转型期社会管理模式的困境与价值选择

曹胜亮，黄 莎

（武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉 430205）

转型期社会管理模式的困境与价值选择

曹胜亮1，黄 莎2

（武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉 430205）

不同的历史发展阶段必然有与之相适应的管理模式。回到转型中国，在新旧体制转型过程中，我国传统的由政府直接管理和配置公共财产与经济资源、政治权力与经济权力合二为一的集权结构，已经不能适应发展与秩序的需要。当传统的社会管理模式与社会发展不相匹配时，就会产生冲突，从而引导变革，诞生新的社会治理模式也就顺理成章地成为转型中国现实的呼唤。当代中国社会治理应从以下几个方面进行价值取向选择：坚持以人为本的善治理念；推进依法治理及合作治理，促进社会和谐稳定；加强社区治理，发挥基层民主功效；培育社会组织，提高社会自治能力。

转型期；社会管理；社会治理；价值选择

一、社会治理范式的历史变迁及范畴界定

社会是由个体的人与人之间相互作用形成的有机整体，但有机整体中个体的运动使得社会本身呈现出多元性和复杂性。社会管理需要将个体理性上升为群体理性，群体追求的价值包括秩序与发展。当某种管理模式不能适应群体理性的需要时，这种管理体制会不可避免地消亡，这种客观的社会存在独立于人类的思维及主观意志。因此，不同的历史发展阶段必然有与之相适应的管理模式。回到转型中国，在新旧体制转型过程中，我国传统的由政府直接管理和配置公共财产与经济资源、政治权力与经济权力合二为一的治理结构，已经不能持续支持社会发展的需要，诞生新的社会治理模式也就顺理成章。

马克思谈到国家理论的时候，强调国家有两种功能，具有两重性，即国家的阶级性和社会性。阶级性体现为国家的统治功能，社会性体现为国家的社会功能。马克思说的社会功能，实际含义就是社会治理功能，就是国家处理一切公共事务的治理功能。所以，他在谈到国家的发展过程时，认为随着国家的成熟发展，统治的功能会逐步弱化。因为国家刚建立时，统治是第一位的，最关注的是如何保证国家的安全和稳定。但是，当国家比较成熟以后，治理功能就成为国家更加重要的一项功能。治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力克服挑战而使人服从。各种利益集团、非政府组织、公民大众广泛、有效、有序地参与由政府主导的社会治理活动，应是现代政府公共行政活动的常态。可见，走向社会合作治理，是现代政治主体、社会主体具有公共理性的重要表现。

社会治理模式的选择与人类社会的形态发展及理性成长的形塑密切相关。不同国家在不同历史时期的治理模式，实际上是该国经济基础与政治主体理性模式在社会治理过程中的具体表现。具体内容参见表1，此处不再赘述。

表1 不同社会形态的社会管理模式差异

在不同的社会形态中，国家与社会的地位不同，也就决定了社会管理所追求的价值存在差异。西方国家关于政府职能和社会治理的理论也大致经历了三个历史阶段：第一阶段，即19世纪中叶，以奥古斯特·孔德和埃米尔·涂尔干为代表的社会秩序理论，这一理论回应了当时西方在自由竞争条件下工业化所出现的种种社会问题。社会秩序理论为西方社会指出了以社会均衡为目标的方向，标志着西方社会治理和政府治理雏形的诞生。第二阶段，即20世纪30年代英国大主教威廉·坦普尔提出的福利国家理论，这一理论强化了政府在公共福利和公共服务领域的重要作用，认为政府可以解决就业、贫困和不平等问题；强化了政府在社会保障和社会救济方面的作用，提出建立福利型国家；强化了政府对经济的监督与管理，特别是强调社会的公平问题。这一理论在西方社会获得了巨大发展，使西方社会治理和政府治理逐渐走向成熟，也在一定程度上为拯救西方社会发挥了重大作用。第三阶段，即20世纪90年代中叶，西方国家普遍采取的“第三条道路”理论。它试图在继承社会民主主义的社会公正、自由和机会平等、相互责任和国际主义等基本价值观的基础上，吸收自由主义市场原则的积极因素，既使经济保持活力，又使社会团结和谐①。现代社会的各种可行性治理模式，包括公共治理、社会自治、社区治理、合作治理、公民治理等，都反映了治理主体逐步公共理性化的过程。公共理性首先表现为民主国家公民的理性，也就是说那些能够共享平等公民身份的人的理性②。而各种政治主体包括公民、各类社团和政府组织等，以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力③。综合以上论述，可将社会治理定义为，以政府为主导的包括其他社会力量在内的行为主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程④。与社会统治相比，社会治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望⑤。

二、转型期我国传统社会管理模式的困境

社会治理的核心是国家秩序的治理，而秩序总是与时间和不确定性有关，人与人之间要达成一种较为稳定的合作秩序，往往需要一种默契、共同知识或者某种意义上的权利来维持一个共同体。在一个由国家统治的社会里，该国的合作秩序的治理总是由政治秩序和民间秩序所构成。国家共同体中合作秩序的获得不是仅仅靠自发形成的，而总是伴随着国家运用权力、意识形态、法律、政策等对民间秩序进行的治理和渗透。

（一）国家的社会动员与社会的利益诉求之间的矛盾

民众从个人利益需要出发，希望国家能够直面自己可获得的利益；国家基于社会动员需要，会在某些方面无法有效保障这些个人权益。在政治逻辑主导下，国家对事件的回应也许会达到甚至大大超过当事人的要求，但这种契合随时可能因国家政治需要的转变而转变。以城镇化进程中的房屋征收为例，基于公共利益需要的强拆与民众固有的故土情结遭遇时，个人利益与行政的社会动员会产生冲突。特别是在地方政府土地财政作为主导的当下，公共利益需要易被扩大化，加之拆迁补偿不到位等因素的综合影响，征拆矛盾成为一种突出的不和谐因素。

（二）国家的冲突化解与社会的利益诉求之间的矛盾

在这类矛盾中，民众只有单纯的利益追求，国家也倾向于把冲突化解当作单纯的利益矛盾来处理，但双方对解决的方式和结果又有分歧。比如一个强调程序正义，一个强调实体正义，于是产生矛盾。在这一矛盾中，国家与社会的主要分歧出现在技术层面，即利益纷争到底应该采取什么方式来调处，要达到什么结果才算理想。例如在解决房屋征拆矛盾时，政府倾向于通过行政程序加以解决，从最开始的发布征拆公告到举行听证，到发布限期腾地决定，到行政强拆。同时，通过赋予被征拆人申请听证权、行政复议权、行政起诉权等保障其合法权益。程序公正是实体公正的前提，但程序公正并不能必然带来实体公正。被征拆人程序参与的严重不足使得合法权利难以得到保护，其朴素价值观背后追求的是实体公正，但往往看不见程序性权利丧失给其带来的不利后果，而法律手段的缺位导致行政强制措施的滥用，诉求表达的不畅通加剧了社会管理模式与个人的矛盾，利益分配的失范导致社会矛盾产生。

（三）国家的冲突化解与社会的政治参与之间的矛盾

随着改革逐渐步入深水区，大量社会矛盾既是民生问题，也是政治问题。这要求国家必须从政治高度对社会利益格局做出战略性和前瞻性调整。改革前，在社会动员取向主导下，社会管理模式倾向于把一切社会问题都视为政治问题并用政治手段去解决，固然是极端的。但当前在冲突化解取向主导下，社会管理模式似有走向另一个极端的趋势，即把一切社会问题都视为经济问题并用经济手段去解决。如果说在改革之初，这样一种处理手段尚算顺应社会形势的话，那么，随着最近十余年来社会利益格局的深层调整，问题日益突出，其局限也就暴露得越来越明显。最大的局限在于，它使社会管理模式不能直面社会问题的政治性质，同时也会大大增加改革的社会成本。房屋征拆是城镇化进程中必须面临的问题，其本质是一个社会问题。如若将其视为政治问题，从国家利益的高度让私权在公权面前让步，公共利益当然能得到保护，但由此而产生的是民众对政府的不满，信访问题等影响社会安定和谐的因素必然会产生。如若将其视为经济问题，由此而产生的是民法理念中的“每个个人都是国家”，将经济补偿作为土地征拆的途径，此时社会管理模式基于公共利益需要而进行的众多基础设施建设将付出高昂的社会成本，必将导致城镇化进程大大放缓。

（四）国家制度的变革与国家治理的稳定性之间的矛盾

国家的发展必然会带来制度的变革，而变革往往是在短期内涉及大规模的变迁，利益冲突也被集结在一个较短的时间段内，国家对政治秩序的维护、对法律变迁将产生重要影响。由于在变革中政府、法律及公共政策与市场的演进成为一个互动的过程，单一市场本位模式就不能说明国家秩序治理结构转型中的复杂机制。这种复杂机制主要涉及政府公共政策与法律之间的关系，法律与非正式规则之间的关系，公共政策与非正式规则的关系。它们最终可归结为国家政治秩序和民间秩序之间的互动关系，转轨和改革时期的政治稳定性就是靠这种政治秩序和民间秩序的良性互动机制来维持。国家制度的变革不仅涉及制度在时间上的连续性，也涉及制度在空间上的延展性。后者在当代社会表现为全球化、开放视野下各国政治制度的竞争与融合。对后发国家来说，则表现为对现行国家或发达国家政治制度的移植。考虑政策制度变革的优劣不能将它与政治结构和既存的非正式规则环境割裂开来，而应将其看作制度变革中相互联系的整体的一部分。总之，如果我们着眼于国家治理的公共政策设计和立法决策，就必须关注政治治理对法律治理的支撑作用，还要关注由传统非正式制度的演进对国家治理改革过程所造成的路径依赖。

因此，随着经济社会的快速发展，原有的政府统管一切的社会治理方式，在许多方面已经不能完全适应新的发展需要。这就要求我们深入研究社会治理规律，更新社会治理观念，整合社会治理资源，创新社会治理的体制机制，形成社会治理的新格局。

三、转型期社会治理的价值选择

从治理理论兴起和社会治理的内涵来看,当代社会治理应从以下几个方面不断进行价值取向选择：

（一）坚持以人为本的善治理念

社会治理追求的终极价值在于实现人的发展，真正把人放在社会主体的地位上,充分调动人的积极性、主动性和创造性。因此，将以人为本作为社会治理的出发点与落脚点应成为其应有之义。福克斯和米勒把善治归结为民本，与以人为本有着异曲同工之妙。他们认为“善”就是人民为促进幸福的实现而民主地决定的东西，人民(通过他们的代表)就是标准，是主人，在他们之上没有判定对错的更高标准⑥。巴泽雷则把善治归结为公民价值体现，认为善治与传统的官僚制范式不同，它更多地体现了对公民集体价值这一问题应作更多的调查、更明确的讨论和更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力⑦。

善治意义上的治理强调公共治理过程中应体现参与、透明、责任、包容、法治和效益。“参与”强调社会组织以及公民个人，尤其是可能受公共政策出台影响的利害相关者可以积极地参与到政策的制定中来，通过各种途径表达自身的关切和立场；“透明”强调政务信息公开，要保障公众获取政务信息的渠道畅通，这是公众个人和社会组织参与公共事务治理的前提；“责任”强调公共部门及其人员要对自身行为负责，受各方监督；“包容”强调公共政策应促进公益和公平，防止个人牟利；“法治”强调政府官员和公民都应该以法律为行为准则，用法治思维去规制自己的行为；“效益”强调公共管理要达到治理绩效，促进社会福利的提升。这些治理目标的实现，需要政府、市场、民间社会组织等部门对公共事务进行联合治理。同时，善治理论还认为治理公共事务是一个上下互动的过程，它可以通过共同协商、良好合作、确立共同目标等方式实现。善治的本质在于实现公民的利益、权利和价值，因而公众不仅是公共物品和服务的“消费者”，更应是公共物品和服务的监督者。正是基于政府与公众对公共生活的合作管理，政治国家与民间社会之间的关系达到一种最佳状态，从而实现人的最大发展，这与以人为本的理念是不谋而合的。

（二）推进依法治理及合作治理，促进社会和谐稳定

社会治理的最佳状态是善治，而法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治⑧。为了实现来自不同权源权力的规范行使，为了实现各治理主体的求同存异、合作共治，营造良好的法治环境，建立良善的法治程序、确定明确的法律责任都不可或缺。同时，只有在法治的框架内，各利益主体才能真正实现自身利益的最大化⑨。同时，法律为各个社会主体参与社会治理提供了一个普适性的规则，特别是强调我们的政府行使公共管理职能必须具有法治思维，把合法性作为解决问题的前提。另外，拓展民主渠道，保障公众的知情权、参与权、表达权，从而使民众参与政府引导的社会治理，分享一度由公共部门完全垄断的公共决策权也应成为社会治理创新的重要内容。公众参与决策有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公众接受政府制定的公共项目的规划，有助于公民帮助政府组织推进公共项目的实施⑩。这样形成中的公共政策才能在更大程度上得到各种社会主体的认同与服从。基于社会合作与政府有效整合的合作治理，是各种社会主体以相对平等的身份，在有序扩大基层群众参与地方公共决策和社会治理的基础上，积极探索基于信任的合作治理模式，积极引导公众进行广泛、有序、有效的政治参与，从而实现政府治理和基层群众自治的有机衔接与良性互动。

（三）加强社区治理，发挥基层民主功效

社区是社会的细胞，是基层民主自治的重要载体，对社会进步与现代化建设具有十分重要的作用。社区治理要求在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务，合作供给社区公共产品，优化社区秩序，推进社区持续发展。社区治理使得治理主体由单一的政府转变为多元的政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民，治理的过程由行政控制转向民主协商，治理的组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系。通过民主管理、民主决策、民主监督制度的逐步健全,实现广大社区居民的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，增强社区的认同感和归属感，推进社区功能的完善和发展。

（四）培育社会组织，提高社会自治能力

社会治理模式的创新使政府与公民、政府与民间社会组织在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制之间的关系变成了相互协作的关系⑪。社会组织作为介于政府和市场之间的第三部门，在解决政府失灵和市场失灵、维护社会的平稳发展等问题上发挥着不可替代的作用。

（1）可以弥补“有限政府”管理的漏洞，加快政府职能的转变。在现代市场经济背景下，社会日益呈现出多样化的趋势，面面俱到的政府已不能适应新形势下经济社会发展的需要，面对日益复杂的社会事务，政府显得越来越力不从心。国家权力逐渐从一部分社会领域中退出，主要是微观领域和琐碎事项，向着有限政府和服务型政府发展。因此，这些领域就会变成政府管理的空白领域。社会组织顺应这种趋势，在国家权力退出的领域迅速产生和发展起来。在西方国家中，社会组织逐渐发展成为处理社会问题、填补市场与政府空白、提供社会公共物品和一些特殊服务的重要组织，使整个社会的多样化需求得到更有效的满足，多元性的文化得到更好的保全，社会资源得到更优化的配置。

（2）实现对政府的有效监督，推动政府管理模式的转变。在传统体制中，由于全能政府盛行，政府自己对自己的决策进行监督，这种体制所产生的弊端已经被历史事实证明了。在全能政府的治理模式下，社会组织不可能承担社会监督和公共服务的功能，它更多的是作为政府的附属物，主要负责执行政府机构的行政指令。这种模式窒息了社会组织的活力，影响了社会组织监督功能的发挥，限制了社会组织的发展。公众个人权利虽然也对政府进行监督，但由于个人所享有资源的有限以及体制存在的弊端，要想达到效果是非常艰难的。但社会组织的群众性、团体性特点，能克服个人权利监督的缺陷，督促政府机关加强自身建设，发挥社会监督作用。

（3）在社会管理和公众之间架起有效沟通的桥梁。在现代民主社会中，公众的权利意识、民主意识和法律意识不断增强，参与国家政治、经济和社会活动的需求不断上升。但是，现实社会又面临着接连不断的社会问题。由于作为个体的社会成员相对于政府来说始终处于弱势地位，因此个体通过自主地行使结社权，将彼此之间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达为一定的集体意志，并通过集体行动的方式参与到各种社会公共事务中，通过表达和参与形成在社会公共领域中的话语权，从而积极地影响社会过程⑫。另一方面，社会组织来源于草根，扎根在社区，与群众的联系十分密切，可以更准确、及时地传递民间的心声以及弱势群体、边缘群体的疾苦。另外，社会组织的中介作用也减少了个人因利益表达不畅所带来的不满，化解了公众与社会管理之间的张力，既维护了社会稳定，缓解了政府压力，又促进了社会管理现代化的进程。

注释：

①杨述明：《现代社会治理：地方政府职能转变的历史使命》，《江汉论坛》2014年第2期。

②[美]罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社2000年版，第225页。

③[美]罗尔斯：《公共理性观念再探》，《公共理性与现代学术》，生活·读书·新知三联书店2000年版，第1—46页。

④李培林：《社会改革与社会治理》，社会科学文献出版社2014年版，第189页。

⑤[美]詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社2001年版，第4—5页。

⑥[美]查尔斯·J.福克斯，休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红，曹沁颖，吴巧林译，中国人民大学出版社2002年版，第22页。

⑦[美]迈克尔·巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔宪遂译，中国人民大学出版社2002年版，第133页。

⑧覃敏健：《善治理论视野下的“和谐社会”建设》，《行政论坛》2007年第1期。

⑨江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2014年第2期。

⑩[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第1页。

⑪孙晓莉：《多元社会治理模式探析》，《理论导刊》2005年第5期。

⑫王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社2013年版，第105页。

Dilemma and Value Choice of Social Management Mode in Transition Period

Cao Shengliang，HuangSha

Different historical development stages must determine the management mode that is compatible with it.Back to the transformation of China,in the process of new and old system transformation,the traditional direct management by the government in our country and configuration of public property and economic resources,political power and economic power in one centralized structure,makes the conflict of interest not only didn't slow down,but intensified social conflicts,and has become the shackles of society development.The essence is that the traditional management model can not adapt to the needs of development and order.When traditional social management patterns do not match social development,conflicts arise,leading to change.The new model of social governance has also become a call for the transformation of China's reality.The social governance in contemporary China should be based on the following aspects:It insists on the people-oriented good governance;Promote the governance and cooperation in accordance with the law and promote social harmony and stability;Strengthening community governance and giving full play to grassroots democratic functions;Cultivating social organizations and enhancing the capacity of social autonomy.

Transition Period;Social Management;Social Governance;Value Choice

C91

A

1007-905X（2017）11-088-05

2017-09-27

湖北省软科学项目

1.曹胜亮，男，法学博士后，武汉工程大学生态文明研究院副院长，教授，硕士生导师；2.黄莎，女，法学博士后，武汉工程大学法商学院副教授，硕士生导师。

编辑 凌 澜