“合作网络”视角下我国公众网络有序参与行政腐败监督＊

吴长剑

“合作网络”视角下我国公众网络有序参与行政腐败监督＊

吴长剑

行政腐败是转型国家最主要的腐败现象之一。随着互联网时代的到来，公众网络参与行政腐败监督呈现出新特质、新问题。首先对我国公众网络有序参与行政腐败监督现状及问题进行考察；接着对其存在问题的成因进行透视；最后从“合作网络”视角提出“五位一体”对策，以期推进我国公众网络参与行政腐败监督的治理体系和治理能力现代化。

互联网；有序参与；行政腐败；监督；合作网络

行政腐败是转型国家最主要的腐败现象之一。公众对行政腐败深恶痛绝，故具有参与监督的特殊兴趣。随着互联网时代的到来，我国公众网络参与行政腐败监督呈现出新特质、新问题。文献检索表明：对于公众参与行政腐败监督，国内学术界从20世纪80年代中期以来展开了诸多探讨。大体来说，现有研究主要来自于三种视角：一是从体制视角探讨公众参与行政腐败监督的体系；二是从机制视角考察公众参与行政腐败监督；三是从互联网参与视角分析公众参与行政腐败监督的问题及对策。应该说，学界对公众参与行政腐败监督进行了多元视角的探讨，价值毋庸赘言。但需要注意的是，目前从公众网络有序参与的研究仍比较薄弱，而从“合作网络”视角对我国公众网络有序参与行政腐败监督的探讨，更是呈现出理论的贫困性，亟待深入。基于此，本文首先对我国公众网络有序参与行政腐败监督现状及问题进行考察；接着对其存在问题的成因进行透视；最后从“合作网络”视角提出“五位一体”对策，以期推进我国公众网络参与行政腐败监督的治理体系和治理能力现代化。

一、我国公众网络有序参与行政腐败监督：现状及问题

公众参与行政腐败监督，是一个既古老又新颖的话题。说它古老，是因为从人类历史的长河看，公众一直都在参与行政腐败监督；说它新颖，主要是因为互联网时代的到来赋予了公众参与行政腐败监督的新图式——网络参与。作为转型中的互联网大国，我国在这方面呈现得极为明显。公众通过网络参与行政腐败监督无疑给腐败群体当头棒喝，但同时也须看到，目前我国公众在网络有序参与行政腐败监督方面存在着诸多严峻问题。

（一）公众自觉有序参与行政腐败监督的意识不强

面对行政腐败的多样性和复杂性——如“一把手腐败”“山头腐败”“苍蝇式腐败”和“新型腐败”等，公众总体上缺乏对行政腐败监督的意识。往往是在媒体报道了腐败事件后，公众在一定程度上在网络空间中充当“键盘侠”，展开评论和拍砖等活动。可以说，公众对行政腐败的详细信息了解得并不多，比如对公务员的腐败形式、腐败角色、腐败时间、腐败地点等重要信息通常是不知情的，因此从这个角度来看公众的监督意识不强。另外现实还表明：行政腐败事件曝光后，公众跟风式地网络参与监督持续时间比较短，由此可见公众监督意识的“激情式”特点。

（二）公众非理性网络参与行政腐败监督明显

公众在网络时代背景下参与行政腐败监督既是其权力及义务。但越来越多的迹象显示：一部分公众在网络参与行政腐败监督时，存在着利用互联网微平台宣泄自身不良情绪，非理性参与腐败监督的问题。政府对这个现象若不加以重视，有可能带来“风险的社会放大”效应[1]。众所周知，公众的素质有高有低、辨识真伪的能力也有强有弱，因此行政腐败监督时部分公众的网络非理性参与在一定程度上会诱发和刺激其他公众的非理性行为。常见的例子就是：网络上常常有人以“人肉搜索”的形式，搜集官员的腐败信息，通过曝光、辱骂甚至恐吓事件当事人等行为来进行行政腐败的监督。这样的监督参与形式不能说完全不对，但如果完全突破理性的基本边界，显然在一定程度上会衍生出许多高度复杂性和不确定性的社会问题。

（三）公众网络参与行政腐败监督的无序性突出

在互联网飞速发展的推动下，公众在各种虚拟平台上围绕行政腐败问题展开了多种形式的监督。但总体而言，公众的网络参与呈现出明显的无序性状态，且有“裂变式扩散”[2]的趋势。这具体表现在公众网络参与行政腐败监督时的碎片化、混乱化和失序化上。应该说对于行政腐败的监督，政府也出台了一些相关规定，这在某种程度上为公众网络参与监督提供了基本的路径指向。公众的无序化网络参与，既不利于公众自身观点和利益诉求的表达，也不利于政府对行政腐败信息等关键要素的“去粗取精”。另外，公众参与行政腐败监督的无序性还展现出一个新特点：即公众网络参与的合法性与非法性叠加。由于我国网络实名制还未得到真正落实，故网络空间中藏匿着一些有关腐败议题的非法性言论、图片、音频甚至视频。公众网络参与行政腐败监督的出发点是好的，但无序参与最终很可能导致腐败监督的“失灵”。

（四）公众网络参与行政腐败监督中官僚行为的抵牾

面对网络背景下公众参与行政腐败监督的迅猛态势，公务员的心态和行为也呈现出分化之势。廉洁的公务员对公众的网络参与监督通常是不怕的，而那些贪腐之人则战战兢兢。在这种逻辑驱动下，一部分公务人员对公众网络参与持排斥心态，拒绝沟通与合作。比如面对公众网络参与中反映出的腐败问题，部分官员装聋作哑、不作为、怕作为，官僚作风明显。这种情况不仅使得公众的网络参与热情锐减，同时还逆向地致使公众网络参与腐败监督的非理性化和无序化。另外还必须注意到这样一个现象：即不少廉洁官员对于行政腐败行为总体上处于一种“老好人”心态，明哲保身，不愿积极回应公众的网络腐败监督诉求，唯恐得罪了同僚。

（五）公众参与行政腐败监督中“合作网络”的缺失

现状表明，公众在网络行政腐败监督层面呈现出与非政府组织、企业和媒体等多元主体合作网络的缺乏。俗话说：“一个篱笆三个桩，一个好汉三个帮。”由于目前行政腐败镶嵌着更多的隐蔽性和复杂性，可以说公众在网络参与监督时仅仅依靠自身“单兵作战”，很难取得有效的监督效果。互联网络信息中心第40次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年6月我国网民人数已达7.51亿，手机网民占比达96.3%。互联网的发展使得QQ、微博、微信等新媒体已成为人们了解信息、监督腐败的主要途径。但尽管如此，这样的网络参与结构仍无法改变公众和其他多元主体在行政腐败监督链条中的合作阙如现象。

二、我国公众网络有序参与行政腐败监督的问题及成因

客观地说，公众在网络有序参与行政腐败监督方面存在着一系列问题。这些问题之所以会存在，既有主观上公众的原因，也有客观上其它复杂因素的叠加影响。

（一）公众网络有序参与行政腐败监督的能力不足

公众在网络参与行政腐败监督中有序性缺失，其中一个重要原因就是自身能力的不足。从主观上说，公众缺乏对网络有序参与行政腐败监督技能的自我学习和训练。纵观国外发达国家现代化的网络参与行政腐败监督的整体情况，可以看到，公众群体的公民精神彰显得更好，且有自愿学习和不断实践的能力。我国公众在此方面的短板无疑比较明显。从客观上说，我国公众网络参与行政腐败监督的起步较晚，同时政府也未设立专门的培训或公关机构向公众普及有关行政腐败网络有序监督的具体形式、路径、范围等知识。正是在上述主观和客观双重因素的综合作用下，公众在行政腐败监督中才会显现出网络有序参与缺失的状况。

（二）公众网络有序参与行政腐败监督的法律不健全

行政腐败监督从国家层面来看，它主要是一种法治类型的监督形态，故需要规范的法律法规进行秩序上的约束。进一步来说，对于网络有序参与行政腐败监督，如果缺失了系统、完善的法律设定，那么很显然会导致公众网络参与边界、路径等方面的模糊性，进而给网络有序参与带来高度不确定性的冲击。从这个角度切入，可以发现目前我国在该范畴上的法律规范呈现出碎片化和迟滞化两大特点。法律碎片化使得政府相关职能部门缺乏“法约尔跳板”那样联动的深层动力，各自都力图据守自己职责中的“一亩三分地”，碎片化地“选择性”回应公众网络参与监督中的问题。法律迟滞化是在法律碎片化基础上的进一步变形。与占比较小的高学历人群相比，我国占比最大的普通公众群体自觉参与行政腐败监督的意识和能力并不强，因此需要完善的法律规范进行宏观指引。由此不难理解，法律迟滞化在一定程度上会诱发公众网络参与行政腐败监督的无序性。

（三）互联网相关平台与行政腐败监督的隐性割裂

尽管近年来互联网信息技术得到空前发展，但从行政腐败网络参与监督的角度观察，可以发现我国目前的互联网相关平台存在着割裂现象。从政府自身的互联网平台看，这些平台存在着不少阻碍参与的隐性壁垒，公众很难便捷、有效地参与进去。因为面对公众网络参与行政腐败监督的虚拟洪流，政府的网络参与端口存在着复杂性和形象性兼具的二重功能，在诸多的审核、过滤等规定动作后，可以说公众网络参与腐败监督的真实诉求并未得到充分的展示。从非政府性（主要是商业性）互联网平台看，在点击率及流量等利润驱动下，上述平台往往存着管理科学程度不一、尺度大小有别的问题。这在很大程度上使得普通公众甚至一些包裹着公众身份的网络“水军”的行政腐败监督呈现出无序化的特点。特别是在目前网络平台种类繁多、实名制未有效落实的情况下，公众无序化网络参与更是“如鱼得水”。

（四）公务员对行政腐败网络监督的排斥心态

公众未能网络有序参与行政腐败监督，一定程度上与部分公务员的推波助澜有关。对行政腐败进行监督，公务员的心态不一：有支持的，亦有排斥的。那些持排斥心态的公务员显然不愿自觉地接受来自公众群体的网络监督。其实从根本上说，“千腐败，万腐败，总是思想先腐败”。既然思想已经腐败，何谈对行政腐败监督有心甘情愿的配合行为。除此之外，也有一些职能部门的行政领导为了自身小团体的利益，怕“自己人”出事而由此“背黑锅”，所以在网络空间中往往对公众举报的相关腐败案件“内卷化”地予以压制和“放一放”。这样的行政行为无疑助燃了公众网络无序参与监督的“气场”。总体观之，必须承认，我国公务员群体对公众网络参与行政腐败监督的服务意识不强，这显然与服务型政府所要求的服务理念有不小的差距，亟待治理。

（五）公众等“合作网络”悬浮主体的看客心理

从全球本地化的现实生态看，我国公众在网络参与行政腐败监督时之所以映现出有序性缺失的问题，某种意义上说，与集体行动中所谓的“合作网络者”的看客心理有直接的关系。具体来说，在目前的互联网时代，公众可以通过QQ、微博、微信等互联网新媒体工具进行直接的监督。但媒体层面由于担心公众网络参与的行政腐败问题可能存在着敏感性、夸大性和虚假性等问题，所以通常并不会直接、全面地给公众以支持。从企业层面看，这些腐败问题无论与企业是否相关，企业（家）往往会顾虑涉事官员的打击报复而不愿抛头露面。至于非政府组织，也在一定程度上存在着上述诸多的复杂利益考量而不愿全力支持公众的网络腐败监督行动。由此不难看到，公众周围“悬浮”的合作网络主体皆嵌入着“自扫门前雪”的看客心理，主体间缺乏深层的信任与合作，都力图借助别人的网络监督力量，以便实现腐败监督中“搭便车”之目的。

三、我国公众网络有序参与行政腐败监督对策：“五位一体”合作网络

我国公众网络有序参与行政腐败监督问题比较复杂，因此其治理对策的建构，既需要全球化的视野，更需要本地化的合作行动。鉴于此，“合作网络”可以担此重任。理论上说，“合作网络”在一定意义上整合了政府管理途径和公民社会途径的优势，具有网络治理的整体性和系统性。所谓“合作网络”，主要是指为了实现和增进公共利益，政府部门和企业等私营部门、非政府部门甚至公民个人等多元行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。[3]对于我国公众网络有序参与行政腐败监督这一公共问题，可以通过构建如下“五位一体”的合作网络来予以“精准”治理。

（一）提升公众网络有序参与行政腐败监督的素养

公众的相关素养不提升，几乎难以消弭行政腐败监督中网络有序参与的困境。首先从公众角度来说，应进一步学习网络参与腐败监督的相关法律规定，提升自身法律素质。[4]公众也应提高基本的道德素养，增强网络参与行政腐败监督时的理性度和文明度。在此基础上公众还应在分析及批判的能力上下功夫，不断提升网络参与行政腐败监督中的去伪存真能力。其次从社会整体角度来说，公众素养的全面提升不仅依赖于公众的努力，某种程度上也需要社会层面的参与。比如可以通过开设“网络参与”等多种菜单，优化公众的腐败监督意识、拓展公众的网络参与技能，从而真正提升公众监督行政腐败行为的能力。

（二）健全公众网络有序参与行政腐败监督的法律规范

公众在互联网背景下走上有序参与腐败监督的轨道，无论如何是离不开完善的法律法规的。从我国现状看，亟需从如下两个层面着力变革：首先，应从整体性面向健全公众网络参与行政腐败监督的法律法规，以破解其碎片化桎梏。由于“条块分割”的缘故，目前我国关于互联网治理的法律规范主要聚焦在网络管理、域名管理和网络安全三个方面。总体上看，它不仅缺乏对公众网络参与腐败监督的细化规定，同时仅有的宏观性规定还展现出碎片化的困境。为此，亟需加大“供给侧”改革，从整体治理的向度推进府际职能部门在法律规范上的协调建构。其次，应从前瞻性面向优化公众网络参与行政腐败监督的法律规范，以治理其迟滞化瓶颈。必须承认，公众网络参与腐败监督是一个崭新议题，因而我国法律规范在此领域的迟滞有一定的客观理由。但考虑到目前我国网络参与日新月异的状况，政府亟须加大调适性甚至前瞻性立法的力度。

（三）打造“互联网+”行政腐败监督的复合平台

要想公众网络有序参与行政腐败监督，必须有相关的“互联网+”参与平台作为支撑。首先从互联网企业的角度说，应搭建更多元、更规范、更健康的“互联网+”参与行政腐败监督的虚拟平台。企业在搭建这些平台时不能过于注重利润取向的设计，而应兼顾公益性方面的考虑。毕竟，公众网络有序参与腐败监督是一个公共性事务，企业也应在利润和公益之间做到一定的平衡，切实承担起自身应负的社会责任。其次从政府的角度说，对于企业搭建互联网参与平台，政府应给予积极支持。当然政府自身也需在其网络端口进一步健全公众参与腐败监督的相关平台，真正向“网络化政府”（图1）[5]迈进。总之，政府和企业应协同打造一种“互联网+”公众参与监督的复合平台，为公众的网络有序参与提供坚实的技术保障。

图1 网络化政府的形态

（四）建立抵制行政腐败监督的行政问责机制

从里格斯的“行政生态”理论来看，本地化下破解公众网络有序参与行政腐败监督的问题，亟需政府进行因应的变革：首先，应提升公务员对行政腐败监督的正确认识。我国在悠长历史中形塑的“官本位”心态，使得部分公务员（特别是官员）不适应被监督。因此面对公众网络参与行政腐败监督的浪潮，不少公务员产生了逆反心理。鉴于此，政府需要有针对性地开展“两学一做”等培训活动，通过反思—改进的思路真正重塑公务员的监督理念。其次，应建立抵制行政腐败监督的行政问责机制。目前的行政腐败呈现出系统性塌方的新特点，可以说，行政腐败在一定程度上并不是传统意义上的个人腐败，而是莲藕式的腐败。在这种新情况下，行政腐败甚至还出现了“有组织的不负责任”现象，所以对公务员的腐败行为进行严惩。对那些虽未贪腐但敢于抵制监督的公务员也要进行相应的行政问责，以实现反腐败的善治。这变革起来可能很难，但正如习近平总书记所说的：“改革再难也要向前推进”[6]。

（五）构建行政腐败监督的多元主体“合作网络”

严格来说，公众网络有序参与行政腐败监督问题的深层消弭，仅靠公众一己之力是难以完成的。因为这是个系统工程，涉及多元利益相关者，必须构建政府、市场、社会三域的“合作网络”。首先，公众要认识到其他多元主体的能量和优势，应保持开放的姿态欢迎多元主体加入到合作共同体中来。特别是对于市场领域的企业、社会领域的非政府组织，公众更要秉持合作网络的初心，撸起袖子共同打造有序参与腐败监督的“连续统”。其次，政府要以“吸纳”的合作结构鼓励多元主体融入行政腐败有序监督的队伍中来。这里所说的“合作网络”并不是罗兹所言的西方意义上那种完全多中心的网络，而是威权体制下有中国特色的准合作网络——即政府主导的多中心网络。

综上，我国公众网络有序参与行政腐败监督的五个方面“合作网络”对策，是一个有机的整体，只有发挥“五位一体”的合力，才能从根本上破解行政腐败监督中公众网络参与无序的困境，从深层推进行政腐败监督的治理体系和治理能力现代化。

[1]Nick Pidgeon,Roger E.Kasperson,Paul Slovic.The Social Amplification of Risk[M].Cambridge:Cambridge University Press,2003:13-14.

[2]曾维和,杨星炜.宽软结构、裂变式扩散与不为型腐败的整体性治理[J].中国行政管理，2017(2).

[3]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2017.

[4]熊小伟.新形势下行政腐败的心理诱因及防治对策[J].人民论坛,2013(1).

[5]斯蒂芬·戈德史密斯,威廉·D·埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态[M].北京:北京大学出版社,2008.

[6]习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

D63

A

1671-6531（2017）11-0031-05

*国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”；国家社科基金项目“社会组织有序参与公共危机治理研究”；江苏高校哲学社会科学研究基金项目“全球在地化视角下我国后迟滞型风险沟通研究”

吴长剑/淮阴师范学院法律政治与公共管理学院讲师，博士（江苏淮安223001）。

郭一鹤