矿产资源扶贫开发收益分配常态机制研究

刘中兰+黄晓路+黄凯丽+陈岗岗+李月+张驿斐

摘要：集中连片特困地区覆盖了全国绝大部分贫困群体，正面临着资源富足与深度贫困耦合的矛盾，是实现2020年全面建成小康社会的重点和难点所在。要解决耦合矛盾，关键在于把国家扶贫攻坚政策与片区矿产资源优势结合起来，制定资源扶贫政策，鼓励企业将矿产资源收益分配向贫困群众适当倾斜，构建矿产资源扶贫开发收益分配常态机制。以乌蒙山片区为例，深入研究该片区矿产资源概况、开发历史以及当前扶贫收益分配存在的问题，指出建立矿产资源扶贫开发收益分配常态机制可以从构建“片长制”体制、创新分配途径、拓宽公众参与渠道以及完善法律法规等方面着手，發挥片区资源“红利”以达到扶贫攻坚目的。

关键词：矿产资源；扶贫开发；收益分配；乌蒙山片区

中图分类号：TD98 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）23-4672-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.23.062

Abstract： The special poverty areas are cover most poverty population in China，and facing contradiction that abundant resources coupling with deep poverty，which is the focus and difficult of achieve the goal of building moderately prosperous society by 2020. To solve the contradiction，it should combine national poverty alleviation policy with the advantages of mineral resources to distributes mineral resources income for poor people reasonably， and forms mineral resources poverty alleviation development income distribution normal mechanism finally. By taking example of Wumeng Mountain Area，that constructing “Area Leader System”，path innovation， public participation and improve the laws and regulations are effective measures to form the mechanism，so that poverty population can share resources bonuses.

Key words： mineral resources；poverty alleviationand；profit distribution；Wumeng Mountain area

近年来，央地政府及其部门不断出台精准政策助力乌蒙山片区矿产资源开发和扶贫攻坚。国务院早在2012年就通过《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》确立了乌蒙山片区作为全国 “国家重要能源基地”“扶贫、生态与人口统筹发展创新区”“长江上游重要生态安全屏障”的战略定位；国土资源部于2014年通过了《国土资源部关于支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》，出台地质调查、矿产资源开发等15项具体政策支持乌蒙山片区片区发展与扶贫攻坚工作。中国地质调查局于2016年就出台《中国地质调查局支撑服务乌蒙山精准脱贫攻坚地质调查实施方案（2016-2020年）》，2017年提出推进乌蒙山片区非金属矿产资源调查评价战略，旨在全力精准支撑“十三五”期间乌蒙山片区贫困群众的脱贫致富。

基于此背景，分析了乌蒙山片区矿产资源开发历史和收益分配存在的问题，构建了该片区矿产资源扶贫开发的收益分配的常态化机制的建议，从理论方面可以丰富资源扶贫的理论；从实践方面可以破解乌蒙山片区资源富足与深度贫困耦合难题，让百姓共享资源开发红利，并为中国其他集中连片特困地区发挥矿产资源优势，建立合理的矿产资源扶贫开发收益分配机制提供借鉴。

1 乌蒙山片区概况及矿产资源开发历史

1.1 乌蒙山片区概况

乌蒙山片区，是全国14个集中连片特困地区之一，位于云贵高原与四川盆地结合部，国土总面积约10.7万km2，总人口超2 000万，集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区于一体，是国家新一轮扶贫攻坚主战场之一。片区涉及三省10市（州）的38县（市、区、镇）（表1）。虽然片区矿产资源富集，但片区发展脱贫临重重困局：经济发展水平低，片区内有32个国家级贫困县，6个省级重点贫困县；交通基础设施薄弱，特色产业规模不大，资源开采技术落后，生态环境脆弱、承载能力有限，自然灾害频发；社会事业发展滞后，贫困问题与生态问题、民族问题交织等[1]。总体而言，片区贫困面广、量大、程度深，减贫脱贫难度大。

1.2 乌蒙山片区矿产资源开发历史

乌蒙山片区矿产资源富足，目前已发现大、中、小、矿点458处（不含煤），累计探明铅锌资源量946.5万t、磷资源量67.43亿t、铁矿石量40 512万t、煤炭储量490亿t、铜资源量27.2万t。作为中国深度贫困地区，同时也是中国西南地区重要的生态保护区，六十多年来片区矿产资源开发经历了以下4个阶段[2]，见表2。

2 乌蒙山片区矿产资源开发中收益分配问题分析

2.1 片区矿产资源扶贫工作协调机制尚未健全

横向来看，乌蒙山片区涉及到3省38县（市、区、镇），无论是省级政府层面还是县级及以下政府层面，目前均未形成统一的、常态化的矿产资源开发协调机制，更没有成立一个能够从宏观上协调3省矿产资源开发扶贫的政府机构或部门。纵向来看，国家出台的扶贫政策宏观上缺乏对社会各类扶贫力量、扶贫资源的有效整合，片区扶贫挂职干部和驻村干部的扶贫作用还没有充分发挥出来，支持贫困地区的绿色通道尚未完全打通[3]；部省厅上下联动协调机制不够健全，省厅在落实国土资源部的支持政策，协调省内资源加大对乌蒙山片区倾斜方面的作用发挥不足；省级以下国土资源主管部门对做好乌蒙山片区矿产资源开发与扶贫工作缺乏协同联动的工作机制，以至于在矿产资源开发的过程中存在着各自为政的现象，开发的矿产资源产品上趋同，未发挥出本地特色矿产资源的优势。endprint

2.2 矿产资源收益分配的制度和途径存在缺陷

一方面中国现有矿产资源收益分配制度存在性质与功能界定不清楚。《矿产资源补偿费征收管理规定》，矿产资源补偿费实行专项管理并纳入国家预算，其性质是一种财产性收益，是矿产资源国家所有权在经济上的实现形式；其用途应是补充国家资金保障和促进矿产资源勘查开发，但由于地方没有严格执行补偿费征收与开采回采率系数挂钩政策，再加上实际生产中部分矿产品缺乏统一从量计征销售收入核定标准，导致矿产资源补偿制度设计、政策执行未完全与市场吻合，再加上没有真正实现对国家丧失资源的补偿功能[4]。因此，资源补偿费在立法上远没有真正补偿国家所有者的权益，也没有实现收益央地共享最大化，更未实现全民的收益在全社会进行分配。另一方面通过研究乌蒙山片区矿产资源开发的历史阶段及其特征，发现片区居民在矿产资源开发的过程中获益形式主要有两种，一是为矿工提供生活资料获取微薄收入，二是受雇为基层矿工获得工资收入。虽然开矿能够满足矿区贫困群众就业需求，但是恶劣的开采环境以及开矿所带来的生态环境破坏等给工人身体造成伤害甚至生命危险以及经济负担，最终因病返贫致贫概率较大。

2.3 片区矿产资源收益分配内外监督机制缺乏

实践证明，如果矿产资源出让和开发缺乏完善的监督机制，那么矿产资源就可能沦为权钱交易的私有资源，而产权不明晰容易为实际掌握自然资源的政府相关人员创造权力寻租的腐败机会，导致矿产资源收益被少数人占有，造成矿产资源收益分配的不公平。目前，国家采取依法赋权国土资源部门以委托代理人方式对矿产资源实施监管[5]，然而委托代理实质是将一种私权交给一个肩负维护公共收益职责的机关，容易形成特权阶层对公共资源占有，一旦该机关既是私权利的享有者又是保护者时，势必会滋生权力滥用和寻租行为[6]。当前，乌蒙山片区矿产资源的开发既缺乏来自内部的监督，也缺乏来自群众和社会媒体等团体的监督，实际生产生活过程中，权力滥用和权力寻租时有发生，在缺乏内外监督的情况下矿产资源收益很难得到有效的分配和发挥扶贫的作用。

2.4 矿产资源开发产权关系法律规范尚不明确

在中国矿产资源实行国家所有制，不依附于土地。但由于矿产资源和土地资源互相渗透、互相融合，同是自然地理中紧密联系的两种资源，所以现实生产中开发利用这两种资源时，政策设计上的土地所有权和采矿行政许可审批权以及土地使用权和采矿权容易形成权力冲突。特别是在农村矿区，利益矛盾和调整，不仅涉及到地方政府与农民集体之间矿业权与相关土地权利，也涉及到矿产资源所有权与使用权。国家层面，法律法规上协调这两种权利的冲突的条文尚不完善；地方层面，普遍采用收益调整来解决冲突，处于弱势地位的农民不仅获得收益少，而且还要承担开采后造成的土地生态环境破坏后果。

3 结论与建议

理想的矿产资源扶贫开发收益分配机制需要合理协调国家、企业和民众的收益分配。研究并改革目前的矿产资源收益分配制度，推动矿产资源扶贫开发的研究，是当前矿产资源领域重要课题，建立常态化的矿产资源收益扶贫分配机制已成為研究趋势。

3.1 构建“片长制”协调片区矿产资源收益分配

借鉴当前的“河长制”，并结合中国当前有14个大集中连片特困地区的扶贫国情和2020年全面建成小康社会的目标，临时构建“片长制”，将片区10市（州）的矿产资源开发管理权限集中起来，变原来的矿产资源管理权力“三足鼎立”的局面为“一枚印章”管矿产资源开发与精准扶贫的局面；成立乌蒙山片区一级临时机构，纵向上为国务院扶贫办直属单位，横向上为协调三省10市（州）之间政府矿管事务关系的机构，负责管理全片区矿产资源开发行为和矿产资源收益的合理分配；设立“片长”，为片区一把手，承担全片区矿产资源合理开发和片区贫困群众精准脱贫的职责。“片长制”将分散的权力集中起来，能够使片区的矿产资源得到高效配置，使有限的资源在三省10市（州）之间互通有无，更重要的是能够集中资源的力量致力于片区的扶贫脱贫工作，协调片区矿产资源收益分配，真正发挥矿产资源在国家扶贫中的作用。

3.2 创新多种途径促进矿产资源收益的合理分配

针对片区资源富足的情况，一是政府对于连片特困地区矿产资源扶贫应予以政策上的倾斜，在扶贫攻坚关键时期实行与非连片特困地区差别化的政策，降低矿企准入门槛，允许信誉好、零事故的小矿企业单独或整合进入特困地区进行矿产资源的开采活动，为当地剩余劳动力提供就业机会，促进当地基础设施建设，刺激当地经济的发展。二是针对矿产资源扶贫开发中收益可能大部分被矿企带走的问题，而少部分用来扶贫的问题，国家可以在深度贫困地区借鉴国外经验，实行矿产资源所有权和土地所有权方面实行两权统一模式，依附在土地地表的资源由拥有土地所有权的村集体所有，改变深度贫困地区矿产资源国家所有的形式，村集体通过公开招标的形式引进矿企开发或者由村集体组建矿企开发资源，真正的将资源开发收益落实到户。三是支持开展和谐矿区建设试点，探索矿区村集体及群众以征地拆迁款、补偿提留款、银行无息贷款等多种形式入股矿产资源开发企业[7]，建立分红长效机制，实现矿区群众拥有长期、稳定的收入。四是结合本国实际借鉴国外科学经验，探索公益基金除外的矿产资源收益基金分配多元分配模式，如建立矿产资源主权财富基金[8]、自然资源基金、煤炭基金、石油基金等模式。

3.3 构建矿产资源收益分配公众参与的监督机制

建立公众参与机制是保障公民参政议政、民主协商的重要途径，新公共管理范式下西方发达国家通过立法或制定规章条例将公众在参与国家事务中的地位予以确认，国家矿产资源管理活动中就很好体现了公众参与。如英国法律规定地方政府在编制矿产资源开发规划时，必须将规划方案通过媒体予以公开，接受公众质询；矿产资源开发项目申请必须在地方主流报纸上进行公示，主动告知公众相关信息并接受公众监督[9]。因此，可以借鉴西方国家的经验并结合乌蒙山片区实际情况，创新多种途径构建片区矿产资源收益分配公众参与机制。一是成立由政界、产业界、学术界和社会民众代表组成的矿产资源收益分配管理委员会，其中民意代表必须占到 1/4，且真正来源于社会普通民众，以此制衡利益集团力量，有效克服“政府俘获”和“专家专断”现象[10]，让政府听到社会民众的声音，从而制定出更加符合民心、更加公平公正、更加科学的矿产资源扶贫政策。二是完善矿产资源管理的听证制度。听证程序是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，更是公众参与政策制定的有效渠道。要健全和完善现有的听证制度，把公众听证作为矿产资源开发和收益分配决策过程的必要环节。三是利用“互联网+矿产”平台促进公众参与。网络成为公众参与政府决策、参与政府社会治理和监督政府行为的有效途径。结合政府矿产资源交易大数据，设计合理的指标体系，创建矿产资源管理政策效用及政府绩效的评价制度，以此促进公众参与和监督。endprint

3.4 制定《矿产资源扶贫条例》明确其法律地位

目前，矿产资源扶贫开发收益分配法律法规不健全，中国应针对矿产资源开发中的收益、权属等从法律层面上予以确立，落实矿产资源开发补偿的资金，不能让人民既承担矿产资源开发带来的环境成本，又承担因为矿产资源开发带来的生存问题。因此，对于矿业权与这些矿业用土地权利及其相邻土地的权利的效力冲突如何协调，应尽快从法律上予以明确，如制定《矿产资源扶贫条例》。一是明确矿区民众收益分配主体法律地位，健全中国目前模糊的矿产资源法律法规及相关制度，清楚界定矿产资源开发中的收益主体，并明确各收益主体的法律地位，尤其是矿区居民在资源开发中的分配地位，保障收益分配的实现有法可依。二是明确矿企收益分配的法律程序和比例，中國尚未出台相关分配制度来明确企业分配标准或比例，企业分配行为得不到约束，多数企业是受群体性事件以及社会舆论压力的驱使下作出收益让渡的承诺，而企业最终是否会进行收益分配、分配比例是多少，则完全由企业自己决定。因此，需要以法律的形式明确矿企收益分配的法律程序和比例。

参考文献：

[1] 郭玉坤.文化产业与旅游产业融合发展研究——以乌蒙山片区为例[J].四川行政学院学报，2016（1）：51-56.

[2] 木胜玉.乌蒙山片区地质调查即将启动[N].中国矿业报，2012-12-01（A03）.

[3] 速 韬.乌蒙山片区政府间协作问题调查研究[J].时代金融，2012（32）：143-146.

[4] 王小萍.矿产资源利益分配法律制度研究[J].公民与法（法学版），2009（6）：17-20.

[5] 张绪清.分配逻辑与贫困“再生”——乌蒙山矿区H村农民的生计问题考量[J].贵州社会科学，2014（3）：114-120.

[6] 李东法.国土资源部支持乌蒙山片区扶贫攻坚路径分析[J].中国国土资源经济，2014（2）：32-35.

[7] 赵腊平，朱 清.创新国土资源社会管理的大胆尝试——国土资源部从制度设计入手推进和谐矿区建设纪实[J].国土资源，2013（11）：34-37.

[8] 刘 璐.矿产资源收益分配文献综述[J].经济研究导刊，2016（27）：19-20.

[9] 胡德斌，周 宏.英国矿产资源规划管理制度简介[J].中国国土资源经济，2005（7）：25-28，47.

[10] 傅建球，徐运保.农村矿产资源开发的利益分配机制重构[J].开放导报，2010（6）：93-95.endprint