中国补征税款税收新政对资金外逃和汇率波动的影响

■陈捷，卫佩娟，王璐，刘璐，周彤，周妮

中国补征税款税收新政对资金外逃和汇率波动的影响

■陈捷，卫佩娟，王璐，刘璐，周彤，周妮

2016年10月14日，国家税务总局发布《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法（征求意见稿）》，指出从2017年1月1日开始对600万以上的海外高净值账户进行查询，对该征未征的企业或者个体补征税款并进行处罚。由此引起部分国内资金外逃，并引起我国汇率波动，本文针对资金外逃的方式和汇率波动的影响进行阐述，并向部分职能部门提出了监管建议。

税务新政；账户查询；洗钱；汇率波动

陈捷，G20反腐败追逃追赃中心研究员，清华大学五道口金融学院学术顾问，北京理工大学法学院、北京外国语大学法学院客座教授，中国人民公安大学特约研究员。（北京100035）；卫佩娟，北京市国家税务局第二稽查局，对外经济贸易大学。（北京100054）；王璐，中央团校。（北京100089）；刘璐，周彤，对外经济贸易大学。（北京100029）；周妮，北京师范大学法学院。（北京100048）

一、政策介绍

（一）政策简介

2016年10月14日，国家税务总局发布《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法（征求意见稿）》，文件指出从2017年1月1日开始，中国境内金融机构将对在本机构开立的非居民企业和个人进行识别，收集并报送账户相关信息，由国家税务总局定期与其他国家（地区）税务主管当局相互交换信息。中国首次对外交换涉税信息的时间确定为2018年9月。与此同时，参与此次标准的104个国家和地区也会通过尽职调查程序识别中国税收居民企业和个人在该国和地区开立的账号，也会收集这些人的账户名称、纳税人识别号、地址、账号、余额、利息、股息以及金融资产的收入等信息，并与中方交换。

简单地说，就是在中国缴税的税收居民，如果收入储存在海外账户里，过去中国税务机关无法获悉，无法履行税收程序，但是现在会被海外银行识别为中国的税收居民，该海外银行会把中国税收居民信息转交给中国税务机关，防止中国税收居民偷税漏税。同样，外籍华人、外国永久居留权取得者，或者在境外停留超过一定时间的华侨，根据所在国（地区）法律已经构成当地税收居民，其储存在中国的收入也会被中国方面告知国外税务机构。如此互通有无，严防资本外流，打击国际逃避税。账户查询只是前提，而实质目标是在于对该征未征的主体进行征税。

（二）政策执行时间表

中国签署此标准的时间表：

1.2017年1月1日。中国境内的金融机构开始按照标准履行尽职调查程序。

2.2017年12月31日前。中国境内的金融机构完成对存量个人高净值账户（截至2016年12月31日金融账户加总余额超过600万元）的尽职调查。

3.2018年12月31日前。中国境内的金融机构完成对存量个人低净值账户和全部存量机构账户的尽职调查。

4.2018年9月。中国进行首次对外交换非居民金融账户涉税信息。

（三）未申报境外收入的法律后果

该管理办法旨在加强税收征管，打击跨境逃避税，履行金融账户涉税信息自动交换国际义务，规范金融机构非居民金融账户涉税信息尽职调查办法。对于核查出的600万以上高净值账户，将进行补征税款并附有相应的法律。主要修改以下责任：

1.行政责任

如果中国税务居民境外的所得没有向中国税务机关申报、因而未在中国纳税，根据目前税收征管法的规定，称为“偷税”，须就未申报金额缴纳百分之五十以上五倍以下的罚款，且须就未申报金额每年缴纳大约18%的滞纳金。而且，这些责任没有追诉期限制，即税务机关任何时候都可以追缴。

2.刑事责任

根据刑法修正案七，纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上的，将构成逃避缴纳税款罪。

二、600万以上海外账户补征税款税收新政对资金外逃的影响

《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法（征求意见稿）》一出，为躲避账户被查和缴税，国内部分资金以各种方式流向境外，开始进行全球配置，主要有移民和海外置业、购买保险和理财产品、虚假贸易、地下钱庄以及现金走私等跨国洗钱行为等等。

（一）中国移民和海外置业概述及规模

移民是人口在不同地区之间的迁移活动的总称。海外置业是对于购置非本国土地、房屋，进行非本国房地产交换，包括房屋买卖、租赁等一系列活动的总称。

近年来，海外置业潮涌，市场规模有望超3万亿。越来越多的海外项目进入国人视野，海外置业的门槛不断降低，这让更多人接触到了全球配置带来的资产保值增值，推动了这一市场巨大的发展潜力。相关媒体调查报告显示，超过60%的超高净值人群计划在未来两年内增持海外资产，47%的超高净值人群已将超过30%的资产投资于海外。资金以这种形式流向海外，降低个人账户金额，降低账户被查风险，减少国内纳税义务，同时又达到了资产保值增值的目的。

以澳大利亚为例，目前中国是第一大富豪输出国，澳大利亚是第一大富豪输入国，并且在全球宜居的城市里，澳大利亚占了三个，所以现在中国海外置业的主要目标是澳大利亚。澳大利亚地广人稀，人口还不如北京多。

据澳洲新快网报道，在海外出生的澳大利亚人数比以往更多，660万名定居澳大利亚的居民来自其他国家，而中国移民10年翻倍，这个比例处于120年以来的最高水平。澳洲统计局2015年1月29日公布的数据显示，在海外出生的澳大利亚人占澳洲总体人数28%。

大量移民必然带来购置房产的需要，瑞士信贷银行近期发布的一份报告估计，中国人一年花费约50亿澳元在澳大利亚购买房产，这相当于该国新造房屋中有1/8被中国人买走。澳大利亚宜人的居住环境，良好的投资环境吸引了大量的中国投资，造成我国资金外流、税收监管的障碍。

（二）保险和理财产品

保险和理财产品是资金外流的第二大渠道，购买海外保险和理财产品，成功将国内资金汇往境外，并取得相应的完税证明，而国外的退保机制相对宽松，退保后又获得税收返还，如此获得安全资金，使得国内资金畅通无阻地流向海外。

中国近年通过购买保险和理财产品实现资金外流达创纪录的1万亿美元。

2016年前三季度内地客户贡献香港保险个人业务新单保费近四成。内地人士一直在蜂拥前往香港购买保险产品，香港的保险业服务通常优于内地，使内地人士有办法回避对向海外转移资金金额的管控，减少国内纳税。2016年11月30日，香港保险业监理处公布2016年前三季度香港保险统计数据显示，2016年第三季度向内地居民所发出的新造保单保费为188亿港元，较第二季增加约12%，与2015年同比更劲升1.61倍，金额和升幅均创出新高。2016年前三季度贡献的新单保费收入已经超过2015年全年水平，在香港当地新单保费收入中的占比也不断升高。数据显示，香港保险行业2016年上半年新造保单保费收入1326亿港元。其中，内地客户贡献新单保费收入489亿港元，已经超过2015年全年水平（316亿港元），占个人业务新单保费（1323亿）的比例也达到了37%，而2015年底，这一比例还仅为24%，同比上升了15.3个百分点。

（三）虚假贸易

虚假贸易是指境内的企业或个人为了将资金汇出国外，通过外汇管理局申请外汇额度，编造虚假的贸易文件，将兑换成的外币输入到境外，而实际并没有发生进口业务，或者进口的实际金额远没有达到申请的额度。法国外贸银行驻香港大中华区高级经济学家Iris Pang表示，只要人民币兑美元贬值预期存在，就会出现大量资金外流的情况,而且只要资本账户继续处于半封闭状态，虚假贸易就仍会是资金外流的影子通道。

2015年全国虚假转口贸易金额达100亿美元，企业人为操纵贸易通道，虚报贸易金额，甚至交易的货物压根就不存在。

海关总署的数据显示，中国2016年4月进口以美元计价同比下降10.9%，增速低于预期的下降4%。然而，与这一整体进口数据的低迷表现形成鲜明反差的是，4月份中国内地对香港地区进口却同比疯狂增长204%，创下纪录最大涨幅！有外媒表示，上述数据有疑似通过虚假贸易来获取硬通货的情况。

同样，出口数据也存在巨大差额。海关总署公布的贸易数据显示，同年12月中国内地对香港地区出口额劲升10.8%达460亿美元，创出近三年新高;而香港方面公布的12月自中国内地进口规模为1837亿港元，约合237亿美元，同比下降1%。这表示，中国海关总署公布的对香港出口数据，为香港统计处公布的自大陆进口数据的1.94倍，总额相差约223亿美元。

理论上，不论是进出口额还是增长率，香港和内地的统计数据都应该是相同的。一方的出口就是另一方的进口，反之亦然。

那为什么会差得这么离谱呢?进口暴增，其解释原因不乏资金外逃的因素。

（四）地下钱庄

地下钱庄（Underground banks）是一种特殊的非法金融组织。地下钱庄游离于金融监管体系之外，利用或部分利用金融机构的资金结算网络，从事非法买卖外汇、跨国（境）资金转移或资金存储借贷等非法金融业务。地下钱庄在国际上称为alternative remittance，在绝大部分国家是合法的，比如美国、英国、澳大利亚、新西兰都是合法，由于中国的外汇管制系统，中国是严格的外汇管制国家，经常项目已放开，资本项目还没有放开，所以在中国是非法的。资金通过地下钱庄汇出境外，减少企业或者个人账户金额，规避税务机关的尽职调查，进而减少境内纳税。

2016年1月11日，广东省公安厅披露，在2015年查处的83宗地下钱庄案件里，涉案金额超过2000亿元。有媒体称，经由广东省流出的人民币达到2070亿元，是2014年的7倍还多，不过，这一数字很快又被刷新。地下钱庄非法经营活动较为隐蔽，中国地下钱庄的数量和资金吞吐量难以准确统计。从公安机关侦破的一些典型案件看，一些地方地下钱庄的经营已形成一定规模，经手的资金额巨大，危害严重。

其中，贪官通过地下钱庄向海外转移资产一直是中国腐败顽疾。近年来，贪官转移资产的数量呈增长之势。央行2011年发布报告称，从上世纪90年代中期以来，外逃党政干部，公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000～18000人，携带款项达8000亿元人民币。贪官通过地下钱庄转移贪腐资金，规避个人账户被查，实现转移资产、规避法律风险目的。

（五）现金走私

现金走私又称现金携带、现金通关，主要发生在与港澳接壤的各个口岸，多数是通过“水客”现金携带的方式，从内地运往香港、澳门。携带方式有的是行李夹带，有的是随身超量携带不申报。我国目前还处于外汇管制制度，货币属于国家进出境管制物品。携带货币现钞进出境有一定限额。旅客携带的人民币每人每次携带的人民币限额为20000元。对于旅客携带外币现钞出境，目前，长期旅客可携带外币现钞等值5000美元出境（港币则为4万元），15天内第二次及以上出境的旅客可携带不超过等值1000美元的外币现钞出境，当天内第二次及以上出境的旅客不超过等值500美元的外币现钞出境。

我国货币走私为何逐年增多？据统计，2016年1～7月广州海关在旅检渠道共查获货币走私案79宗，案值近人民币1000万元，查获走私出境货币的宗数是入境货币宗数的9倍。其中美元21宗，36万美元；港币39宗，510万港元；人民币18宗，138万元。第二季度查获人民币走私案比第一季度增长了4倍；美元增长了63%；港币增长了78%。大量携带和使用现金可以规避相关国家的监管，同时很大程度上可以用来避税。

三、600万以上海外账户补征税款税收新政对汇率波动的影响

非居民金融账户被查是一把双刃剑，账户被查有利于税收征管信息的获取，有利于构建国际合作网络，全球征税形成的格局有利于维护汇率的相对稳定。同时，非居民账户被查所引起的恐慌以及资金外逃，又对外汇稳定起到了挑战性的作用。为规避非居民金融账户被查，资金以各种方式流向境外，引起我国汇率贬值。

货币的本质是信任，外汇稳定的最终根源是基于国内产权制度的增税能力和基于全球信息共享的反避税、反逃税能力的提高。结合全球贸易规模不断扩大、全球共商共建共享治理体系不断完善的实际情况，在保持战略定位、操作策略相机灵活有效、正面宣传不夸大和体现预期管理、负面舆论应对及时客观理想情况下，基于国内产权制度的征税能力和基于全球合作的反避逃税追赃能力不断提高是人民币呈强势货币特征的根源，故600万以上海外账户补征税款将对增强中国外汇储备的稳定性起到一定的保障作用。

四、面对资金外逃和汇率波动的监管建议

（一）中国人民银行系统的职责

1.中国人民银行反洗钱局、中国反洗钱监测分析中心要加强打击洗钱犯罪。这两个部门是防止资金外流、实施反洗钱工作的核心部门，面对海外账户被查而产生的资金外流应加强日常监控，有效制定防范措施，积累反洗钱工作经验，形成有力的反洗钱工作规程，切实防护我国资金非法外流，维护我国汇率稳定。

2.中国人民银行支付结算司和清算总中心要加强结算数据监控。这两个部门在遇到巨大金额的海外账户时应加强货币结算监控，利用云计算等现代数据统计方法，发现疑点，发现案源，及时移交公安部门，为反洗钱工作把好最后的关口。

3.中国人民银行征信管理局和征信中心要加强信用监管。这两个部门应该加强对拥有巨额海外账户的企业和个人征信评级，征信使用的监管，将征信信息引入到对外付汇中来，对于信用良好的企业和个人适当放松监管，对于有征信污点的企业和个人加强监督，防止利用非法手段资金外流，真正做到让守信者畅通无阻，让失信者寸步难行。

4.中国银联要加强资源共享防止洗钱活动。中国银联是中国银行卡联合组织，通过银联跨行交易清算系统，实现商业银行系统间的互联互通和资源共享，保证银行卡跨行、跨地区和跨境的使用。银联网络遍布中国城乡，并已延伸至亚洲、欧洲、美洲、大洋洲、非洲等境外150个国家和地区(截至2015年1月20日)。

中国银联应该加强与各大商业银行间对于反洗钱工作的资源共享，尤其在海外账户被尽职调查过程中，鉴于中国银联的强大网络，加强对于反洗钱工作的监管，及时有效遏制，对于反洗钱工作一定会起到举足轻重的作用。

5.中国人民银行金融消费者权益保护局要加强保护金融投诉平台建设。积极受理，与有关部门展开合作，发动民众的力量来推动海外账户被查监督，偷逃税款监督，定会取得显著成效。

（二）国家外汇管理局的职责

1.经常项目司要加强事前管理。加强依法监督检查海外账户经常项目外汇收支的真实性、合法性；负责依法实施资本项目外汇管理，并根据人民币资本项目可兑换进程不断完善管理工作；规范境内外外汇账户管理。

2.管理检查司要加强事后管理。加强国际收支、对外债权债务的统计和监测，按规定发布相关信息，承担跨境资金流动监测的有关工作，打击虚假贸易，防止洗钱活动和资金外流。

（三）银监会要加强小额换汇监控

防止拼凑换汇额度，将资金零星分散汇出，积少成多，造成资金外流。银监会在海外账户被查和追逃税款的过程中的监督作用将是与日俱增的。

（四）保监会要加强不正当退保监控

2016年5月，中国保监会发布《关于加强对非法销售境外保险产品行为监管工作的通知》，针对部分境外保险机构为争抢境内客户、变相违规在境内销售保险产品的情况，要求各保监局高度重视打击非法销售境外保险产品工作，切实履行保险业监督管理的职责，有效维护境内保险、金融和经济秩序。保监会还应加强对利用保险和理财产品造成资金外流的监控，尤其是买入保险后又退保的情形，严格审查退保情形是否符合要求，防止资金利用表面合法手段，实则利用非法手段外流现象发生。

（五）税务机关要加强对外付汇备案监管

对外付汇等值5万美元以上需要到税务机关进行备案，税务机关应该加强对外付汇备案的监管，及时发现虚假贸易对外付汇案源，积极与有关部门合作，将会有效打击非法洗钱活动。

（六）海关总署要加强现金通关监控

加强进出贸易中虚假贸易的监管，切实打击虚假贸易骗汇、换汇，严控虚开发票骗取税收利益，打击洗钱行为，控制资金非法外流。

[1]http://business.sohu.com/20161028/n4716962 19.shtml

[2]http://chuansong.me/n/1066150851321

[3]http://news.hexun.com/2016-11-06/1867624 21.html

[4]http://news.hexun.com/2016-05-19/18394660 2.html

[5]http://www.chinanews.com/hr/2015/01-29/7016 767.shtml

[6]http://money.163.com/16/0203/09/BET1NEHK 00254IU1.html

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1006-169X（2017）02-0088-05