小区配套幼儿园所获政府支持的现状调查与思考

胡马琳

【摘要】采用问卷法与访谈法，对湖北省武汉市3个区小区配套幼儿园获得政府支持的现状进行了调查，发现各区政府主要是从政策、资金、人员、基础设施、园所管理等方面对其加以支持的，且支持方式多元。进一步分析发现，各区政府对小区配套幼儿园的支持存在支持力度不均衡、支持方式单一、部门协调乏力、支持有效性不足等问题。研究者据此认为，政府应转变支持理念、细化支持方式、强化部门协调、建立健全督导问责制度，以改善支持质量。

【关键词】政府支持；小区配套幼儿园；学前教育

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2017）11-0029-06

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）针对城镇学前教育资源不足的现状，提出了“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园，新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用”〔1〕的发展思路。为此，各省区市纷纷出台专门性文件或在学前教育三年行动计划中规定，要将小区配套幼儿园作为扩大学前教育资源的重要措施，一时全国各地掀起了小区配套幼儿园的建设热潮。那么，当下小区配套幼儿园获得政府支持的現状如何？可推广的经验或亟需解决的问题有哪些？本研究以2012年1月出台了相关政策以支持小区配套幼儿园建设的武汉市为例，对小区配套幼儿园获得政府支持的现状进行了调查，并在深入分析的基础上提出了若干建议。

一、研究方法

（一）研究对象

本研究采用问卷法和访谈法。研究者从武汉市七大中心城区随机抽取J、H、Y三个区，再从这三个区分别随机选取1所公办和1所普惠性民办小区配套幼儿园①，共6所幼儿园为调查样本（详见表1）。调查对象是幼儿园教师和家长。研究者向上述6所幼儿园中各随机选取的10名教师、10位家长（共60名教师、60位家长）发放问卷。为印证问卷调查结果，研究者又对三个区的5名政府工作人员和6所幼儿园园长进行了访谈。

（二）研究工具

本研究采用自编的两份问卷和两份访谈提纲为调查工具。两份问卷分别为《幼儿园教师对小区配套幼儿园获得政府支持的满意度调查问卷》（简称《教师问卷》）和《家长对小区配套幼儿园获得政府支持的满意度调查问卷》（简称《家长问卷》）。除基本信息外，两份问卷的题项均采用Likert5级评分法，从1到5分别为“很不满意”“不满意”“一般满意”“比较满意”“非常满意”。得分越高，表示满意度越高。《教师问卷》包括基本信息和园所基础设施、教育教学、薪资待遇满意度四部分内容，《家长问卷》包括基本信息和园所基础设施、师资水平、园所教育教学、收费满意度四部分内容。《教师问卷》和《家长问卷》的Cronbachα系数分别为0.904、0.827，表明两份问卷均具有良好的内部一致性信度。两份访谈提纲分别是针对政府工作人员和幼儿园园长的。数据采用SPSS19.0进行统计分析。

二、研究结果与分析

（一）小区配套幼儿园获得政府支持的现状

通过对武汉市三个区的小区配套幼儿园获得政府支持的现状进行分析，发现三个区在支持小区配套幼儿园的发展方面呈现“分阶段、多元化、有侧重”的特点。例如，在规划阶段，政府主要给予政策支持；在建设与移交阶段，政府主要给予政策和人员支持；在使用阶段，政府主要给予政策、人员、资金和基础设施支持；在运营阶段，政府主要给予政策、人员、资金和园所管理支持。

1.政策支持

武汉市政府在贯彻落实“国十条”及《湖北省人民政府关于进一步推进学前教育改革与发展的意见》的背景下，出台了《武汉市人民政府关于加强我市住宅区配套幼儿园建设和管理意见》，规定了各相关部门在支持小区配套幼儿园发展方面的职责。三个区在国家、省、市政策引导下，结合各区学前教育三年行动计划，引导、规范、支持小区配套幼儿园的举办与发展。具体政策的共性特点为：一方面要求加强对住宅区配套幼儿园规划、建设、移交、举办及回收、补建等过程的督办，凡是申报开发小区的一律按规定配建幼儿园，房管部分根据小区配套幼儿园规划方案出具协审意见函，并与开发商签订协议约定双方职责。另一方面对未建、未移交配套幼儿园的开发商予以备案，以限制其下次开发。三个区小区配套幼儿园获得政府政策支持的效果见表2。

2.资金支持

（1）对园所的资金支持

根据支持目的的不同，三个区的区政府对园所的资金支持可分为基本办园条件支持和奖励性支持两类。基本办园条件支持是针对小区配套幼儿园在开办之初和运行过程中面临的资金短缺问题而予以的支持，具体做法是区政府以招投标的形式采购园所玩教具设施设备，并配备给各小区配套幼儿园，以帮助幼儿园形成基本的办学能力。奖励性支持是区政府参照武汉市幼儿园等级评定标准，用以奖代补形式对提档升级的小区配套幼儿园提供具有倾斜性和鼓励性的资金支持，目的在于促使园所达标争优、提高园所社会认可度，促使园所在保基本的基础上进一步提高教育质量。

（2）对幼儿的资金支持

三个区的区政府均通过贴补生均公用教育经费形式，为幼儿提供资金支持，但在具体支持方式上，三个区的区政府不尽相同。一种方式是按等级予以补助，即政府依据小区配套幼儿园办园等级为在园幼儿提供生均公用经费支持（详见表3）。这种支持方式会因园所性质不同而略有差异，具体表现为所有公办小区配套幼儿园在园幼儿均可按园所等级享受相应的生均公用经费补贴，但民办小区配套幼儿园则需达到普惠性条件后才可享受相应的生均公用经费补贴。另一种方式是政府为缓解区域“入园难、入园贵”问题，通过购买办园条件较好的民办小区配套幼儿园学位的形式，来增加区域内幼儿的入学机会并减轻家长的学前教育分担成本，从而间接实现对幼儿的资金支持。

（3）对幼儿园教师的资金支持endprint

为稳定小区配套幼儿园师资队伍，避免产生教师流失过快过大等问题，政府用工资补助方式给予教师资金支持。例如，Y区政府自2014年起实施买岗政策，政府支付聘用教师50%的工资，这一政策支持倾向于正在创建等级的园所。J区政府通过园所办园成本核算，对聘用教师给予工资补助。调查发现，各区政府对幼儿园教师的这种资金支持均仅限公办园的非在编教师。

3.人员支持

人员支持可分为行政人员支持和师资力量支持两种。行政人员支持是指行政人员按照政策要求对住宅配套幼儿园的规划、建设、移交、举办及回收、补建等进行督办，主要扮演监督者和协调者的角色。在园舍移交工作中，政府会安排房管部分人员与园长共同参与。在幼儿园建设、运营阶段，政府会安排相关行政人员参与园所的建筑设计与发展规划工作。例如，对辖区内的公办小区配套幼儿园，H区政府会组织学前教育人事、规划、建设等相关管理部门人员及举办者成立筹备小组，以负责园所装修、设施设备采购、教师招考、发展规划制定等工作。对辖区内的普惠性民办幼儿园，H区政府则会成立专家小组作为第三方评估者，考察举办者的资质、办园经验、资金保障、人员配备等，以选择最符合办园条件的办园者。师资力量支持是指政府以逐年进编的方式为小区配套幼儿园引进所需的师资，并按照《幼儿园教职工配备标准》为小区配套幼儿园逐步配齐教职工。例如，J区2012至2015年分别招入25、38、30、20名编制教师，H区2014和2015年分别招入55、16名编制教师，Y区每年招入10名左右编制教师充实到小区配套幼儿园去。

4.基础设施支持

《武汉市人民政府关于加强我市住宅区配套幼儿园建设和管理意见》规定，“配建幼儿园的新建住宅区在办理交付使用手续后，开发建设单位应当在15个工作日内，将配套幼儿园的用地及产权无偿移交所在区人民政府”。〔2〕三个区的区政府在基础设施方面为小区配套幼儿园提供的支持主要是园所用地。具体而言，若小区配套幼儿园为公办园，政府会无偿提供园所用地。若为普惠性民办园，则采用两种方式：一种是政府将园所装修后直接交给举办者，通过限定其保教费用来保证小区配套幼儿园提供普惠性学前教育服务。另一种是政府提供毛坯房，由举办者自己投入资金装修和配备玩教具等教育设施设备，政府允许其在三年或五年内收回投入成本，前提条件是收费标准不得高于其他同类园所，以保证小区配套幼儿园的公益性与普惠性。

5.园所管理支持

园所管理支持包括教学业务支持和行政管理支持。教学业务支持旨在提高小区配套幼儿园的教育质量，具体做法是政府为园长和幼儿园教师提供各级各类专业发展培训，并对幼儿园的教育活动进行指导。政府还会定期举办优质教学活动评比、赛课、评优等活动，依托保教质量较高的园所举办教学观摩活动，采取片区带动策略提升小区配套幼儿园的整体办学质量。行政管理支持主要指政府定期考察园所发展规划与评估园所保教质量，以保证小区配套幼儿园的办园质量。如J区实行审核考察制，每两年对小区配套幼儿园进行一次全面评估；H区对小区配套幼儿园的发展进行了整体规划，要求园所在五年内达到市一级园标准，并对园所的师资招聘、园务管理、收费标准、保教工作等进行全方位管理。

（二）政府对小区配套幼儿园支持存在的问题

在国家政策指引下，三个区的区政府对小区配套幼儿园发展的支持呈不断加大趋势且颇有成效，但仍存在以下問题。

1.支持力度不均衡

调查结果显示，幼儿园教师对小区配套幼儿园获得政府支持的总满意度和各维度满意度均呈现公办园普遍高于普惠性民办园的特点（如图1所示）。统计分析显示，不同性质园所的教师满意度存在显著差异（F=30.413，p<0.001）。

另外，家长对小区配套幼儿园获得政府支持的总满意度和各维度满意度同样也呈现上述特点（如图2所示）。方差分析结果显示，不同园所性质的家长总满意度差异显著（F=20.670，p<0.001）。

可见，政府对不同性质小区配套幼儿园的支持力度不均衡，对公办幼儿园的支持力度明显大于普惠性民办幼儿园。调查还发现，政府支持的各个方面几乎都存在着“公办优先，兼顾普惠性民办”现象。公办园因享有教育资源的优先配置权，大多发展为大园、强园乃至豪华园，而普惠性民办园由于不能全面享有政府支持而举步维艰。调查同时发现，部分区政府为完成学前教育事业发展目标，先将小区配套幼儿园登记注册为普惠性园所，后由于迫于生存压力而允许举办者不按普惠性幼儿园标准运营的现象。这可能与“公办为公、民办为私”的固有观念有关，从而影响了政府对不同性质园所的支持力度，这在一定程度上削弱了学前教育的公益性与普惠性，使部分地区的“就近入园”成为奢望，“入园难、入园贵”问题仍没有得到较好解决。

2.支持方式单一

调查显示，家长对师资水平的满意度与园所等级呈显著的正相关（r=0.382，p<0.05），家长对教育教学水平的满意度与园所等级也呈显著的正相关（r=0.471，p<0.05）。可见，家长很看重园所的教育质量。访谈也发现，园长与幼儿园教师都表示在教师专业发展及园所内涵发展上缺乏政府支持，也亟需政府支持。综上，不难看出，相关利益者对政府的支持有着更加深层的诉求。然而，由于对园所的硬件投入操作简单且效果较为外显，加之各地方政府对小区配套幼儿园的支持尚处于初始的摸索阶段，各区政府更多关注的是小区配套幼儿园有没有建、是否已举办以及学前教育三年行动计划中扩大园所资源的硬性指标是否能达成等问题，在教师素养、课程特色、园所文化等需要综合运用多种支持方式的方面却略显乏力。政府的这种注重行政绩效的量化考核，忽视长远利益的较为单一的“短、平、快”的支持方式易造成小区配套幼儿园的发展缺乏内驱力，也不利于园所文化的建设，进而难以真正发挥为小区适龄儿童提供稳定、有质量的学前教育的作用。

3.部门协调乏力endprint

从各区小区配套幼儿园的发展现状来看，在规划、建设和交付阶段均与“国十条”的“三个同步”相去甚远。拖延幼儿园的交付日期或在建设过程中“缺斤少两”的情况在许多地方都很常见（陈宁，2011）。小区配套幼儿园的规划、建设和移交是小区配套幼儿园投入使用并转化为学前教育资源的前提和基础。调查发现，小区配套幼儿园的规划、建设和移交分别由国土规划、城乡建设、住房保障等部门负责，这种多部门负责的方式造成了部门间协调配合效率不高和互相推诿的问题。例如，访谈发现，在小区配套幼儿园规划阶段，有的政府人员坚持认为学前教育属于非义务教育而拒绝划拨土地，对“国土部门在规划住宅用地时，对达到配套幼儿园规模的住宅区，配建幼儿园建设用地一律按划拨的方式供应”〔3〕的政策规定执行不力。在移交阶段，由于各部门未能相互配合并按照政策要求严格执行交付使用备案及程序手续，造成有开发商借故不建、拖建、不移交、出租、拍卖小区配套幼儿园现象的发生。教育部门常常因缺少相关部门的支持而深感无奈。调查发现，政府各部门边界意识过强，缺乏统筹合作意识。

4.支持有效性不足

支持和发展小区配套幼儿园目的在于扩大学前教育资源，满足小区居民就近入园需求，从根本上解决“入园难”问题。鉴于此，“入园难”是否得到缓解及缓解程度如何可作为政府支持小区配套幼儿园有效性的重要衡量指标。“入园难”的本质是人民群众日益增长的入园需求与合格、有质量的学前教育资源（包括公办幼儿园、普惠性民办幼儿园）严重不足之间的矛盾，表现为无园可入、入园不能就近、入园不能如愿三大问题。〔4〕 本调查发现，“入园难”问题仍广泛存在。譬如，一些公办小区配套幼儿园会以小区居民的户籍、房产证、居住年限设置入园门槛，优先招收拥有本小区房产和户籍、在本小区居住年限较长家庭的幼儿，这在一定程度上激化了小区配套幼儿园学位的供求矛盾，难以真正满足小区居民“就近入园”“上好园”的需求。这也在一定程度上反映出政府尽管出台了一些支持小区配套幼儿园建设的相关规定，但却存在着严重的有要求而无法律责任设置，或者责任设置不足以对开发商形成制约的问题（陈宁，2011）。

三、讨论及思考

（一）转变支持理念，同等对待不同性质园所

政府需转变支持理念，建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的多元化办园体制，应缩小对公办、民办幼儿园之间扶持的差距，进一步推进相关政策与政务的公开化和透明化，〔5〕进一步理顺管理体制，打破公办园、普惠性民办园的壁垒，同等对待不同办园体制的小区配套幼儿园，以实现教育公平。政府可在发挥学前教育市场机制作用的基础上进行二次分配，在支持导向上淡化小区配套幼儿园的性质与等级，为公办与普惠性民办小区配套幼儿园提供公平有序的学前教育发展环境，使各级各类小区配套幼儿园之间形成资源共享、优势互补、均衡发展的良好格局，确保小区配套幼儿园的公益性与普惠性，真正实现小区幼儿的就近入园，使学前教育公平逐渐成为小区配套幼儿园教育政策的出发点和归宿。

（二）细化支持方式，促進园所可持续发展

小区配套幼儿园的主要服务对象为小区适龄幼儿。政府需结合属地情况细化支持方式，依据小区居民经济承受能力的不同举办不同档次的小区配套幼儿园，因地制宜构建政府支持系统，为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务。另外，政府可为小区配套幼儿园各方面的发展提供多样化的支持，统筹兼顾小区配套幼儿园的量与质，即在增加幼儿园数量的同时，做好质量保障工作，尤其是要加强幼儿园的“软件建设”。〔6〕具体来说，既要给予小区配套幼儿园硬件或生存性支持，也要提供软件或发展性支持。教师是小区配套幼儿园发展中最具活力的核心要素，政府应转变人员支持方式，以保持一定的幼儿园教师进入与退出机制，保证幼儿园教师队伍的活力（周永明、张建萍，2011）；要细化教师编制、薪资待遇、师资管理等方面的支持方式，确保教职工编制、教师职称评定、教师绩效工资等与教师切身利益相关的政策得以落实，有效平衡公办园与普惠性民办园编制内与编制外教师的利益，真正使小区配套幼儿园在政府的支持下成为优质可靠的学前教育资源。

（三）强化部门协调，有效实施小区配套幼儿园政策

地方政府支持小区配套幼儿园无疑对于扩大学前教育资源、调整学前教育结构，提升学前教育竞争力影响巨大。为此，上级政府部门在有关政策中要厘清各级各类部门的职责，以行政力量引导各部门之间的协同合作。部门协同通常包括两类协同：一是同级政府不同部门的协同；二是不同级别政府部门之间的协同。前者建构起来的是“块块关系”，后者形成的是“条块关系”。〔7〕横向上的块块关系，要求各部门协同支持、协同监管，建立多部门联动机制，确保小区配套幼儿园政策的顺利推行，共同保障小区配套幼儿园政策的落实。纵向上的条块关系，要求加强政府部门之间的协调支持，推进各级政府部门形成平等对话、民主参与、良性互动的伙伴型关系，减少政府各部门之间的不协调对小区配套幼儿园政策实施造成的阻力。

（四）建立健全督导问责制度，提高政府支持效率

建立健全督导问责制度是提高政府支持小区配套幼儿园效率的必要手段。从法律层面上来看，应提高相关法律的级别，从而加强法律的约束力，而不仅限于出台效力有限的地方性政策文件和地方性部门规章。具体而言，法律可规定将小区配套幼儿园的建设与开发商的根本利益相挂钩，杜绝开发商的“偷工减料”，保障幼儿“就近入园”的权利。从政府管理层面上来看，地方政府是发展学前教育、解决“入园难”问题的责任主体。〔8〕各省、区、市要建立督促检查、考核奖惩和问责机制，确保小区配套幼儿园的“三个同步”。只有各个职能部门协同配合教育主管部门规范教育建设用地的划拨和管理，督察小区配套幼儿园的建设，并将城镇小区配套幼儿园建设纳入城镇发展规划、人大政协督察、政绩考核、行政追究范围之中，“三个同步”才能真正见效。〔9〕此外，还应基于小区配套幼儿园的特殊性，建立社会参与管理监督机制。公众参与是公共治理的核心，要有效整合社会资源，可考虑建立社区幼儿园监督委员会（陈宁，2011），以充分听取内部利益相关者的政策建议与诉求，进一步促使学前教育公共服务政策的科学化和民主化。

参考文献：

〔1〕〔9〕中华人民共和国教育部.国务院关于当前发展学前教育的若干意见〔EB/OL〕.〔2017-07-05〕.http：//www.moe.gov.cn.

〔2〕〔3〕武汉市人民政府.武汉市人民政府关于加强我市住宅区配套幼儿园建设和管理的意见〔EB/OL〕.〔2017-08-10〕.http：//www.whjyj.gov.cn.

〔4〕王海英.“入园难”的原因和可能对策〔J〕.幼儿教育：教育科学，2011，523（9）.

〔5〕洪秀敏，华志媛.政府扶持与管理公办、民办幼儿园的现状：基于园长和教师评价的视角〔J〕.教育理论与实践，2015，（23）.

〔6〕陈迁.拓展学前教育资源的方式、原则及其政策保障研究〔J〕.辽宁教育行政学院学报，2012，（6）.

〔7〕王海英.教育改革和发展需要怎样的政府支持〔J〕.教育发展研究，2014，（Z1）.

〔8〕王培峰.我国学前教育的五大结构性矛盾及其政策应对：兼论残疾儿童等弱势群体学前教育安排的政策思路〔J〕.教育发展研究，2011，（6）.endprint