上海自由贸易港海关监管制度构建初探 ——基于舱单视角

胡 蓉 干春晖 李华东

上海自由贸易港海关监管制度构建初探
——基于舱单视角

胡 蓉 干春晖 李华东*

通过对世界典型自由贸易港的海关监管制度梳理，以及对世界银行及世界经济论坛等国际权威机构的年度报告分析，可以发现自由贸易港建设关键是便利的通关环境和手续，贸易管制是影响我国口岸通关效率以及通关成本的主要原因。自由贸易港海关监管制度构建的核心原则是“安全”与“便利”，本文分析了我国现状条件，并在国际比较的基础上，创新性地提出“上海模式”的上海自由贸易港海关监管制度，有别于以往的“新加坡模式”。“上海模式”可以分为两阶段实施，两阶段都需要申报(传输)舱单数据，第一阶段贸易管制政策不变更，以舱单数据为核心，通过舱单实现对贸易管制的监管要求；第二阶段贸易管制政策突破，真正实现“一线放开”，但是海关仍然可以通过舱单数据实现高效监管。

舱单；上海自由贸易港；海关监管

一、代表性国家及地区的舱单海关管理规定

舱单是海关实现监管的物流基础数据，世界海关组织推荐使用舱单数据作为提前货物信息，实现安全与便利监管。在自由贸易港海关监管制度的构建过程中，充分发挥舱单在海关监管中的作用，是“一线放开、二线管住”的关键。因此有必要对世界各国的舱单海关管理规定进行梳理和分析。

(一)新加坡

1.承运人在新加坡不提前申报舱单*所述内容除了在新加坡海关网站得到印证，笔者还联系了马士基新加坡、太平船务新加坡总部，得到的信息都是不需要提前申报舱单。The owner，master or agent of the vessel / aircraft is required to submit the (MRS) to Singapore Customs for sea and air consignments. This is in accordance with Regulations 11 and 12 of the Regulation of Import and Exports Regulations (RIER)，https：//www.customs.gov.sg/eservices/manifest-reconciliation-statement-scheme.

根据新加坡进出口条例第11条和12条，对于承运人(包括无船承运人)，无论进口和出口，新加坡海关都不要求提前申报舱单，只是将舱单作为辅助手段，进行比对和核销。作为海运或者空运承运人，承运人需要在运输工具进境后17天内将“舱单核对说明”(Manifest Reconciliation Statement-MRS)发送给新加坡海关。

首先承运人需要向海关申请备案，然后才能发送舱单数据给海关。具体如下：

表1 舱单核对数据递交流程

资料来源：笔者根据新加坡海关网站资料自行整理

2.出口货物信息提前申报*https：//www.customs.gov.sg/businesses/exporting-goods/export-procedures.

在供应链安全日益受到关注的全球大背景下，新加坡作为安全可信的贸易枢纽，必须要保证进出新加坡货物的安全，依靠信息的提前获取可以帮助做出高效可靠的风险分析。根据世界海关组织《贸易安全与便利标准框架》(以下简称《标准框架》)，成员国应对出口货物提前获取电子信息以识别货物风险。自2013年4月起，新加坡海关规定，所有出口申报必须在货物出口之前完成(提前出口申报，AED- Advance Export Declaration)，其中包括不征关税的货物和不涉证的货物。在2013年4月之前，不征关税和不涉证的货物可以在货物海运或空运出境后3天内完成申报，而在2013年4月之后，必须提前申报。提前获取申报信息可以帮助新加坡海关做出及时可靠的风险分析，对高风险货物做出预判，仅对重点货物实施查验。

表2 出口提前申报

资料来源：笔者根据新加坡海关网站资料自行整理

新加坡海关还提到，美国、欧盟、日本、中国都已经实施了货物信息的提前申报，为了增加供应链安全，新加坡海关也开始进行货物出口信息的提前申报。

需要注意的是，新加坡AED的申报人，并不是通常意义理解的舱单传输人或者承运人，而是货主或者货主的代理(货代)。*http：//www.customs.gov.sg/～/media/cus/files/insync/issue26/article2.html AED requires all permit declarations to be submitted before the goods are exported，including non-controlled and non-dutiable goods exported by sea and air.To inform and engage traders on the new requirement，outreach sessions were held. From October 2012 to July 2013，Singapore Customs hosted briefings and also partnered trade associations like the Singapore Manufacturing Federation，Civil Aviation Authority of Singapore and the Singapore Logistics Association to promote awareness of AED among various players in the supply chain.

(二)香港

香港海关不要求提前申报舱单，就货物查验方面，海关会向由远洋轮船载运的海运集装箱货物的船务代理、集装箱码头经营人、仓库经营人及收货人发出通知书，要求他们提交货物舱单供海关审核。除传统的纸质处理方法外，海关也鼓励承运人在货物抵港前，通过电子方式向货物的收货人、船运代理、货柜码头经营人及仓库经营人发出通知书，要求他们将货物移往收货人、船主或船舶代理指定的场所供查验。至于非集装箱运输的海运货物，海关会调派人员到船上或装卸货地点，例如公众货物装卸区或浮标进行突击搜查行动。船长或船舶代理人必须应海关的要求，就进口或出口货物递交舱单。

(三)美国

1.提前24小时申报制度

美国“9·11”事件发生之后，美国海关根据“集装箱安全倡议”(CSI)计划，提出了有关装船前24小时申报货物舱单的法案。对所有停靠美国港口的集装箱船舶，美国海关单方面强制要求集装箱班轮运输公司和无船承运人(NVOCC)在境外港口装船前24小时，必须向美国海关的“自动舱单系统”(AMS)预先申报集装箱内所装载货物的舱单资料。

在实行舱单申报制度后，美国海关不断致力于整合AMS系统，2015年前海运货物和陆运货物舱单申报已由AMS转入“自动化商业环境(ACE)”系统。2015年5月1日，空运货物舱单申报也由AMS转入ACE系统，至此，所有货物舱单申报全部由AMS转入ACE系统。

根据美国海关有关货物装运前24小时舱单预申报的规定，对于每一票进入美国的货物，承运人都必须以EDI的方式向美国海关的ACE系统提供四大类14项的舱单信息。这十四项信息分别是：(1)运输工具到达美国前所停靠的最后一个口岸；(2)承运人的标准数字编码(SCAC)；(3)承运人航次编号(航班号或汽车牌照号)；(4)运输工具抵达第一个美国口岸的日期；(5)承运人海运提单号(空运提单号)及提单总数、主单和分单；(6)承运人接获输往美国货物的第一个外国口岸；(7)包括重量在内的货物的详细描述(空运货物要求提供件数)；(8)托运人全称、地址及ID号码；(9)收货人及货主代表的全称、地址及ID号码；(10)船名、船籍及IMO编号(航空公司名称)；(11)货物装船的外国港口(空港)；(12)危险品国际标准代码；(13)集装箱号；(14)集装箱铅封号。

2.10+2安全申报制度

提前24小时舱单制度实行五年后，美国对进出口及过境货物的反恐安全管制进一步强化，2008年1月2日，美国海关公布了酝酿已久的《进口商安全申报及对承运人额外要求》的管理规定初稿(以下简称“安全申报规定”)，并向公众征求意见。因安全申报规定中要求美国进口商向美国海关申报10项内容，要求船公司提供2项内容，亦被美国业内人士称为“10+2”安全申报规定。美国海关在发布安全申报管理规定的通知中称：鉴于目前在美国港口卸下的集装箱中货物的信息主要来自船公司和NVOCC的申报，为了能更有效和更有力地对货物风险进行评估，需要有关方提供更多的货物资料；在提前24小时舱单申报的基础上，提供更多的货物资料能够帮助美国海关提高对高风险货载的识别能力，对防止走私、防止将大规模杀伤性武器偷运到美国和保证货物安全都是合理和必要的。

根据安全申报管理规定中的要求，对于从其他国家运往美国的货物，美国进口商或其代理须至少在货物装船之前24小时提供下列内容(如随后出现变动，则需在装运船舶抵达美国港口之前向美国海关提出更改申报的要求)：(1)制造商或供货商的名称和地址，即商品的最终制造者、组装者、生产者或种植者的名称和地址，或是出口国成品供货商的名称和地址；(2)卖方的名称和地址，即最新所知的销售商或同意销售该商品的销售商的名称和地址。如货物以非购买的方式进入美国，则必须提供货物所有人的名称和地址；(3)买方的名称和地址，即最新所知的购买方或同意购买该商品的购买商的名称和地址。如货物以非购买的方式进入美国，必须提供货物所有人的名称和地址；(4)接受货物方的名称和地址，即货物由美国海关放行后，计划接受货物实物交付，也就是第一个接受货物人的名称和地址；(5)货物的装箱地，即货物在实际上装入集装箱之具体地点的名称和地址；(6)装箱人的名称和地址，即将货物装入集装箱的人或安排货物装箱人的名称和地址，如是大宗散货，则提供货物所在的准备发运地的地址和名称；(7)进口商编号，即美国国内税号(IRS)、雇主身份识别号码(EIN)、个人社会安全号码(SSN)或CBP注册号码；(8)收货人编号：最终货物收取方的IRS、 EIN、 SSN 或 CBP注册号码；(9)原产地国；(10)美国协调关税税则中六位数字的商品编号，品名号前6位是必须要的，也可以申办完整的10位品名号，如果是用来在美国海关清关，必须申报10位完整的品名号。

安全申报管理规定中要求船公司提供的两项信息分别是：船舶的装载位置计划资料(Stowage Plan，也称为船舶贝位图)和装载集装箱的状态信息(Container Status Message，集装箱状态信息)。船舶的装载位置计划资料须在船舶离开最后一个外国港口后48小时内通过美国海关认可的电子数据交换系统提供给美国海关，包括船名(含国际海事组织编号)、船舶经营人和航次编号，以及集装箱经营人、箱号、箱子尺寸及类型、装载位置、联合国危规编号、装货港和卸货港等。对于运往美国的集装箱货物，船公司在自己的设备追踪系统中出现下列情况后24小时内，须向美国海关提供集装箱状态通知：确认接受订舱、进入堆场大门、进出码头、堆场和其他场地、装上或从各种运输工具上卸下、装运船舶离开或抵达某一港口、在码头堆场之内的移动、通知装箱或拆箱、装箱或拆箱完毕、进厂做重大修理等。通知中须包括：状态标准代码、箱号、状态发生的日期和时间、空/重箱状态、状态发生地点、与此有关的船舶名称等。

“10+2” 必须由进口商或授权代理发送。授权代理必须具备以下条件：1.必须在美国海关自动报关平台(ABI)或ACE得到批准。2.必须在美国海关有购买保险 (bond)。3.必须得到进口商的许可。所传输信息必须是真实可信的；如果实际数据发生了更改，所申报的数据也需做相应更改；如果“10+2”已经申报，但货物退运了，必须把原先申报的内容取消，并附上一个理由。发送方会从海关那收到电子报告，确认已经收到“10+2”申报。

(四)欧盟

1.欧盟舱单申报管理的基本概况

(1)舱单申报方式

根据1875/2006法规规定，承运人负责提供入境摘要申报所需的信息，个别情况下，海关可以授权第三方提供。其具体操作方式为承运人按照欧盟统一标准，通过计算机软件系统以电子数据形式向货物途径或者入境的第一个海关提供必要的货物信息，仅当接收方或者申报方电子数据出现故障时，才使用纸质单据进行申报。在时效性方面，不同运输方式和运输距离的货物要求有所差异，例如远洋集装箱货物必须在装船前24小时申报，超过4小时飞行时间的航空货物需在抵达前4小时申报，而近海贸易货物及铁路货物则需在抵达前2小时申报。

(2)申报数据项

1875/2006法规中规定了所需申报的数据项，同时对“经认证的经营者(AEO)”提供了一定的政策优惠。下表为海运、空运、内陆水运和除行邮快递和公路运输外的其他运输方式的舱单数据项要求，以及AEO企业和非AEO企业在申报数据项上的差异：

表3 AEO企业与非AEO企业在舱单数据申报项差异

(3)后续环节

货物途经或者入境的第一个海关在收到入境前摘要申报后，不论货物最终目的地是否为欧盟成员国，都将会在货物出发或抵达前对数据进行分析。根据风险类型，该海关将立即采取行动，或将分析报告发送到货物下一目的地海关。在货物存在重大风险情况下，海关可以对承运人发出“不予装船(Do Not Load)”指令，其他情况下可要求入境港查验或者卸货港查验。

3.欧盟成员国提前申报模式的特点

除了欧盟现行的基于安全因素的舱单提前申报制度，各欧盟成员国海关仍然同时使用本国独立的舱单提前申报管理制度。与前者防范安全风险有所不同，后者的主要目的是为了方便风险分析部门提前判别货物在偷逃税款方面的走私风险。以德国和英国为例，其主要方式为海关与不同的承运人分别签署合作备忘录(MOU)，承运人在货物抵达前以电子方式向海关申报舱单，从而获得通关上的便利，而其风险分析部门则通过另外一套分析系统对舱单数据开展分析工作。

4.欧盟舱单准入钥匙项目

2015年8月25日，欧盟海关开始实施“准入钥匙(Entry Key)”项目。在船舶营运人(VESSEL OPERATOR)发送到货通知(ARRIVAL NOTIFICATION)给海关或者差异申请时，可以选择按照按MRN动态号(每申报一个ENS，就会获得一个MRN动态号，MRN动态号是申报人已履行申报义务的证据)或ENTRY KEY(准入钥匙)发送通知。由于目前船舶共舱情况的存在，许多船舶营运人并不掌握MRN动态号，因此目前许多集装箱班轮公司都选择了递交ENTRY KEY。

(1)“准入钥匙”项目的目的是让船舶运营者(Vessel Operators)递交“到货通知(Arrival Notification)”和“差异(溢短装)申请(Diversion Request)”。

(2)方便申报者(Filers)递交最初的ENS准入申报数据和修改数据。

(3)“准入钥匙”包括以下数据：入境的运输方式、进入边境的运输工具身份(比如船舶呼号)、预计抵达第一入境地海关的时间、第一入境地海关的国家代码、第一入境地的海关代码。

5.欧盟舱单申报模式的特点

(1)基于“安全”的监管模式

与欧盟成员国国内的舱单提前申报措施侧重于税收不同，欧盟强制实施的舱单提前申报制度从安全角度出发，并非为一项贸易便利化措施。AEO企业与普通企业在进行申报时的差异仅为数据项的差异，在其他方面并未获得更多的便利措施。

(2)向承运人转移执法成本

欧盟在进入电子化报关时代后已经将承运人所提供的舱单信息作为风险分析的基础数据。由于增加了承运人的安全责任，能够促使其督促发货人提供真实有效的货物信息，一定程度上减轻了海关的执法成本。

(五)日本

1.到港前舱单申报制度

2003年，日本开始实施到港后舱单申报制度，2004年改为可在到港前进行舱单申报，2006年确定了舱单信息必须在到港前申报。2007年2月，日本开始实施海运舱单信息在到港24小时前向海关申报制度，但针对近海邻国(如韩国、中国)则放宽了时间限制，规定为到港前12小时。空运舱单申报原则上规定在3小时前申报(航程在3小时以上的，减去1小时，即最短应在2小时30分前申报；航程在3小时以内时，则是在减去30分钟后的到港前的时间范围内向海关申报)。

申报义务人：船公司和航空公司或货代、物流公司等。目前，舱单申报的形式除电子数据申报外，仍有部分纸质申报单。电子申报是通过“进出口和港湾相关信息处理系统”(Nippon Automated Cargo and port Consolidated System，简称NACCS)实现的。

舱单申报项目分两种情况：一是外贸船舶：发货地、抵运地、标记唛码、编号、品名、数量、发货人、收货人、提单号(集装箱货物时，应有集装箱号及该货物离开装货港的时间)；二是外贸航空器：发货地、抵运地、标记唛码、编码、品名、数量及航空货物运输证的编码。海关在收到舱单信息后对报告的内容进行确认，船舶或航空器到港后，根据货物应存放的不同监管场所的海关管理规定，由辖区海关对申报情况进行必要审核的查验，无针对舱单申报的其他特殊的监管模式，舱单申报也不收取相关费用。

2.离港前舱单报告制度

为进一步确保贸易安全和便利化顺利推进，日本海关依据《全球贸易安全和便利标准框架》规定制定了离港前舱单申报制度，并已于2014年3月10开始实行。该制度主要针对海上集装箱货物舱单申报，规定海上集装箱货物须在离港24小时前向海关传送舱单电子信息。详细内容如下：

申报货物范围：进入日本的外贸船运集装箱货物。但空集装箱、板架集装箱(platform container)货物、不在日本卸货的海上集装箱除外。

申报义务者：掌握以1个集装箱提单情况为基础的舱单信息，欲进入日本港的外贸船公司(简称船公司等)；委托掌握以企业提单情况为基础的舱单信息的船公司等开展货物运输的企业以及与该船公司签订了运输合同的发货人(简称物流公司等)。

申报时限：

● 船公司等、物流公司等须在货物装船后离港24小时前；

● 在指定经纬度范围的装货港，与指定的日本第一个到达港口形成对应关系的，申报时间为离开装船港前。

申报方式：

须通过“进出口和港口相关信息处理系统”(Nippon Automated Cargo and port Consolidated System，简称NACCS)，以电子信息方式进行传输，如因临时通讯线路故障不能通过NACCS传输时，在经海关认可的情况下，可递交纸质舱单信息。

出港前申报的免除：如遇暴风雨、洪水、地震、海啸、火山喷发等自然灾害和火药爆炸以及其他人为异常灾害(武装冲突)等，经海关确认不能在离港前进行申报的，可免予申报。

此外，如果只造成了通讯线路故障不能通过NACCS传输时，仍有必要进行书面报告。

海关的事前通知：海关接到舱单信息后进行分析，如有影响日本安全的高风险货物则会采取暂时禁止卸货措施，并原则上在收到舱单申报信息的24小时内发出通知。如果海关接到与安全有关的新情报，即使收到舱单申报信息已超过24小时，也可发出同样通知。企业接到海关通知后可补充提供相关信息，海关再度进行判别。上述风险一旦排除，海关将迅速解除通知要求事项。值得注意的是通知内容均通过NACCS申报系统进行处理。

准予卸货申请：对于未按时申报舱单信息的情况，海关也将通过NACCS发出代码为“SPD”的事前通知(这时申报义务人有可能受到处罚)。接到不能卸货通知的企业，如其货物属于必须卸船的，则分以下两种情况，由拟卸船方提出申请：一是没有申报舱单信息的，拟卸货方通过NACCS申报舱单信息后，再向卸货港海关提出卸货申请，经海关许可后方可卸货；二是舱单信息申报超出规定期限的，拟卸货方也应向卸货港海关提出卸货申请，经海关许可后方可卸货。

海关处罚：船公司等和物流公司等未按期申报舱单信息，且伪造申报信息时，将被处以1年以下徒刑并处50万日元以下罚款。如果按规定必须经海关许可后方能卸货者擅自卸货，也将被处以1年以下徒刑并处50万日元以下罚款。

舱单申报项目：根据以1个集装箱提单情况为基础的舱单信息、以企业提单信息为基础的舱单情况的舱单类型，申报项目有所区别。

二、国际组织对监管效率的评估及其分析

我国口岸监管效率在世界处于相对比较落后的地位，虽然我国海关的舱单管理制度已经和世界接轨，但是贸易管制等因素限制着舱单发挥更为积极和关键的作用。

(一)国际权威机构对我国口岸监管效率的评估及分析

世界经济论坛(World Economic Forum)评估边境管理的效率和透明度时，采用了11项指标，包括海关服务指数、通关流程效率、进口时间、进口单证数量、进口成本、出口时间、出口单证数量、出口成本、进出口环节非正常费用、进口环节的可预测性、海关透明指数等。

表4 中国边境管理效率及透明指数分析表

数据来源：作者整理依据The Global Enabling Trade Report 2016(此版本为最新公布版本)整理。

1.基本情况

根据表4信息，可以发现：

中国边境管理的通关效率、进口单证数量、进口成本、出口成本、进口预测时间可预测性以及进口透明指数得到了世界的肯定与认可，处于世界的先进水平。

中国海关管理的服务指数(customs service index)、进口时间、出口时间、出口单证数量、进出口非正常费用等项目被认为是不具备竞争力的，应该进行改进和提高。

2.成绩落后原因分析

(1)对于海关的服务指数

该评价来源于世界快递协会的“问卷调查表”，而实际上我国主要的进出口贸易并非通过快递，而是海运和空运运输方式。因此以快递行业协会的主观调查表来衡量海关服务并不准确。

(2)进出口的时间(天数)

数据来源于世界银行的报告，该指标衡量了完成进口或者出口所需要的时间，进出口流程中的商业环节等待时间也会计算在内，包括装货或者卸货、商业单证更换等待时间。

(3)出口单证数量

世界经济论坛在衡量出口单证数量时，文件内容包括银行文件、海关报关单、清关文件、港口文件、出口许可证件、其他监管机构需要的文件资料。一方面，将商业单据与监管机构所需要的通关随附单证混为一谈，来衡量边境效率有失公平；但是另一方面，也暴露了我国现行的通关中仍然需要不少贸易管制等监管证件。我国海关虽然在贸易便利化领域取得了成就，但是不可否认，上述国际机构和组织的影响力，会对我国海关乃至口岸监管机构的形象产生一定的负面影响。以出口单证为例，我国的通关作业无纸化改革，海关已经对随附单证采取了精简和电子化传输的改革措施，为企业带去了极大的便利，但是由于许可证件的存在，会造成口岸监管仍然需要大量繁琐通关单证的错误印象。

(4)进出口非正常费用

该指标是指在出口和进口时的非常规支出，比如受贿。数据来源于世界经济论坛的调查，以问卷形式，1分表示经常，7分从未发生过，具有很大的主观随意性。

通过以上分析，可知贸易管制、许可证件是影响我国口岸监管效率和贸易便利化的主要因素。

(二)世界海关组织对海关监管发展趋势的要求

作为监管国际货物流动的政府部门，海关在加强全球供应链安全、通过征收税款和便利贸易为社会经济发展作贡献等方面有着独特的地位。为加强和超越现有的规定和做法，世界海关组织制定了一整套加强国际贸易安全与便利的措施，即《全球贸易安全与便利标准框架》，设立了一系列原则和标准，作为世界海关组织成员必须接受和实施的最低标准。

《标准框架》包含四个核心要素：第一，《标准框架》统一了对进口、出口和转运货物提前递交货物电子信息的要求；第二，加入《标准框架》的成员承诺采用一致的风险管理方法来应对安全方面的威胁；第三，《标准框架》要求，基于可比的风险识别方法，根据进口国的合理请求，出口国海关应对高风险的出口集装箱和货物进行查验，并提倡使用非侵入式检测设备，如大型X光机和放射性物质探测仪；第四，《标准框架》规定了成员海关要向达到最基本的供应链安全标准并采纳最佳做法的企业提供相应的便利。其中，进口、出口和转运货物提前递交货物电子信息的要求就是美国、欧盟、日本、中国等海关实施的提前舱单信息申报(传输)。

我国海关自2008年以来，通过对新舱单管理以及运输工具管理的不断优化监管，已经与世界海关组织要求接轨。其中，在《标准框架》中涉及到海关监管的内容，包括以下内容：

1.承运人应当提前申报电子数据

海关可以为满足安全风险评估的需要，要求承运人提前以电子方式向海关传输从出口商处得到的数据。*世界海关组织标准框架 附件1支柱一：海关与海关的合作网络，《技术细则》内容直接出自《一体化供应链管理海关指南》(《ISCM指南》)，并经修改和补充。

2.技术标准：单一货物代码(UCR)和世界海关组织数据模型

各海关应该实施《世界海关组织关于单一货物代码的建议》及其随附指南。

海关应确保其信息技术(IT)系统互相可通用，并且是基于公开标准基础上的。因此，海关应采用世界海关组织海关数据模型，该标准基本包括了进出口手续所需的所有数据项目，还为有关货物申报提供了统一的电子信息格式。

3.出口货物申报

出口商或其代理人必须在货物装上运输工具或装入出口集装箱之前，向出口海关提前进行电子申报。

出口商必须以书面形式(最好是以电子形式)向承运人确认已提前向海关递交了出口货物报关单。如果货物出口申报属于不完整申报或简单申报，在有其他需要时，例如：在后续阶段依照国家法律的规定而收集贸易统计数据时，则需进行补充申报。

4.进口货物申报

承运人或其代理人必须提前向出口及/或进口海关进行货物电子申报。海运集装箱货物提前电子申报应当在货物/集装箱装船前递交。其他货物的申报，应当在运输工具抵达出口及/或进口海关前递交。按照国家法律规定，海关可要求事后对提前载货申报进行补充申报。

三、构建以舱单为核心的具有中国特色的自由贸易港海关监管“上海模式”

(一)确立舱单申报的法律地位

一直以来，舱单在我国是以传输而非申报，法定的义务和责任不够明晰。借助上海自由贸易港建设的步伐，进一步明确舱单申报的法律地位，为自由贸易港海关高效的监管制度奠定基础。

美国、欧盟、日本都已经明确舱单的法定申报义务，中国海关作为履行国家安全的重要机构，需要不断加强舱单数据的管理，而将舱单从传输转为正式申报，是至关重要的一环。

(二)确立舱单管理在自由贸易港海关监管制度中的核心地位

2017年3月30日，国务院发布《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》，确定在上海设立开放程度更高的自由贸易港，对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”、“二线安全高效关注”贸易监管制度。《京都公约》专项附约四第二章的建议条款6明确指出“禁止或限制”进入自由区的情况：公共道德或秩序、公共安全、公共卫生或健康或动植物检疫的需要，或保护专利、商标和版权。同时《京都公约》明确因为经济原因设置的禁止或限制类货物可以进出自由区。为了拦截禁限类商品在自由贸易港之外，而正常货物又不受影响，能够自由进出自由贸易港(一线)，舱单数据是高效高质实现上述要求的有效载体。

承运人通过单一窗口等平台，提前申报舱单数据，海关凭借参数等自动化识别工具，在舱单数据中成功分离禁限类商品，同时非禁限类商品的正常流动又不受影响。由于舱单数据是本身在供应链环节中就已经产生的，而且又是装卸货环节必须的数据，因此根据舱单数据一线申报备案，实现对自贸区海关监管，不会产生额外的成本和手续环节，而且由于和供应链环节息息相关，数据质量可靠，相关数据容易相互印证，有利于提升海关的监管效能。

(三)适时加快签署相关国际条约

由于我国至今未签署《京都公约》附约自由区条款，使得我国自贸区、自由贸易港海关监管制度构建，在对接国际法和遵循国内法规之间摇摆不定。尽早加入，便于我国自由贸易港海关制度建设与国际通行规则的接轨，也有利于改革的理论支撑构建。建议推动我国尽快签署《京东公约》附约自由区条款，加速对接国际规则的进程。

(四)两阶段实施的自由贸易港海关监管“上海模式”

“上海模式”可以分为两阶段实施，两阶段都需要申报(传输)舱单数据。第一阶段贸易管制政策不变更，以舱单数据为核心，通过舱单实现对贸易管制的监管要求；第二阶段贸易管制政策突破，真正实现“一线放开”，但是海关仍然可以通过舱单数据实现备案、核查。

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[13] 沈玉良，彭羽.上海自由贸易试验区建设自由贸易港区路径分析[J].上海经济，2017(4)：5-11.

[14] 边际.首次提出设立自由贸易港区 国务院印发《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》[J].上海质量，2017(4).

(责任编辑 赵世璐)

AProbeintotheDevelopmentoftheCustomsControlSysteminShanghaiFreePorts-ontheBasisofManifests

Hu Rong，Gan Chunhui，Li Huadong

A review of the customs control systems in the typical free ports in the world and an analysis of the annual report of the World Bank，the World Economic Forum and other international authoritative institutions may reveal that facilitation of procedure is the pivot and trade regulation is the primary cause of low efficiency and high cost of customs clearance in the port.The essential principle of customs control in the free port is “safety and security” and “facilitation”.Based on an analysis of our current situation and a contrast with foreign counterparts，the article innovatively proposes the “Shanghai model” of customs control in the free port，which is different from the “Singapore Model”.The Shanghai model of customs control in the free port can be divided into two stages in implementation，which both require the declaration (transmission) of the data of manifests.In the first stage，the policies of trade regulation remain unchanged and the regulatory requirements can be fulfilled through the manifest data，which serve as the pivot.The second stage is to realize the breakthrough of trade regulation so as to materialize the “opening of the frontline” in a real sense.Nevertheless，the customs administration can still make recordation and verification with manifest data.

Manifest； Shanghai Free Port； Customs Control

海关管理

胡蓉，上海海关学院研究生处副处长、副教授；干春晖，上海海关学院副院长、教授、博导；李华东，海关总署监管司货二处处长。