从逃证走私入罪问题审视国家限制进出口商品范围的立法完善

王 平 周国良

从逃证走私入罪问题审视国家限制进出口商品范围的立法完善

王 平 周国良*

将逃证走私行为入罪作为两高《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》第二十一条所明确的重要事项，旨在依法加强对逃证走私违法活动的打击与处罚力度。限制进出口管理范围的清晰厘定是依法确定“逃证走私入罪”范围的基本前提，而恰恰在此方面目前尚存在若干疑难和争议。因此，本文重点围绕限制进出口管理范围厘定所面临的问题以及与此紧密相关的“逃证走私入罪”法律适用问题进行了分析，提出了完善国家限制进出口立法的若干建议。

逃证走私；司法解释；限制进出口；立法完善

2014年9月10日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2014]10号，简称“新司法解释”)第二十一条“逃证走私入罪”的相关规定是“新司法解释”所明确的重要事项之一，标志着司法机关打击和惩处走私犯罪工作对逃避进出口许可证件走私行为的关注。在这种情况下，准确厘定限制进出口货物的范围，就成为准确适用“逃证走私入罪”相关条款、合理把握对相关违法行为的刑事打击范围的一个基本前提。而恰恰在限制进出口货物管理等方面尚存在若干规定不够明确和有待完善之处，实践中导致“逃证走私入罪”规定在司法适用方面产生一定的争议和困难。因此，认真梳理分析限制进出口货物管理相关问题，有利于改进和完善国家限制进出口相关管理制度，有利于准确理解和适用新的司法解释，合理划定对逃证走私犯罪行为的刑事打击范围，做到不枉不纵，罪刑相适应。

一、“新司法解释”强化对逃证走私犯罪的刑事处罚

在“新司法解释”明确未经许可进出口国家限制进出口的货物、物品也可认定为走私国家禁止进出口的货物、物品并以相应罪名定罪处罚之前，对于走私贵重金属等限制进出口货物、物品的行为能否按照走私贵重金属罪处罚，存在较大争议，实践中一般仅由海关进行行政处罚，不作为犯罪立案追究。“新司法解释”第二十一条相关规定强化了对逃证走私犯罪的刑事处罚力度。根据制定该司法解释的最高人民法院主管部门的说明，之所以做出这样的规定，主要理由有三：第一，从法律规定上来看，部分限制进出口的货物、物品属于《刑法》第一百五十一条、第一百五十二条规定罪名的犯罪对象，因此，将限制进出口的货物、物品纳入走私国家禁止进出口的货物、物品罪等罪名的犯罪对象，是根据实际情况对刑法条文作的合理解释，并不违反罪刑法定原则。第二，将限制进出口的货物、物品排除在《刑法》第一百五十一条、第一百五十二条规定罪名的犯罪对象之外，不利于落实对相关重要法益的保护。第三，根据2004年全国人大法工委刑法室给海关总署缉私局的相关复函的内容，将限制进出口的货物、物品排除在《刑法》第一百五十一条、第一百五十二条规定罪名的犯罪对象之外，也与立法原意不符。综合这几点考虑，“新司法解释”第二十一条第一款规定，未经许可进出口国家限制进出口的货物、物品，构成犯罪的，应当依照《刑法》第一百五十一条、第一百五十二条的规定，以走私国家禁止进出口的货物、物品罪等罪名定罪处罚。

二、当前限制进出口货物管理方面存在的主要问题

《海关总署关于对限制进出口货物范围界定的批复》(署法[1999]725号)明确限制进出口货物指依照国家有关法律、行政法规的规定，需事先由国家主管部门批准、签发有关许可证件，并凭以进口或出口的货物。目前限制进出口货物管理措施既包括商务主管部门依法实行配额等进出口许可证管理、两用物项和技术进出口许可证管理，又包括其他主管部门依据有关法律、行政法规实行诸如音像制品、固体废物进口与黄金及其制品、麻醉药品、精神药品、民用爆炸物品进出口等管理措施。据粗略统计，目前存在数十种限制进出口管理的许可证件，涉证商品数千种，管理部门涉及商务部、人民银行、工业和信息化部、环境保护部、农业部、食品药品监督管理总局、新闻出版广电总局等十余个部委(局)。部分货物限制进出口管理的立法主体和立法等级不规范，有些货物进出口限制管理要求既没有法律的授权、也没有行政法规的授权，且未以部门规章的形式颁布。*海关总署海关法修改工作小组：《中华人民共和国海关法》释义，2000年，第138页。

(一)限制进出口货物管理范围亟待重新明确

《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第六十四条规定：“许可证件”指依照国家有关规定，当事人应当事先申领，并由国家有关主管部门颁发的准予进口或者出口的证明、文件。诚然，限制进出口货物均实行许可证件管理(金伯利进程毛坯钻石除外*根据国家质量监督检验检疫总局、海关总署、对外贸易经济合作部、国家经贸委、外交部、国土资源部公告2002年第132号，金伯利进程国际证书制度管理的毛坯钻石属于限制进出口货物，对进出境毛坯钻石不分贸易方式和运输方式，实施全口径管理，海关验核《入/出境货物通关单》。)，但许可证件管理货物并非皆属限制进出口货物，因为实行许可证件管理的还包括自动进口许可管理货物等。依据《中华人民共和国对外贸易法》及其他法律、行政法规的规定，海关总署于1999年发文界定限制进出口货物范围，并于2000年对限制进出口货物范围进行了调整修订，制发了《海关总署关于修订限制进出口货物范围的通知》(署法[2000]156号)，重新列明了“海关实行许可证件管理目录”，但管理目录中的许可证件管理货物是否均可厘定为限制进出口货物值得商榷。对法律、行政法规、规章未明确规定为限制进出口管理的货物，仅由海关或海关会同主管部门根据管理需要或条文理解进行限制进出口货物范围的划分是否科学、准确？例如，《农药管理条例》规定：国家实行农药登记制度，农药生产企业、向中国出口农药的企业应当依法申请农药登记。实行农药登记制度于法有据，但登记管理并不意味着限制进口。实行农药登记管理的进口农药是否皆属限制进口货物范围或仅将履行国际公约管理的进口农药纳入限制进口货物范围值得探讨。此外，与原《农药管理条例》相比，新修订的《农药管理条例》对农药出口管理从行政法规层面作出规定。是否仅将履行国际公约管理的出口农药纳入限制出口管理范围，抑或将《进出口农药管理名录》中的千余种农药均纳入限制出口管理范围，亦需制定《农药进出口管理办法》加以明确。虽然《进出口农药管理名录》逐年调整，然而农药进出口管理操作层面的规定也只是十余年前农业部与海关总署制定的管理层级较低的通知，部门规章层级的农药进出口管理办法应藉新修订《农药管理条例》施行之契机尽快依法制定并颁布实施。不具类比然而值得关注是，除麻醉药品、精神药品等特殊药品外，2000年4月起，纳入《进口药品目录》并实行《进口药品通关单》管理的药品不再列入《海关总署关于修订限制进出口货物范围的通知》(署法[2000]156号)限制进口货物管理范围，而进口药品事前亦必须取得国家食品药品监督管理总局核发的《进口药品注册证》(或者《医药产品注册证》)，或者《进口药品批件》后，方可办理进口备案和口岸检验手续。

中国加入WTO后，原实行数量限制或其他限制的部分进口货物已转为自由进口项下之自动进口许可管理。随着对两用物项和技术、蛋白同化制剂和肽类激素等依法实行进出口许可证件管理，不同时期限制进出口管理货物此消彼长，重新修订限制进出口货物范围迫在眉睫。目前，市面上包括专业工具书在内的一些业务书籍对国家限制进出口货物种类不尽准确的划分易产生误导，给管理相对人准确理解和把握国家限制进出口货物范围带来困扰。

(二)部分限制进出口管理货物未制定配套管理办法

限制进出口管理货物本应依法制定权利义务明晰、领证程序透明、法律责任衔接的配套管理办法且以部门规章形式发布。迄今为止，麻醉药品和精神药品、农药、野生动植物及其制品、有毒化学品进出口管理及钟乳石、人类遗传资源出口/出境管理等仍未制定部门规章层级的进/出口管理办法。例如，《海关总署关于修订限制进出口货物范围的通知》(署法[2000]156号)将有毒化学品纳入限制进出口货物管理范围，针对有毒化学品进出口管理只制定了管理层级较低的部委规范性文件而部门规章层级的有毒化学品进出口管理办法迟迟未见出台。

(三)部分货物禁限管理规定不尽明确

以仿真枪为例，行邮渠道禁止进出境仿真枪；而货运渠道禁止以任何贸易方式进口仿真枪管理规定也很明确，问题的焦点在于货运渠道对仿真枪是否禁止出口却未有明确规定(商务部、海关总署公告2014年第90号规定：生产出口的仿真枪支不在加工贸易禁止类商品目录中单列，但按照加工贸易禁止类进行管理)。有观点认为，《中华人民共和国枪支管理法》第二十二条中规定了“禁止制造、销售仿真枪”，可以得出当然禁止出口仿真枪的结论。但严格来说，禁止制造、销售仿真枪似乎并不能在法律上直接等同于禁止出口仿真枪。海关总署规范性文件规定出口民用枪支的范围包括仿真枪，而国家国防科技工业局军品贸易出口办公室制发的《关于民用枪支出口管理问题的通知》(军贸办[2010]192号)明确民用枪支范围仅为运动小口径步枪、气枪、彩弹枪、麻醉枪、霰弹猎枪。目前对货运渠道仿真枪未作禁止出口的直接规定，而上述两部门文件对民用枪支范围又界定不一，货运渠道仿真枪出口禁限属性认定存在不同观点，亟待依法加以明确。

三、对限制进出口管理立法完善的若干建议

很多时候，法律规定难免一定程度上滞后于形势发展和现实环境。我们应当针对进出口禁限管理执法和司法实践新情况，与时俱进地深入研究逃证走私犯罪新问题，反过来倒逼国家限制进出口管理制度的完善，使走私犯罪刑事处罚立法体系与相关的进出口管理制度保持统一协调，内容相互衔接，构成海关缉私执法与相关案件司法裁判的完整依据。

(一)准确厘定限制进出口货物范围

准确厘定限制进出口货物范围有助于“逃证走私入罪”规定的准确适用。要结合执法实践新发展，准确厘清限制进出口货物界定所面临的法律问题。

1.限制进出口货物范围应依法准确厘定。《对外贸易法》第十八条规定：国务院对外贸易主管部门会同国务院其他有关部门，依照本法第十六条和第十七条的规定，制定、调整并公布限制或者禁止进出口的货物、技术目录。国务院对外贸易主管部门或者由其会同国务院其他有关部门，经国务院批准，可以在本法第十六条和第十七条规定的范围内，临时决定限制或者禁止前款规定目录以外的特定货物、技术的进口或者出口。《对外贸易法》第二十三条还规定：对文物和野生动物、植物及其产品等，其他法律、行政法规有禁止或者限制进出口规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第六十六条规定：国家禁止或者限制进出口的货物目录，由国务院对外贸易主管部门依照《中华人民共和国对外贸易法》的规定办理……上述规定对于国家对外贸易主管部门(包括其他法律、行政法规规定限制进出口的相关主管部门)会同海关依据法律、行政法规授权制定部门规章并发布相关限制进出口管理目录作出了顶层设计。因此，依法准确厘定限制进出口货物范围，首先应对现行进出口许可证件管理货物范围对照上述规定进行比对和清理。只有法律、行政法规作出明确规定的方可依法纳入限制进出口货物范围进行管理，对法律、行政法规未明确规定的则不纳入限制进出口货物管理范围。对各类纳入限制进出口管理范围的所有货物均应按照上述规定的程序及要求颁布部门规章并发布管理目录加以明确规定。此举亦符合WTO有关进出口管理政策法规公开、透明、可预见性之要求。

2.依法修订海关总署有关限制进出口货物范围的文件。及时对《海关总署关于修订限制进出口货物范围的通知》进行重新修订，对限制进出口货物范围的划分应符合《对外贸易法》及相关法律、行政法规有关限制进出口货物管理的相关规定。必要时由海关总署发文征询各类进出口许可证件管理政策制定部门，依法重新明确限制进出口货物种类。一是对《海关总署关于修订限制进出口货物范围的通知》(署法[2000]156号)进行修订时，应将中国加入WTO后转为实行自动进口许可管理的机电产品、重要工业品对应的《机电产品进口登记表》、《自动登记进口证明》、《重要工业品进口登记证明》等许可证件从限制进口货物范围中排除。二是随着对两用物项和技术、蛋白同化制剂和肽类激素、民用爆炸物品等进出口实行许可证件管理，海关总署应商有关部委适时将《两用物项和技术进出口许可证》、进出口蛋白同化制剂和肽类激素等兴奋剂对应的《药品进出口准许证》以及《民用爆炸物品进/出口审批单》、《军品出口许可证》、《密码产品和含有密码技术设备进口许可证》、人类遗传资源出口/出境证明等许可证件管理货物以及履行国际公约管理的进出口货物纳入限制进出口货物范围。笔者认为，依据《美术品经营管理办法》对美术品进出口经营活动和涉外商业性美术品展览活动实施管理*依据《文化部海关总署关于美术品进出口管理的公告》及《文化部 海关总署关于印发〈美术品进出口管理暂行规定〉的通知》(文市发[2009]21号)，海关对进出口美术品验核文化行政主管部门签发的批准文件。而签发的美术品进出口批件侧重内容审核，其属于通关监管证件而非许可证件更为合适，如美术品载有国家禁止进出口内容的则另当别论。此外，《海关总署关于修订限制进出口货物范围的通知》(署法[2000]156号)附件“实行许可证件管理目录”之兜底条款“其他国家限制进出口的批准件、证明和凭照”体现了行文技巧，从管理部门角度讲，便于对限制进出口货物范围作更有余地的解释；从“知情守法”角度讲，对管理相对人而言因贸易管制措施繁多，实则难以从容把握“其他国家限制进出口的批准件、证明和凭照”究竟还包括哪些情形。

(二)以公告形式发布“限制进出口货物范围”

正式对外公开限制进出口货物范围，不仅因应“知情守法”要求，体现对当事人权利的保护和义务的履行，彰显公平正义，而且便于法人、自然人“合理注意”，进而做到守法自律。要以公告形式发布“限制进出口货物范围”，同时推动国家有关主管部门制定部门规章时，直接明确各类限制进出口货物的属性，如《重点旧机电产品进口管理办法》*《重点旧机电产品进口管理办法》(商务部海关总署质检总局令二〇〇八年第5号)第三条明确表述“对重点旧机电产品实行限制进口管理”。这一部门规章直截了当明确表述“对重点旧机电产品实行限制进口管理”。从已颁布的部门规章看，商务部主导制定的《货物进口许可证管理办法》、《货物出口许可证管理办法》及《重点旧机电产品进口管理办法》等部门规章在明确限制进出口货物范围的文字表述方面较为规范，这得益于《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》对限制进出口货物范围的明确界定；而依据其他法律、行政法规对相关类别的限制进出口货物实行进出口许可证件管理而颁布的部门规章多数在明确其为限制进出口货物范围的文字表述方面有所欠缺。为应对其他主管部门规章一时难以及时修订等情形，实有必要将现行所有限制进出口货物种类集中整合于一个公告中对外发布。以具有普遍约束力的规范性文件形式发布国家限制进出口货物种类也是依法行政和普法的必然要求，将大大规范执法人员与管理相对人对国家限制进出口货物种类与管理范围的准确理解。

(三)合力推动完善国家限制进出口立法

全面梳理国家限制进出口管理的法律依据，针对限制进出口货物管理部门规章缺失或限制进出口属性不明确等情形，切实加强与国家相关主管部门的沟通协作，合力推动完善国家限制进出口立法。如人体血液、麻醉药品和精神药品、农药、野生动植物及其制品、有毒化学品进出口管理及钟乳石、古生物化石、人类遗传资源出口/出境等实行许可证件管理，目前仅有层级较低的海关总署发文或部署联合发文作为海关进出口贸易管制执法依据，仍未制定部门规章层级的管理办法，海关总署有必要请国家相关主管部门抓紧制定部门规章。例如，针对部分水产品进口实施合法捕捞证明制度只发布公告而未制定部门规章之情形，对纳入《实施合法捕捞证明的水产品清单》范围的进口水产品实施合法捕捞证明制度并签发《合法捕捞产品通关证明》的水产品管理是否属于限制进口货物范围有待制定部门规章加以明确。同时，海关总署法制、监管和缉私三部门要从推动完善限制进出口立法、强化海关贸易管制执法、依法打击逃证走私犯罪等方面通力合作，在与进出口贸易管制主管部门达成部门规章“立改废释”之共识的基础上，助推国家限制进出口管理立法进程。

四、关于对“逃证走私入罪”法律适用问题的思考

虽然如前所述，我国在限制进出口货物(限制进出境物品另文探讨)管理制度方面尚存在若干不够明确及尚待完善之处，但根据新司法解释第二十一条第一款的规定，对于逃避许可走私国家限制进出口的货物、物品，达到新司法解释第十一条第一款第六项规定的数量或数额标准的，现在仍然可以按照走私国家禁止进出口的货物、物品罪(另规定有专门罪名的贵重金属等除外)予以立案追究。同时，我们也认为，鉴于国家限制进出口的货物、物品种类繁多，国家对不同种类的限制进出口货物、物品的管制目的和管制程度也存在较大差别，走私此类货物、物品行为的社会危害性并非均可达到刑事犯罪的程度，加之进出口货物、物品的管理制度尚不够完善，当前执法实践中，有必要对走私限制进出口的货物、物品行为纳入刑事追究的范围进行适当控制。需要注意的是，新司法解释第二十一条第一款中的“构成犯罪的”这一内容，也体现了最高人民法院、最高人民检察院司法解释制定部门有意对此类走私行为的刑事打击犯罪进行适当限缩的法律意图。据了解，截至2017年8月，全国海关缉私部门适用新司法解释第二十一条第一款的规定实际立案侦办的逃证走私犯罪案件，在具体犯罪对象方面主要有两用物项、消耗臭氧层物质(ODS)、滑石、非锻造黄金(进境)、人民币、玉米粉等。

笔者认为，目前情况下，在合理把握逃证走私入罪刑事打击范围方面，应结合立法和司法解释的相关精神，并适当考虑国家进出口货物、物品禁限管理制度的现状，主要从逃证走私行为的社会危害程度方面进行考虑。具体而言，判断是否有必要将发生的某一逃证走私行为作为走私犯罪予以追究，可以适当参考新司法解释第十一条第一款前六项所明确列举的货物、物品的相关规定，并从国家对案件中具体走私对象的管制目的、管制程度、发布管制规定的规范性文件的层级和制度规定明确程度等多个角度，对逃证走私行为的社会危害性进行综合考量后决定。

[1] 最高人民法院刑事审判第二庭.《最高人民法院最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2015.

[2] 海关总署政策法规司.《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》释义[M].北京：中国海关出版社，2007.

[3] 杨沛武.中华人民共和国海关行政处罚实施条例执行手册[M].北京：人民日报出版社，2004.

[4] 裴显鼎，苗有水，刘为波，郭慧.《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用[N].人民法院报，2014-9-10(4)

(责任编辑 赵世璐)

ImprovementofLegislationsonRestrictedImportandExportfromthePerspectiveofCriminalizationofSmugglingbyEscapinglicenses

Wang Ping，Zhou Guoliang

Criminalization of smuggling by escaping licenses is provided in Article 21 of the Interpretation for Several Issues Concerning the Application of Law in Handling Criminal Cases of Smugglingissued by the Supreme People’s Court and the Supreme People’s Procuratorate，which is intended to strengthen the crackdown on and the punishment for the illegal activities of escaping import and export licenses.A clear definition of the scope of restrictions on import and export is fundamental to “criminalization of smuggling by escaping import and export licenses”.However，there are still certain doubts and controversies on the definition.This article focuses onthe difficulties confronting the definition，analyzes its close relation with the application of law in “criminalization of smuggling by escaping import and export licenses”and finally puts forward suggestions on how to improve the legislations on the nationalrestrictions on import and export.

Smugglingby Escape Licenses；Judicial Interpretation；Restrictions on Import and Export；Improvement of Legislation

海关法

王平，福州海关监管通关处副调研员；周国良，海关总署缉私局法制一处主任科员。