PPP模式下棚户区改造项目的研究

朱海波++郭志明++庞佳丽

摘要：在棚户区改造过程中，引入PPP模式能有效解决当前棚户区改造项目的融资约束。本文探讨了PPP项目融资模式在棚户区改造建设中的必要性和可行性，并初步设计棚户区改造项目PPP 模式运作流程，针对性地提出发展棚户区改造项目PPP模式的政策建议。

Abstract： The application of PPP model can effectively solve the current financial constraints in shantytowns transform project. This paper discusses the necessity and feasibility of the PPP Project Financing in the transform of shantytowns， and preliminary designs the PPP mode operation process in shantytowns transform， and puts forward the policy recommendations for the development of shantytowns transform project PPP mode.

关键词：棚户区改造；PPP模式；融资约束

Key words： shantytowns transform；PPP financing mode；financial constraints

中图分类号：F283；F299.27 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）32-0022-03

0 引言

2013年，新一届中央政府提出棚户区改造是实现稳增长、调结构、促改革、惠民生目标的重大战略举措，是推进以人为本的新型城镇化的重要抓手。并且政府提出从2013年到2017年改造各类棚户区1000万户以上和改造1 亿人居住的城镇棚户区和城中村，由此开启新一轮棚改，棚户区改造工作已上升为党中央、国务院确定的重大民生工程。截至2015年5月8日，国家开发银行已累计发放棚改贷款10033亿元，支持了全国三十多个省（市、区）的棚户区改造，得到了国务院和棚改群众的充分肯定和赞赏。然而，棚户区改造的巨大资金缺口却直接影响了其顺利推进。棚户区改造项目需要采用一种合适的融资模式来突破这一障碍，而PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴关系）模式便是最佳选择。虽然PPP模式运用于城市基础设施建设方面有很多成功的案例，但是该融资方式在棚户区改造方面的运用并未普及和得到应有的重视。本文基于PPP模式相关研究，深入研究该融资模式在棚改建设中应用的必要性、可行性和运作流程，以期解决棚改建设中面临融资难的问题。

1 棚改项目应用PPP模式的必要性和可行性

1.1 应用PPP模式的必要性

1.1.1 减轻政府财政负担

根据国务院部署，2015年棚户区改造新安排580万套，比2014年增加110万，建设资金近30000亿元。由于新一轮棚改中有很多棚户区位于商业开发价值不高的区域，对社会资金的吸引力小，只能由政府主导。同时，随着国发43号文及新预算法的实施，政府融资去平台化，这使得政府应用于棚改项目传统的融资模式难以为继，必须通过机制创新，积极探索新的融资渠道，以弥补棚改业务存在的巨大资金缺口。在棚户区改造建设中，政府应积极引导社会资本参与其中，实现棚改项目投资主体多元化，从而发挥财政资金的“杠杆”作用，以较少的财政资金撬动庞大的社会资金，拓展棚改建设的融资渠道。而以公私合作为特征的PPP模式，能够有效地实现政府公共部门和社会资本的优势互补，扩大资金来源。因此，在棚户区改造建设过程中积极引入PPP模式可以解决资金不足的问题。

1.1.2 降低和分散风险

在棚改建设PPP融资模式中，强调社会资本在项目的初始阶段就开始介入，政府和民营部门通过谈判，确立合理的风险分担机制，有效降低和分散风险，提高棚改建设的效率和效益。一方面，社会资本运用其先进的技术和管理经验，参与项目的可行性研究、风险的识别和分配，从而有效地对项目建设风险进行控制，提高棚户区改造项目的建设效率。另一方面，政府公共部门发挥其自身优势从整体上把控棚改建设项目的布局，对棚改建设工程质量进行检查与监督，促进安置房的合理分配。

1.1.3 扩大社会资本的投资领域

通过PPP模式让社会资本参与棚户区改造建设，可以实现政府和私营部门双赢或者多赢。PPP模式可以拓宽社会资本的投资渠道，获得经济利益。虽然棚改项建设属于民生工程，盈利能力较低，但是政府可以通过政策补贴环节让社会资本从中获得合理的投资回报。这些优惠政策可以给社会资本带来更多潜在的投资机会和利益。棚改建设引入PPP模式可以提高社会资本的利用效率的同时也提升社会资本的投资信心，拉动区域经济的发展。

1.2 应用PPP融资模式的可行性

1.2.1 良好的运作基础

PPP模式作为一种公私合作、实现“双赢”或“多赢”的运营机制，在20世纪80年代就在世界范围内得到快速发展，并积累许多经验。20世纪90年代至今，PPP模式在我国的应用领域逐渐扩大，并且有很多成功的案例，就河南省而言，焦作市运用PPP融资模式改造棚户区取得显著效果，整个改造过程政府仅投入了2.2亿元，便撬动了20多亿元的社会资金，使得PPP融资模式真正发挥“杠杆”作用，不仅缓解了地方财政的压力，而且还使参与的社会资本获得相应的投资回报，真正实现了“双赢”。

1.2.2 有利的政策导向

棚户区改造建设是一项重要的民生工程，要想发挥政府和社会投资的合力，实现社会福利最大化，需要政府出台政策为社会资本参与民生工程营造良好的环境、推出各种优惠政策吸引社会资本参与其中，为社会资本参与棚改建设打开了政策大门，为棚户区改造建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。

1.2.3 稳定的投资回报

棚改建设能否能吸引社会资本的关键因素是项目本身的盈利能力是否满足民营投资者的利益回报需求。只有棚改建设的收益大于社会资本的投资成本时，PPP模式才能在棚改项目上真正得以落实。事实上，PPP模式下，社会资本参与棚改建设是有利可图的，政府为了使社会资本获得合理稳定的收益率，会从多方面提供优惠条件以吸引社会资本参与棚改建设。在PPP模式中，社会资本可以获得政府直接划拨的土地、较高的贷款授信额度、一系列税收减免等优惠措施。所以，综合起来看，社会资本参与棚改建设能够获得稳定、可观的投资回报，这使得棚改建设过程中运用PPP模式具备可行性。

2 棚户区改造项目PPP模式运作流程

棚户区改造PPP模式是指政府公共部门与社会资本以棚改项目为合作基础，政府公共部门支持社会资本融资，让社会资本所掌握的的资源参与其中，从而在实现政府公共部门职能的同时也为社会资本带来利益。本文基于采用PPP模式可行性和必要性，结合PPP的自身特征，提出PPP模式运作流程：第一，是棚改项目确立阶段。政府公共部门根据社会经济发展需要对棚改项目进行立项，完成可行性研究报告、审批文件和招标文件，确定投标单位（社会资本）。第二，棚改项目招投标阶段。组织招投标，评选出候选中标者，公共部门与候选中标者进行详细谈判，确定最终的中标者，并与其签订附融资期限条件的特许经营权协议。第三，棚改项目融资阶段。由中标单位（社会资本）就棚改项目成立的项目公司对项目进行融资，这其中包括确定融资任务和目标、设计融资结构、确定为该项目提供融资贷款的银行或其他金融机构，并与其签署融资协议，同时，社会资本必须在政府公共部门所规定的融资期限内完成融资任务，否则，政府有权取消已草签的特许权协议，而重新组织招标。第四，棚改项目建设阶段。项目公司与设计单位签订设计合同，与承包商签订施工合同，由承包商按设计标准建设安置房。第五，棚改项目移交阶段。安置房建设完成并通过相关部门的验收后，项目公司依据特许权协议向拆迁户提供安置房。

3 融资棚改项目应用PPP模式的难点

3.1 融资困难

棚户区改造工程项目周期长，需要中长期资金支持，但实际上进入棚改工程的中长期资金种类非常有限，主要以国家开发性金融为主，缺乏广泛的中长期资金来源。当前PPP如火如荼，财政部和省市级PPP项目入库项目规模预计至少30万亿以上。然而民间对PPP的“冷淡”却是和政府部门的“热情”形成鲜明对比。民营资本参与PPP项目屈指可数。到目前为止，PPP项目落地率（签约率）也不足5%。究其原因，PPP融资难是不挣得事实。民营资本融资困局的原因主要有：融资成本高、投资回报率限制、资产流动性差，民营资本担心被“套牢”。

3.2 国内尚缺乏完善统一的法律体系。

从2013年以来，PPP一词在国内可以说是炙手可热，PPP不仅是一种融资模式，还是政府与企业长达数十年的权利和义务的约定，需要国家出台一套完善、科学、合理的法律制度规范其健康运行。现有的大部分支持PPP模式的国务院部门规章、政府政策，效力等级较低，约束性不强；另一方面，没有上位法对社会资本的保护，一旦政府违约，民营资本权益没有法律对其提供保障。因此，国家层面立法工作迫在眉睫。

3.3 政府难以实现有效监管。

在PPP模式下，政府追求的是社会效益和环境效益，社会资本追求的是经济利益，二者之间存在差异。当前的规定虽然从市场准入、完善特许权经营制度、运行安全、产品与服务质量、价格与收费、成本等方面对PPP项目进行监管，但由于缺少可操作性的政策支持，政府对项目的监管只有笼统的规定，并未涉及到监管过程中责任的分担及相应的法律后果，导致政府监管基本上形同虚设。而在政府监管缺位的情况下，社会资本出于节省成本考虑很可能会影响服务和产品质量。如，在政府监管不到位的情况下，社会资本方为追求经济利益最大化，可能在安置房建设中发生偷工减料的行为、影响房屋的建筑质量等。

4 发展棚改项目PPP模式的政策建议

4.1 积极创新融资方式

做好PPP模式下棚改工程建设应当采取多样化融资手段，针对PPP项目的特点设计和完善金融产品和融资方式。第一，丰富融资手段。通过各类的保函，各类基金（包括引导基金、产业基金、PDF基金等）、企业债、项目收益债、中期票据、资管计划和险资计划、融资租赁等金融工具的灵活组合，降低融资成本，扩大资金来源；第二，鼓励金融机构提前介入，PPP各参与方应充分考虑项目融资落地的可行性，同时，金融机构则积极提出缓解风险的条款建议，争取通过PPP合同有效地化解和转移融资风险；第三，政府建立有效的金融体系，扩大商业银行的贷款力度，即棚改项目公司可以直接获得银行提供的开发贷款，甚至采用财政补贴来减小社会资本的利息负担。

4.2 完善法律法规并提供人才支持

政府应构建统一的PPP法律制度体系，如国家应确立PPP项目适用于民商法，通过法律，界定PPP应用范围，明确政府主管部门及审批程序，合理确定政府部门和社会资本的主要权利和义务，明确合同框架、风险分担、政府监管、社会资本参与及退出机制等以改善政府与企业双方不对等的关系，从法律的角度明确各级政府在保障公民居住权利方面应承担的责任和义务。另一方面，为配合PPP项目的顺利进行，省、市政府应培养一批熟悉PPP业务的专业人员，可委托专业的咨询机构对从事PPP项目的行政人员进行培训，也可以雇佣专业的咨询人员，以增强政府从事PPP项目的能力。

4.3 政府出台棚改优惠政策，吸引社会资本积极参与

政府应提供相应的金融支持，建立有效的金融体系，如扩大商业银行的贷款力度，以及采用财政补贴利率等方式来吸引社会资本参与。所以，在PPP模式中需要包括政府补贴的环节。政府补贴可采取资金补贴、税费补贴和捆绑开发等多种形式。积极利用住房公积金贷款，扩大其业务范围，增加其贷款种类，既能为棚改建设提供资金支持，也能满足住房公积金自身增值的需要，政府应创造条件为棚改建设的项目公司发行债券开通“绿色通道”，缓解融资难题。

5 结语

PPP模式能够广泛吸引社会资本参与棚改项目建设、减轻政府负担，拓宽棚改融资渠道，而且还能够通过优势互补降低各方风险，实现双赢。因此，引入PPP模式是突破棚户区改造建设资金缺口障碍的最佳选择。目前，PPP模式在棚户区改造建设中尚未得到广泛的应用，要大力发展该融资模式在棚改中的应用，就需要政府从法律、税收和金融方面提供政策支持，进一步推动棚户区改造建设。

参考文献：

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