城市经营的地方政府因素研究——基于动态控制论的理论构建

胡华杰， 胡晓鹏

（1.上海社会科学院 应用经济研究所，上海 200220；2.上海社会科学院 世界经济研究所，上海 200020）

城市经营的地方政府因素研究
——基于动态控制论的理论构建

胡华杰1， 胡晓鹏2

（1.上海社会科学院 应用经济研究所，上海 200220；2.上海社会科学院 世界经济研究所，上海 200020）

在政府作用研究中，纵向的央地关系构成了地方政府面对的最重要制度环境。运用动态经济分析方法，对中国地方政府在发展中存在的困境进行全新解释：在理论状态下，地方政府在发展中的资源投入，随着时间的推移呈现规律性变化；在现实状态下，对地方政府资源投入起关键性约束的因素，却是中央政府的选拔机制。对以上两种状态，本文分别构建了地方政府经营模型。研究发现：在现实中，地方政府的资源投入逐步递减是一个正常现象，但当对地方官员投入的激励不足并致使参数θ较小时，不仅地方政府致力于长期发展的动力过小，而且动力降低的速率加快；尤其是在一个社会评价机制边界过大、体制内收益明显小于体制外收益的条件下，地方政府愿意投入的资源减少，以至趋近于零。

地方政府；地方发展；制度环境；央地关系

一、研究背景与聚焦问题

2013年11月，党的十八届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并强调“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这不仅对处理好政府和市场二者的关系具有重要的理论指导意义，同时，也首次明确提出了“有效”政府的改革取向。

让“市场起决定性作用”针对的是政府过度介入市场。很久以来，不少地方以GDP为首要考核标准，主要依靠行政力量而不是市场力量推动经济发展。

让“政府更好地发挥作用”，明确了政府的角色定位。即主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

显然，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，不是不要发挥政府作用，而是如何更好地发挥政府作用、成为一个有效的政府。面对新形势下城市经济发展的要求，地方政府在推进“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变过程中，如何理解和处理好政府与市场在现代市场条件下两种资源配置基本方式的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不但是中国特色社会主义经济学的新发展①，而且如何完善政府作用机制形成一个“有效政府”，进行从“管理式”经营向“服务式”经营模式的转变，也已成为一个在地方政府和理论界面前亟待解决的新课题。由此本文以央地政府关系为切入点，通过动态模型的模拟分析，重点聚焦地方政府与经济发展的关系，通过区分短期发展效果、长期发展效果，试图研究地方政府在促进地区发展中作用强度以及作用方式的变化。

二、地方政府资源最优选择的理论模拟

为了对中国地方政府与经济发展的关系做出客观分析，本文将运用动态控制理论设计一个数学模型。该模型以微观经济学效用理论为依据，运用控制论的基本数学思想（蒋中一，2002），考虑一个理性地方政府的行为，它有两个基本特征：首先，它拥有初始禀赋——可动用的资源，如何分配使用这些资源的决策是地方政府的权力；而且，该地方政府决策的目的应该是追求集体效用的最大化。

假设1：地方政府的效用函数（U）取决于四个变量：短期发展能力（J）（表现为GDP及其增长速度），长期发展能力（X）（资源配置中技术的贡献能力），用在短期经济发展上的资源（ρJ）（地方政府拥有或控制的经济、社会资源），用在长期发展上的资源（ρX）。并且ЭU/ЭJ＞0，ЭU/ЭX＞0，ЭU/ЭρJ＜0，ЭU/ЭρX＜0，表明长、短期发展能力都可以给地方政府带来正的效用，而资源的投入作为地方政府付出的努力将给其带来负的效用（地方经济社会发展的能力视为地方政府的“收入”，带来正的效用；资源投入视为地方政府的“支出”，带来负的效用）。

假设2：地方政府的短期发展能力由两个变量——长期发展能力和用在提高GDP方面的资源投入决定，并且，ЭJ/ЭX＞0，ЭJ/ЭρJ＞0，表明地方政府的短期发展能力与其资源配置水平和在短期增长中付出的努力正相关。

假设3：地方政府的长期发展能力随着时间的变化会发生变动，变化量用X表示。它只与当前的资源配置效率和改善资源配置而付出的努力有关，并且与该两个因素呈现正相关关系。

假设4：从所处的条件来讲，一方面地方政府只能在有限的时期内分配有限的资源ρmax；另一方面它不受任何外界因素的干扰，它的决策行为完全取决于自己的理性判断。

根据上述假设，笔者推演出了简化的地方政府资源选择模型：

横截条件：λ（T）=0

利用上面动态方程，构造出汉密尔顿函数：

于是，求解方程最优化的条件如下：

为了直观地反映地方政府的资源投入变化具体时间路径，我们画出了与ρX（t）相对应的路径曲线，见图1。

图1

图1中所画出的各条曲线均代表用在尝试长期发展上的资源投入变动的时间路径，只不过资源投入-长期发展能力的贡献参数（θ）不同而已。因为结果所涉及的各参数变量在不同的情况下都有可能取不同的值，因此ρX（t）的轨迹也会发生某种特有的变异。为此，对结果进一步进行讨论分析。

其次，若θ＜2，假设长期发展水平具有适度累积作用（r≠0或∞），地方政府的短期经济发展意愿如果与长期发展能力没有关联时即n=0，那么ρx（0）的初值将会有所降低；或者如果地方政府的长期发展水平或资源配置效率（即α=0或β=0）不影响地方政府的效用时，初值也会减少，而终值的结果等于0②。在以上同样的前提下，如果长期发展水平具有完全累积作用时（r=∞），依据求解极限的洛必达法则可得初值为资源的最大值，终值为0，其时间路径表现为θ3的形态。相反，如果长期发展水平完全没有累积作用时（r=0），初值介于（0，ρmax）之间，终值为0，形如曲线θ1或θ2。

再次，若θ＞2，假设城市长期的发展能力具有适度累积作用（r≠0或∞），地方政府的短期经济发展意愿如果与长期发展水平没有关联时即n=0，或者如果地方政府的长期发展能力或资源配置水平（即α=0或β=0）不影响地方政府的效用时，初值一定不等于0或ρmax，但终值的结果等于ρmax。在以上同样的前提下，如果长期发展能力具有完全累积作用时（r=∞），初值为0，而终值为∞；相反，如果长期发展能力完全没有累积作用时（r=0），初值也介于（0，ρmax）之间，终值等于ρmax。

于是由条件λ=1可以求出临界时间T*，如果T＞T*＞0，当t＞T*时有λ（t）＜1，可知ρx（t）的初值和终值为0；同理当t＜T*时有λ（t）＞1，ρx（t）的初值和终值为ρmax；此时ρx（t）在时间范围内将被分为两个阶段，第一个阶段初值和终值为ρmax，第二个阶段初值和终值为ρmax。如果T*＞T，有λ（t）＞1，初值和终值在整个时间范围内均等于ρmax。

依据上述分析，发现当各个参数取值不同时，地方政府用在城市发展上的资源投入的时间路径也有很大差异。一般来讲，地方政府与一般的自然人在效用获得方面的差异是显而易见的。正如上文所述，地方政府效用既依赖于自己的特殊偏好——长期发展能力的变化，又有着一般人的共同偏好——实现短期经济绩效的快乐。这一点表明了地方效用函数的参数α、β必定大于0。从另一个方面看，地方政府获得效用的同时必然要付出代价，这种代价从全社会角度讲，尽管是实现人类社会持续前进的源泉，但对地方政府自身而言，却给它们带来了负效用。此外，在现实的生活当中，地方政府所处的外部环境并非理想状态，尤其是当我们从历史纵向的角度来审视这一问题时，情况更加明显。比如，地方政府实现的长期发展能力和短期发展能力之间到底有没有关联性，以及有多大的关联性，这恐怕在不同时期、不同的政策导向下两者的作用程度也是不同的。在改革开放以前，我国单一的计划经济使得长期发展能力与短期发展能力的联系仅仅通过行政指令形式联系在一起；而市场改革启动之后，长期发展能力与市场手段的联系程度逐步加深，从一般性的价格引导、政府指导到退出干预等，长期发展能力在实现短期经济增长方面的重要性得以充分发挥。因此，笔者认为随着经济的发展，对地方政府而言，长期与短期的发展能力必然有着紧密的联系，这一点说明参数n在现代意义上的任何经济中一定是大于0。最后，笔者认为真正应该引起我们重视的是资源投入-长期发展能力的参数（θ）。因为在任何形态的社会里长期发展能力都是具有一定的自我积累机制，这实际是马太效应或者资源集聚效应的体现，这一点充分表明资源的流向有着朝向长期发展水平好的城市的倾向。如此一来，当r＞0时，真正能够影响地方政府资源投入时间路径的因素只有θ，然而θ的取值在不同社会里差异很大。对于θ的取值，笔者认为它是由经济运行两大约束所决定的，即官员任期的限制和民间对长短期发展能力的评价，而这两方面实际上都由现行的体制所决定。

三、引入体制变量后政府最优选择的异化

当地方政府从理想状态回归到现实社会以后，它就立即遇到约束条件，并且这个条件会直接或间接地通过参数θ影响到地方政府对于规划能力的最优选择。下面笔者将运用相关经济模型来阐释这一问题。

从理论上讲，政府绩效的评定是维系地方政府努力与长期发展能力的中心环节，而选拔制度的规范与否也将从根本上决定着地方政府资源投入能否达到经济发展的最优要求。一般来看，有两种类型要重视：一种是由广大民众通过是否采取认可政府的决策所执行的最终评定方式。由于在不同的制度环境或同一制度环境的不同时期中搜寻成本差异很大，并且民众自身也只是现实制度环境的接受者，也只能在既定的制度环境中对地方政府的某种行为产生加速和延缓的作用，所以这种评定方式虽然能够对地方政府的决策产生影响，但不能从根本上改变地方政府资源投入的路径特征。另一种是由官员选拔的现行体制所决定的评选机制，比如地方政府实现的GDP增速带来的就业乃至税收等。实际上这种评定方式也被地方政府视作将其政绩市场化的一种制度；并且这种制度不仅会直接对地方政府努力投入的数量和质量产生约束，也会对民众倾向于短期发展带来促进作用，即地方政府越是追求GDP，钱袋子就越丰裕，民众获利的可能性就较大，地方官员升迁的希望也会越大。

基于此，根据引入的两大约束机制，笔者将试图从宽泛的、抽象的角度来研究地方政府资源决策和发展目标的变化特征。

假设1：σ为中央政府对地方长期发展能力的监控程度，σ越大，控制得就越严格，相应地中央的权威度（A）也就越大；进一步讲，中央权威的变动不仅与当前的威望有正相关关系，也与其当前把控的严格度（σ）和临界严格度（σ0）之差正相关。在此，令σ0为临界严格度，其意指整个经济体系评价严格度的平均值。如果σ＞σ0时，其威望会有上升趋势，反之如果σ＜σ0时，威望有下降趋势。

假设2：中央政府的监控程度是由部门官员控制的，并且部门官员的效用函数与威望A、货币收入W和维持部门威望的成本密切联系。其中，货币收入W分为两块：一是为了有效控制部门的严格度、维持并提升部门威望所得到的机构内收入W1，其形式如W1=W0+dσ；W0为固定收入，dσ为严格度变动而引起的引致收入，d为严格-收入系数。另一块是W2，形式为θ1（σmax-σ）；其中σmax为最大严格度，表示部门在其存续时期内所达到的最大严格度。θ1为放松-收入系数。至于维持威望的成本，一般来讲要求达到的严格度越高，付出的成本也就越大，两者存在严格的正相关关系。

假设3：对于地方政府而言，它的决策参数θ（努力-声望贡献系数）与σ相关，并有dθ/dσ＞0。

垂直终结条件：λ（T）=0

对此模型方程，运用汉密尔顿函数求解。具体求解过程如下：

于是：

依据上述假设，可以得到部门人员效用函数：U=αA+βW-σδ，其中σδ表示维持威望的成本总额，令TC表示成本，关于成本与监控程度度σ之间有以下关系：dTC/dσ＞0，d2TC/dσ2＞0；因此参数σ＞1。进一步分析，可得到上面的模型方程。

为了直观地反映出部门监控程度变化的连续过程，笔者画出了监控度σ（t）的时间路径，见图2：

图2

图2中所画出的三条曲线均表示部门监控度变动的时间路径，但它们所体现的含义差别很大；曲线σ1表示在正常体制下机构严格度的变动路径，曲线σ2表示在半扭曲体制下的变动路径，而曲线σ3则表示在完全扭曲体制下的变动路径。之所以如此，是因为所设计的相关参数在不同的制度环境中取值不同所致。

第一，在合力的体制下，官员选拔制度必须可以真正起到行必有效的“过滤器”功能，而这种功能又必须依赖于部门官员对于地方政府致力于长期发展能力评价严格程度的强弱。因此，为了保证具有较强的控制部门监控度的能力，现行体制一定要达到体制内收入（W1）大于体制外收入（W2）的条件，即要满足参数d＞θ1的要求，才能保证部门人员对于维持监控的偏好大于放松监控的偏好。如此一来，σ（T）＞0。

第四，要进一步说明的是，在σ（t）的结果中还涉及除d与θ1的其他一些参数；由于σ的终值仅与β和δ有关，所以这些参数在很大程度上也决定了σ的初值情况。对此，笔者只做简单的分析。假设在d与θ1保持不变的前提下，我们有：

四、央地关系扭曲对地方政府发展决策的影响

一旦引入体制约束，不仅意味着地方政府从理论环境的决策转化成为现实条件下的决策，而且也会引起地方政府资源投入分布结构和路径的变化。同时，这种分布结构和时间路径的变化既是地方政府对现实体制环境的最佳反应，也是地方政府遭遇困境的重要表现。

第一，地方政府的决策目标虽然仍是追求效用最大化，但其可控制的手段或变量却比理论状态中要多。也就是说，理论状态下地方政府是将集体可动员的稀缺资源在长期发展能力和短期发展能力之间进行分配；而在现实层面上，地方政府则将资源在当前发展、长期发展和“搞关系”的活动三者之间进行分配。这里所谓“搞关系”特指变相的“游说上级”，即把一定量的、本应该用在经济发展中的稀缺资源用在了“搞关系”上，从而与中央相关部门建立起某种特殊的关系以达到获取特殊利益的目的。

基于此，笔者在地方政府资源决策模型的基础上重新构造了现实意义上地方政府资源投入的选择模型：

横截条件：λ（T）=0

模型中，变量ρR意指用在“搞关系”上的资源投入，参数ε代表用在“搞关系”上的资源对长期发展能力的贡献系数；其他参数均与前文一致。此外，地方政府可动员资源的最大值为ρmax。

依照前文的解法，构造出汉密尔顿函数。

于是，求解方程得最优化条件如下：

且有，ρJ=ρmax-ρX-ρR

依据前文的分析，可知在理论状态下，当r＞0并且参数α、n、β不同时为0的情况下，资源投入的时间路径特征将取决于参数θ的取值范围。但是，当我们回到现实当中，特别是当我们引入约束条件之后，就会发现不仅参数θ的取值会大大降低，处于（0，2）之间，而且还会出现新的参数ε；而此时资源投入的时间路径特征将同时取决于两个参数之间的对比情况。具体可参见图3、图4和图5。

大致看上去，三幅图形基本形似，只不过所描述的地方政府资源投入在三种活动中分布的时间路径彼此相互换位而已；实际上这恰恰是我们所要研究的核心。图3要求达到的条件是2＞θ＞ε＞0，其含义表示由于中央监控力度的不足，虽然使地方政府在长期发展能力上的投入-产出系数（θ）减小到2以下，但它仍然大于地方政府在“搞关系”活动上的投入-产出系数（ε）。于是，任何理性的地方政府必然会将其有限的、稀缺的资源用在能够带来最大效益的活动中去，这样一来，地方政府用在“搞关系”上的资源始终保持为0的投入水平；用在地方长期发展上的资源与前文讨论的一样逐步递减；相应地在短期经济发展上的资源就会逐步提高。图4的条件是2＞ε＞θ＞0，与图3相似，其意指同样的资源投入用在“搞关系”上要比用在长期发展上所发挥的效益大，因此理性的地方政府必然不会再向长期发展上投入资源，而是在“搞关系”和短期发展之间分配有限的资源。图3所要求的条件是ε＞2且θ∈（0，2），这一条件一旦成立就意味着整个社会已达到了相当扭曲的地步，“搞关系”给地方政府带来的效益如此之高，以至于不仅从一开始就占用了本应用在长期发展上的稀缺资源，而且随着时间的推移又占用了那些用在短期发展上的资源。

运用上述模型观察我国现实，地方政府原本是地方促进经济发展的重大因素，但在央地关系和选拔机制上存在的不良因素，客观上扭曲了地方政府推动经济发展的路径。特别是当各地竞相争取中央政策倾斜的时候，地区间的横向竞争导致资源配置不当，重视短期发展能力的冲动大大加强，持续发展的活力遭受制约。基于这种情况，加大改革力度，贯彻落实好中央关于“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”的要求。

图3

图4

图5

注释：

①邱海平：《使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用——中国特色社会主义经济学的新发展》,《理论学刊》2015年第9期。

②在此处假设n、β、α不同时等于0。

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Research on Local Government Factors in Urban Management——Theoretical Construction Based on Dynamic Cybernetics

Hu Huajie,Hu Xiaopeng

In the study of government action,the relationship between the central government and local governments is the most important institutional environment for local governments.In this paper,the dynamic economic analysis method is used to explain the predicament of local government in China:in theory,the input of local governments in the development of resources shows regular changes over time;but in practice,the key constraint on local government resources is the selection mechanism of the central government.For the above two states,this paper constructs the local government operation model respectively.It is found that in reality,the gradual decline of local government resources is a normal phenomenon.However,when the incentives for local officials are insufficient and the parameterθis relatively small,not only are local governments less committed to long-term development,but also the rate of reduction is accelerated.Especially when a social evaluation mechanism is too large and the income of the system is significantly smaller than that of the system,local governments’willingness to invest resources come close to zero.

Local Government;Local Development;Institutional Environment;Relationship between the Central and Local Government

D63

A

1007-905X（2017）11-0069-07

2017-07-22

国家社科基金重点项目（15AGL004）；国家社科基金一般项目（16BJY072）

1.胡华杰，男，上海社会科学院应用经济研究所产业经济学博士生；2.胡晓鹏，男，上海社会科学院世界经济研究所研究员，博士生导师。

编辑 贾 敏