纪委与监察委员会合署办公的理论内涵、现实意义与优化路径

王立峰，吕永祥

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

权力监督与制约专题研究

编者按：对权力的监督与制约一直是执政党建设的核心问题之一。强化对权力的监督与制约,既是法治中国建设的关键所在,也是党风廉政建设和反腐败斗争要解决的核心问题,更是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要途径。中国共产党长期执政，面临的重大问题之一就是对权力的监督。全面从严治党，最终是要探索出一条党长期执政条件下实现自我监督的有效途径。《纪委与监察委员会合署办公的理论内涵、现实意义与优化路径》一文指出，纪委与监察委员会合署办公是国家监察体制改革的一项重要内容。从权力监督视角出发，纪委与监察委员会合署办公的理论内涵体现为两者在监督主体、监督对象、监督内容和监督手段四个方面的分工与融合。纪委与监察委员会合署办公具有加强和改善党对反腐败工作的领导、优化中国特色社会主义权力监督体系的主体结构与内容结构、提升我国治理腐败的有效性和合法性等现实意义。《公私之辨：权力监督目的的生态学分析》一文指出，立足生态学的视角，监督主体的私利有其必然性与合理性，但持续膨胀的私利则会掣肘权力监督的应有效能，引发权力与权利的互抑与失衡，加剧监督生态的退化。为此，权力监督应当追求监督目的的公益化，实现监督双方的共生互利，进而统领和规范多样性的监督诉求，确保监督生态的整体性、平衡性和持续优化。《权力规制：政治秩序场域中利益集团的消极行为》一文指出，对利益集团消极行为的规制，中国应着眼于政府自主性、执政党自身建设和公民个体的政治理性来增强政治实体的防范能力，着眼于严格执行政治制度、增加政治制度供给和营造政治生态来发挥政治规则的效力，着眼于强化政治权威、掌控政治资源和彰显法治来提高政治控制的水平。三篇文章皆有真知灼见，期望通过本期的讨论，给全面从严治党的相关研究和工作实践提供更多的理论解读和实践参考。

国家监察体制改革；合署办公；中国特色权力监督体系；政治秩序；利益集团；生态学

纪委与监察委员会合署办公的理论内涵、现实意义与优化路径

王立峰1，吕永祥2

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》指出：“监察委员会实质上是反腐败机构，作为监督执法机关与纪委合署办公。”纪委与监察委员会合署办公既继承了原纪检监察机关合署办公的经验和做法，又与后者存在着重要的区别，纪委与监察委员会具体如何合署办公值得深入研究①。目前学界对国家监察体制改革的研究主要集中于国家监察体制改革的法治路径、加强对监察委员会的监督制度设计等方面，对纪委与监察委员会合署办公的研究相对薄弱。基于此，本文立足于国家监察体制改革的宏观背景，按照纪委与监察委员会合署办公“是什么—为什么—怎么样”的逻辑线索依次展开，分别探讨纪委与监察委员会合署办公的理论内涵、现实意义与优化路径，以期对加强纪委与监察委员会合署办公的研究和制度建设提供理论借鉴和对策建议。

一、分工与融合：权力监督视角下纪委与监察委员会的合署办公

纪委与监察委员会合署办公实行的是“一套工作机构、两个机关名称、履行两种职能”的合署办公体制。实行合署办公的各机构之间既在人员构成和工作职能上具有融合性的一面，又在工作对象和工作方式上具有分工性的一面。

（一）监督主体上的分工与融合

监督主体是权力监督体制的重要组成部分。从监督主体的属性与成员规模的角度看，监督主体可以划分为个体和组织机构两种类型。纪委与监察委员会在监督主体上的分工与融合体现在以下两个方面：一方面，从监督个体的角度看，纪委与监察委员会在人员构成上高度融合；另一方面，从监督机构的角度看，纪委与监察委员会具有不同的机构性质，分别隶属于不同的组织序列。

纪委与监察委员会在人员构成上的高度融合主要体现在两个方面：一方面，从监察委员会工作人员的人员构成看，在纪委与监察委员会合署办公的制度框架下，除了检察院的职务犯罪预防部门等机构的人员以外，原纪检监察机关的工作人员也是人员转隶的一个重要来源；另一方面，从监察委员会组成人员的人员构成看，纪委的领导干部和监察委员会组成人员相互兼职，是贯彻纪委与监察委员会“两块牌子、一套人马”的重要人事安排。在各试点地区中，省级监察委员会主任由同级党的纪委书记兼任，监察委员会副主任由同级党的纪委副书记兼任，纪委常委会成员和监察委员会组成人员相互兼职表现得较为明显（见表1）。

表1 三个试点省市监察委员会组成人员名单

纪委与监察委员会在监督主体上的分工体现在，纪委与监察委员会具有不同的机构属性，分别属于党的机关和国家机关两个组织序列。一方面，从纪委的机构属性的角度看，《中国共产党党内监督条例》第二十六条规定：“党的各级纪律检査委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。”虽然纪委是与同级党委和政府平行设置的党的领导机关，但是“党组织并不是国家公权力组织系统，我们不能将党的组织体系与国家公权力组织（各类国家机构）体系不加区别地对待”②。另一方面，从监察委员会的机构属性的角度看，按照《方案》的要求，监察委员会由人大机关产生，对人大机关负责，受人大机关监督，是独立于立法机关、行政机关和司法机关之外的国家机关，与它们享有同等的法律地位，同属于国家机关序列。

（二）监督对象上的分工与融合

首先，纪委与监察委员会在监督对象上的分工体现在，“党的纪律检查委员会只能监督检查具有党员身份的公职人员，而国家监察委员会则监察全部公职人员，包括不具有党员身份的公职人员”③。从国家公务员的人员构成看，除了中国共产党党员以外，各民主党派的党员和无党派爱国民主人士作为国家事务管理的参与者，也是国家机关工作人员的一个重要来源，他们中的一部分人在立法机关、政协机关和行政机关等机构中也担任着一定的领导职务。按照干部管理权限，纪委只能监督党员和党员干部，上述不具有中国共产党党员身份的公务员属于监察委员会的监督对象，党的纪检机关是难以直接对其进行监督的。纪委与监察委员会根据监督对象不同的政治身份和组织隶属关系，对不同类型的监督对象进行分类监督和管理。

其次，从我国在非党组织中实行党组制度的政治现实出发，很多党员和党员领导干部同时担任国家公职，这些人员既是纪委的监督对象，同时也是监察委员会的监督对象，这体现出纪委与监察委员会在监督对象上融合的一面。在我国党管干部的政治体制中，各级党委有权利与义务将优秀的党内人才推荐到国家机关中任职并担任相应的领导职务，因此党政领导干部交叉任职成为我国干部人事制度的一大特点。“党内统计数据显示，我国公务员队伍中党员比例超80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。”④中国共产党通过在国家机关、人民团体等非党组织中设立党组的形式加强党对国家的领导，党组的成员主要由国家机关、人民团体等非党组织中的主要负责人构成，他们同时担任执政党和国家机关中的领导职务，既是党内监督中的“关键少数”，同时又是国家监察中的主要对象。这种党政领导干部交叉任职的党组制度为纪委与监察委员会在监督对象上的高度融合提供了制度基础。

（三）监督内容上的分工与融合

首先，纪委主要负责党纪监督，监察委员会主要负责政纪监督和执法监督，纪委与监察委员会在监督内容上具有分工的一面。一方面，从纪委的角度看，按照《中国共产党党内监督条例》的规定，纪委主要监督党组织和党员干部遵守党章党规党纪的情况；另一方面，从监察委员会的角度看，《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）指出，监察委员会“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”，具有执法监督的重要职能。除此以外，监察委员会还整合了原行政监察机关的政纪监督和做出政纪处分决定的职能。由此可见，纪委与监察委员会存在着各自的主业和主责，在监督内容上有所分工。

其次，在我国的腐败治理体系中，“纪委是反腐败党内执纪的专门机关，监察委员会是反腐败执行法律的专门机关”⑤，两者合力监督权力行使者秉公用权和廉洁从政的情况，这体现出纪委与监察委员会在监督内容上融合的一面。一方面，从纪委的角度看，《中国共产党党内监督条例》第1章第5条规定，党的纪检机关作为党内监督的专责机构，承担着监督党组织和党员干部的廉洁自律、秉公用权情况，推进党风廉政建设和反腐败工作情况等职责；另一方面，从监察委员会的角度看，《决定》指出，监察委员会“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定”。作为党领导下的两个重要的反腐败机构，纪委与监察委员会合署办公是“整合反腐败力量资源”的重要举措，有助于形成统一有效的国家廉政体系。

（四）监督手段上的分工与融合

首先，纪委与监察委员会都拥有违纪和违法案件的调查权，在调查过程中使用一些共同的监督手段。一方面，从纪委的角度看，党的纪检机关拥有调查权，在调查过程中有权采取“查阅、复制与案件有关的书面材料，经有关机关批准采取‘双规’、暂予扣留，封存可以证明违纪的文件、资料、账册、单据、物品和非法所得等调查措施”⑥；另一方面，从监察委员会的角度看，《决定》指出：“为履行监督、调查和处置职责，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、留置等12项监察手段。”在上述监察手段中，谈话、询问、查询相关文件、冻结嫌疑人的财产是纪委与监察委员会共同采取的监督手段。

其次，由于纪委的调查权与监察委员会的“调查权”之间存在着重要的区别，因此纪委的监督执纪手段和监察委员会的监督执法手段又有所不同。由于纪委是负责执纪监督问责的党内机关而非司法机关，因此它在调查违纪案件时，往往不宜直接实施限制公民的人身自由的强制措施。与纪委不同，《决定》指出，“将人民检察院查处贪污腐败、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合进监察委员会”，这些机构享有的与职务违法案件调查相关的调查和强制措施也相应地被整合进监察委员会之中。在监察委员会享有的12种监察手段中，讯问、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定是我国《刑事诉讼法》明确规定人民检察院办理自侦案件的侦查措施，党的纪检机关是不宜直接采取这些监督手段的。

二、纪委与监察委员会合署办公的现实意义

（一）加强和改善中国共产党对我国反腐败工作的统一领导

首先，纪委与监察委员会合署办公加强了中国共产党对我国反腐败工作的统一领导。“深化国家监察体制改革的根本目的，是加强党对反腐败工作的统一领导。”⑦中国共产党领导反腐败工作是通过纪委与监察委员会合署办公这一政治制度安排来保障和实现的。一方面，国家监察体制改革将原行政监察机关、检察院的职务犯罪预防部门等机构与反腐败有关的职能整合进监察委员会之中，再将监察委员会置于纪委与监察委员会合署办公体制之下，规定监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，这就整合了我国原本分散的反腐败力量资源，将其共同置于党的领导之下，构建了党统一领导之下的腐败治理格局；另一方面，纪委与监察委员会合署办公通过纪委的常务委员会与监察委员会组成人员相互兼职的方式，保障了执政党的反腐败意志在国家监察机关中的贯彻执行，加强了党对监察委员会的思想领导和组织领导，巩固了党在我国腐败治理体系中的领导地位。

其次，纪委与监察委员会合署办公改善了中国共产党对我国反腐败工作的领导方式。中国共产党和国家机关在组织属性、职能和工作方式等方面存在着重要的差异，因此中国共产党对国家机关的领导不是通过代行国家机关的职能的方式来实现的，加强党对国家机关履行职能的监督和指导是改善党的领导方式的一项重要内容。纪委与监察委员会合署办公通过密切党的纪检机关与监察委员会的业务联系，加强纪检监察机关工作人员的相互融合，拉近党内反腐败机构与国家反腐败机构之间的距离，便于同级党委以党的纪检机关为中介加强对监察委员会的业务指导和工作监督，也便于在合署办公的制度框架下协调纪委与监察委员会在党的统一领导下开展反腐败工作，是将党的反腐败意志贯彻落实为国家反腐败机构的反腐败行动的重要举措。

（二）优化中国特色社会主义权力监督体系的主体结构和内容结构

首先，经过国家监察体制改革，中国特色社会主义权力监督体系的主体结构由纪委与行政监察机关“一强一弱”转变为纪委与监察委员会“双强”，补齐了权力监督主体中的短板，权力监督体系的主体结构更为优化。在原纪检监察体制中，纪委是与同级党委和行政机关平行的一个党的领导机关，而行政监察机关仅仅是行政机关的一个组成部门，纪委与行政监察机关在法律地位和政治地位上的不对等，使得纪检监察主体格局呈现出“一强一弱”的尴尬局面。行政监察机关所处的弱势地位，不仅导致行政监察机关的监察职能难以充分发挥，而且也使得纪委因为代行行政监察机关的职能而难以聚焦于党内监督的主业和主责。针对上述问题，纪委与监察委员会合署办公通过两者的领导层相互兼职的方式，可以大大提高国家监察机关的政治地位，监察委员会成为与同级纪委平行的国家机关。纪委与监察委员会的政治地位的均衡，标志着纪检监察合署办公的类型从依附性合署办公转变为对等性合署办公⑧，纪检监察单轨运行模式向双轨运行模式转变⑨，纪检监察主体格局呈现出“双强”的态势。纪委与监察委员会成为中国特色社会主义权力监督体系的双重支柱，权力监督体系的主体结构更为均衡与优化。

其次，中国特色社会主义权力监督体系的内容结构由党内监督与国家监察“一条腿长，一条腿短”转变为党内监督与国家监察双轮驱动与均衡发展，权力监督体系中的监督内容结构更为优化。在原纪检监察体制中，纪委通过巡视监督、派驻监督和日常监督等多种监督形式逐渐实现了对党政机关、国有企业等机构中的党员的监督全覆盖。反观行政监察机关的监督范围，则存在着对国家行政机关中的行政首长和政府职能部门负责人的“弱监”，以及对国家行政机关以外的其他国家机关工作人员的“漏监”等问题。行政监察范围过窄的问题，导致党内监督和国家监察之间存在着“一条腿长，一条腿短”的发展不均衡的问题，对非党公务员的监督成为权力监督体系中的薄弱环节。“2015年，全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达32132人，其中非党人员占45%，暴露出非党公务员的纪律约束存在空白地带。”⑩针对上述问题，国家监察体制改革凸显了对党员的党内监督和对国家机关工作人员的国家监察相互配合的重要价值，通过纪委与监察委员会合署办公实现了党内监督和国家监察的双轮驱动与均衡发展。一方面，纪委与监察委员会合署办公通过对非党公务员进行执法监督，弥补纪委难以对非党公务员进行监督这一监督范围上的局限，扩展了权力监督体系发挥效力的范围。另一方面，纪委与监察委员会合署办公还有助于借助纪委的力量，将直辖市的党委书记、专职的党委副书记等不在国家机关中担任公职的党员领导干部纳入权力监督对象当中，弥补了监察委员会自身监督范围的不足。

（三）提升我国治理腐败的有效性和合法性

首先，从腐败治理有效性的角度看，纪委与监察委员会合署办公打破了党和国家的反腐败机构之间的组织界限，整合了原本分散的反腐败力量资源，降低了纪委与监察委员会之间的协调与沟通成本，有助于提升我国腐败治理体系的整体效能。在国家监察体制改革之前，我国的反腐败机构分属党的机关、行政机关和司法机关等不同的组织系统，呈现出腐败治理“九龙治水”的分散局面。这种局面导致反腐败机构力量和资源的分散，增加各反腐败机构之间的协调与沟通成本，在很大程度上制约了我国腐败治理有效性的提升。国家监察体制改革在将原行政监察机关、检察院的反贪反渎部门和职务犯罪预防部门等机构的反腐败职能整合至监察委员会之后，通过纪委与监察委员会合署办公的形式，实现了对各反腐败机构的职能整合，构建起集中统一的腐败治理体系，解决了反腐败力量资源分散的问题。除此之外，纪委与监察委员会合署办公还通过人员交流、信息与经验共享和协调行动等多种方式，降低了党和国家的反腐败机构之间的协调成本，方便了党和国家的反腐败机构在党的统一领导下采取步调一致、迅捷有效的反腐败行动，提升了我国腐败治理的有效性。

其次，纪委与监察委员会合署办公有助于在对政府官员进行职务违法或职务犯罪调查时，以监察委员会的留置措施取代纪委的“双规”措施，提升我国腐败治理的程序合法性和手段合法性。作为一种强有力的反腐败手段，纪委采取的“双规”措施⑪虽然通过限制嫌疑人的人身自由发挥了防止其打探案情、外逃、销毁和转移证据等重要作用⑫，大大提高了反腐败手段的有效性；但是，“双规”措施的运行过程和后果本身常常面临着与宪法第37条⑬关于公民人身自由的规定相违背、“双规”过程缺乏司法机关的监督⑭、“双规”调查的结果缺乏诉讼渠道的救济、“双规”措施获得的证据因为程序不正当被排除⑮等合法性的诘问。针对上述问题，纪委与监察委员会合署办公有助于将纪委的“双规”措施经过法律程序转化成为“留置”措施，这就消除了纪委作为党的纪律检察机关直接采取限制公民的人身自由的强制措施所受到的合法性质疑。留置作为监察委员会的一种法定的强制措施，既具有“双规”措施方便案件审理和调查取证的重要功能，又比“双规”在审批权限、运行过程、有效期限等方面有着更加严格的法律规范，以留置取代“双规”措施，有助于实现纪检监察机关反腐败手段的程序合法性和结果有效性相统一。

三、完善纪委与监察委员会合署办公的优化路径

纪委与监察委员会合署办公是我国完善腐败治理体系和提升腐败治理能力的重大举措，是中国特色社会主义权力监督体系的一大优势。如何构建一种更为科学有效的纪委与监察委员会合署办公体制，既充分发挥纪委与监察委员会的互补优势与监督合力，又避免原纪检监察体制中存在的权责划分不清晰、关系不协调等问题，是深入推进国家监察体制改革需要处理好的一个重要问题。探寻纪委与监察委员会合署办公的优化路径，可以从以下三个方面入手：

（一）从“物理融合”到“化学融合”：拓展纪委与监察委员会人员深度融合的多元渠道

目前在各试点地区，纪委与监察委员会的人员融合主要采取的是人员转隶和领导层相互兼职两种方式。这两种方式虽然具有一定的优势，但从长远来看具有一定的过渡性质，只是“物理融合”而非“化学融合”。实现纪委与监察委员会人员的“化学融合”不仅要在人员编制、机构隶属关系和办公场所上拉近纪检工作人员和监察委员会工作人员的物理距离，更重要的是解决纪检机关转隶人员的思想顾虑，在联合办案和共同学习中拉近两者的心理距离。

首先，实现纪委与监察委员会人员的深度融合，需要借助内部遴选、公开招聘等制度化的人员选拔渠道解除纪检机关转隶人员的思想顾虑和后顾之忧。由于《方案》和《决定》对转隶人员的编制、工资福利水平和职位发展前景等事项并没有做出系统的规定，因此转隶人员对于是否转隶往往存在一定的思想顾虑，这是阻碍纪委与监察委员会人员深度融合的主要因素。在监察委员会试点铺开之后，应当借助内部遴选和公开招聘等制度化的人员选拔渠道，在内部遴选和公开招聘过程之初就对招募人员的工作福利状况、职位发展前景等事项做出明确的规定，从而将具有进入监察委员会的意愿并具备相关专业知识和从业经验的纪检人才招募进监察委员会之中，避免大规模的人员转隶过程中可能存在的违背转隶人员的意愿等问题，为纪委与监察委员会进行深度融合的人员解除思想顾虑和后顾之忧。

其次，实现纪委与监察委员会人员的深度融合，需要在联合办案和共同培养中加强两个机构人员的业务联系和情感交流，“打造一支既懂执纪又懂执法的复合型法治人才队伍”⑯。一方面，从联合办案的角度看，纪委与监察委员会在联合调查涉及党员领导干部的大案要案的过程中，可以考虑建立监察委员会组成人员列席同级纪委常务委员会会议的制度，以营造“分工但不分家、联合办案中信息共享与彼此配合”的融合氛围，加强纪委与监察委员会人员的业务联系，做到以联合办案促进人员的深度融合；另一方面，从共同培养的角度看，可以考虑在各级纪检监察干部学院开设国家监察专业，围绕着监察委员会的监督、调查、处置三项职权和十二项监察手段开设相关的课程，来自纪委与监察委员会的学员可以相互选修对方的课程，对于内容相近的课程可以采取联合教学、共同讨论等多种授课形式，在共同学习的过程中加强纪检监察工作人员的情感交流和相互了解，促进纪检监察工作人员的深度融合。

（二）前后衔接和并行衔接并用：构建合署办公中纪法衔接的多种有效机制

纪委是负责进行执纪监督的党内机构，监察委员会是负责执法监督的国家监察机关，纪委与监察委员会合署办公需要在坚持纪法分离的基础上，构建纪法衔接的多种有效机制。

首先，构建“纪委—监察委员会”前后衔接和“监察委员会—纪委”前后衔接两种纪法衔接模式。纪检监察机关调查和处理案件的流程大致可以划分为收集线索来源、线索分类、初核、立案、案件的调查和处理五个阶段⑰；根据收集线索来源和介入调查的时间顺序的不同，前后衔接模式又可以进一步划分为“纪委—监察委员会”前后衔接模式和“监察委员会—纪委”前后衔接模式两种类型。“纪委—监察委员会”前后衔接模式的运行过程主要体现在纪委对通过党内巡视、派驻监督、信访接待中心等多元渠道获取的关于党员干部和政府官员的案件线索，在它认为必要时具有先行开展调查的权力⑱。当纪委在调查党员和党员干部的违纪行为的过程中发现其有职务违法或职务犯罪的情节并获得相应的证据时，纪委应当将其归类为职务违法或职务犯罪案件，在做出党纪处分之后将犯罪嫌疑人和相关的线索移交给监察委员会，由监察委员会来完成立案、案件的调查和处理等后续的工作。“监察委员会—纪委”前后衔接模式的运行过程主要体现在监察委员会作为国家监察机关，也可以独立进行案件线索的收集等前期工作。当监察委员会在调查国家公职人员的职务违法案件时，发现其有违法和违反党纪的情形时，可以在做出相应的监察处理决定之后，再将嫌疑人及其违纪案件的线索移送给党的纪检机关，由党的纪检机关来完成违纪案件的调查与处理等后续的工作。

其次，纪委与监察委员会的并行衔接模式可以考虑以纪委和监察委员会对涉及党员领导干部的“大案要案”成立联合调查组的形式展开。针对一些涉及党员领导干部的大案要案，由纪检监察机关成立联合调查组是目前一种常见的做法。在联合调查行动中，纪委与监察委员会同时介入案件线索的分类、初核、立案、案件的调查和处理等各个流程，以充分发挥合署办公和联合办案的制度优势，充分整合党政机关的反腐败力量资源。在联合调查过程中，案件的初核阶段纪委与监察委员会收集到的信息和调查获得的证据材料应当是共享的，可以考虑由纪委常委和监察委员会组成人员共同决定是否予以立案，必要时可以征求同级党委以及上级党的纪检机关和监察委员会的同意。调查处理的结果应当根据违纪案件和职务违法案件的分类，分别以党的纪检机关和监察委员会的名义做出。涉及职务犯罪的案件，纪委和监察委员会在分别做出党纪处分和监察处理决定之后，应当将案件移送到司法机关。

（三）以留置规范“双规”的使用：推动纪检监察手段走向法治化

在法治反腐和制度反腐的时代背景下，“双规”措施时常面临着合法性的诘问。监察委员会的“留置”措施有望取代“双规”，成为一种新的兼具合法性和有效性的监察手段。探寻以“留置”规范“双规”的措施，可以从以下两个方面入手：

一方面，进一步明确纪委的“双规”措施和监察委员会的“留置”措施分别适用的对象。针对国家公职人员的违法案件的调查主要使用监察委员会的“留置”措施，针对非国家公职人员的党员和党员干部的违纪案件的调查主要使用纪委的“双规”措施，规范“双规”措施的适用范围。中央纪委在2001年出台的《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》（以下简称《通知》）中指出，“对非党员一律不准使用‘两规’措施”。对于不具有中国共产党党员身份的国家公职人员，应当由监察委员会采取“留置”措施进行调查。对于在国家机关中担任公职的党员和党员干部，涉嫌严重违纪的可以采用党的纪检机关的“双规”措施，对于涉嫌职务违法和职务犯罪的，则主要由监察委员会采取“留置”措施来进行调查。

另一方面，进一步明确纪委的“双规”措施和监察委员会的“留置”措施分别适用的案件类型，对于涉及国家公职人员的职务违法案件和职务犯罪案件的调查主要使用监察委员会的“留置”措施，对于涉及党员和党员干部的严重违纪案件的调查可以使用纪委的“双规”措施，规范“双规”措施的适用范围。根据涉案人员不当行为的性质与严重程度，可以将案件划分为违纪案件、职务违法案件和职务犯罪案件三种类型。《通知》明确规定，“‘两规’措施是党内法规授予纪检机关在查处违犯党纪案件时可以使用的一项组织措施”，因此应当将纪委的“双规”措施严格限制在对严重违纪案件的调查上；党的纪检机关在调查涉及党员和党员干部的违纪案件时发现有职务违法或职务犯罪的情节和证据的，不应当直接启动“双规”措施进行调查，而应当将案件的线索和调查处置权限移送给监察委员会，改变纪委既管违纪又管违法的纪法不分的局面。对于涉嫌职务违法和职务犯罪的政府官员，应当由监察委员会采取“留置”等监察手段进行调查，纪委要支持和保障监察委员会依法行使职务违法和职务犯罪案件的调查权。

注释：

①马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

②杨解君：《全面深化改革背景下的国家公权力监督体系重构》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2017年第3期。

③江国华、彭超：《国家监察立法的六个基本问题》，《江汉论坛》2017年第2期。

④《习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，2016年5月3日《人民日报》，第1版。

⑤吴建雄、刘峰：《国家监察体制改革:价值、逻辑与路径》，《求索》2017年第1期。

⑥高委：《纪检监察监督问题研究》，中国方正出版社2008年版，第133页。

⑦张国栋：《积极稳妥推进国家监察体制改革》，《中国纪检监察》2017年第2期。

⑧徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，《求索》2015年第8期。

⑨吴建雄：《监察委员会的职能定位与实现路径》，《中国党政干部论坛》2017年第2期。

⑩王鹏志：《实现监察全覆盖的破冰之举》，2016年11月9日《中国纪检监察报》，第1版。

⑪“双规”措施的依据是《中国共产党纪律检察机关案件检查工作条例》第28条关于“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”的规定。

⑫Guo X,“Controlling Corruption in the Party:China’s Central Discipline Inspection Commission”,China Quarterly,vol.219,no.6,2014,pp.597-624.

⑬《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”

⑭ Sapio F,“Shuanggui and Extralegal Detention in Chin”, China Information: A Journal on Contemporary China Studies,vol.22,no.1,2008,pp.7-37.

⑮秦前红:《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》2017年第1期。

⑯吴建雄：《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，《中共中央党校学报》2017年第2期。

⑰ Li F,Deng J,“The Limits of the Arbitrariness in Anticorruption by China’s Local Party Discipline Inspection Committees”,Journal of Contemporary China,vol.25,no.97,2014,pp.1-16.

⑱ Ting Gong,“The party discipline inspection in China:Its evolving trajectory and embedded dilemmas”,Crime Law &Social Change,vol.49,no.2,2008,pp.139-152.

D26

A

1007-905X（2017）11-0011-21

2017-09-30

1.王立峰，男，法学博士，吉林大学行政学院教授、博士生导师，美国杜克大学政治学系访问博士后，吉林大学国家治理协同创新中心研究员，吉林大学廉政教育与研究中心研究员，主要从事全面从严治党和法政治学研究；2.吕永祥，男，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事全面从严治党和腐败治理研究。