰杀后的生猪产品进行货值认定缺乏依据，案件一旦进入复议、诉讼环节，执法机关将很被动。注水生猪的认定存在同样的问题。建议出台相应的货值认定规范和操作程序等。

3.3　注水案件亟需技术支撑

注水行为查处难度大，不易抓住现行，证据难以固定，而公安部门往往要求提供注水现场照片等证据。目前水分国标偏高，在查处注水案件时，公安部门往往要求提供水分超标检验报告，否则不予追究刑事责任，因现行水分标准偏高，检验结果往往不超标，如2016年河南省畜牧兽医执法总队（河南省动物卫生监督所）联合市县两级部门当场查获了鹤壁市淇县永福屠宰场对生猪的注水行为，现场控制了注水行为，查获了注水工具和注水生猪，但公安部门因猪肉水分抽检结果不超标不予立案。同年河南省畜牧兽医执法总队在焦作市修武县也当场查获了修武玉润肉联专业合作社注水行为，最后也因水分检验结果不超标未追究刑事责任。建议加快修订和完善《生猪屠宰管理条例》《生猪屠宰管理条例实施办法》，降低现行生猪肉品水分含量标准，为打击注水肉提供有力技术支撑。

3.4　屠宰执法部门间协作困难

因屠宰行业的特殊性，执法人员经常要面对的是“杀猪汉”，尤其是在查处私屠滥宰时更具有较大危险性，而畜牧部门在查处屠宰类违法案件时往往难以得到公安等部门的及时配合协作。建议探索行政执法与刑事司法衔接机制，加强与公安、食药等部门的联合执法，强化部门间合作，采取有力、有效的保障措施，加强、完善执法装备、执法手段等，切实保护执法人员的人身安全。

参考文献：

[1] 程文军，常鹏，刘新宇，等.吉林省巡回评查动物卫生行政执法案卷的做法与体会[J].中国动物检疫，2015，32（7）：20-23.

[2] 李润华，石谦，何曾蓉，等.简析执法案卷的管理规范[J].中国动物检疫，2014，31（6）：43-44.