浅析人为干预招评标过程行为及对策

2017-12-10李俊颖

当代经济 2017年3期

关键词：投标人评标人为

李俊颖，王昕

（1、国网上海市电力公司，上海 200122 2、上海久隆企业管理咨询有限公司，上海 200122）

浅析人为干预招评标过程行为及对策

李俊颖1，王昕2

（1、国网上海市电力公司，上海 200122 2、上海久隆企业管理咨询有限公司，上海 200122）

作为电网企业依法治企的重要研究课题，本文通过对招评标业务管理流程进行“全员、全环节、全方位”的梳理，得出可能出现的人为干预招评标过程行为表现，并进一步分析其在法律、制度、管理体制、管理策略等方面成因，提出加强制度执行刚性、完善公司管理决策体制、推进标准化管理、创新招评标管理模式等方面的对策。

电网企业；依法治企；招标采购；人为干预

一、引言

人为干预招评标过程是当前招标采购中的热点问题之一，社会上披露出来的相关案件触目惊心。防范人为干预招评标过程无疑是现代企业依法治企的重要任务。电网企业作为国企，其招标采购活动长期备受社会各界关注。本文全面梳理了电网企业招评标及相关环节可能出现的较为重大的人为干预行为表现，进一步分析其成因，并提出相应的措施建议。

二、人为干预招评标过程行为表现

通过研究社会上数百起关于人为干预招评标的典型案例，并详细梳理了招评标各环节以及前后端相关环节流程节点的所有参与主体可能做出的影响招评标过程和结果的人为干预行为，主要包括以下几阶段。

1、设计规划阶段

该环节作为需求提出源头，可能存在的对招评标环节有影响的人为干预行为包括：在设计、规划中人为设置专业技术门槛，指定专有技术产品；将概算降低到法定招标额度以下，以此达到规避招标的效果。

2、计划阶段

该环节作为招标环节的直接上游，其输出结果将作为招标环节的参照依据，可能存在的对招评标环节有影响的人为干预行为包括：在计划提报文件中故意设置不合理门槛排斥潜在供应商或倾向性推荐供应商；利用划分标段限制或者排斥潜在投标人或者以化整为零、打散标包的方式规避招标；人为缩短压缩工期或未满足招标条件即指定供应商先行实施，违规审批、越权审批，或者以保密工程、应急工程、献礼工程、安保工程等指令性项目的名义，后续补进入招标环节，与投标人相互串通进行虚假招标，或直接规避招标，造成应招未招；招标单位打着组织的旗号，提出诸如让产业单位中标80%等明显涉嫌人为干预的任务指标，与投标人相互串通进行虚假招标，明招暗定。

3、招标文件编制与审核阶段

作为招标过程的开端，该环节可能存在的人为干预行为包括：制定招标实施指导标准及审定年度招标工作方案，故意提高或降低采购标准，为特定投标人量身定制的风险；在招标文件中，违规设置门槛和陷阱，排斥潜在投标人。

4、发标阶段

该环节可能存在的人为干预行为包括：故意不按照规定在指定媒介发布招标公告或是在不同媒介发布的同一招标项目的招标公告的内容不一致，影响潜在投标人投标；招标公告中递交投标文件的时间地点不明确，造成潜在投标人无法或延期递交投标文件；招标文件澄清的时限不符合法律法规的规定；招标代理机构在所代理的招标项目中投标或项目相关人员向该项目投标人泄露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。

5、接受标书及开标

该环节可能存在的人为干预行为包括：开标环节中，检查所有投标文件的密封状况环节存在疏忽或故意纵容；标书运送环节存在部分遗失或更改，以排斥特定投标人。

6、评标委员会组建阶段

该环节可能存在的人为干预行为包括：评标委员会组成不符合回避规定；专家抽取时未采用随机方式，通知专家时有意选择特定备选专家或以明示、暗示等方式指定或变相指定参加评标委员会的专家成员；泄露专家名单。

7、评标阶段

该环节作为核心环节，可能存在的人为干预行为包括：招标代理机构或其他相关人员故意提出有倾向性的评标模板修改需求，以倾向或排斥特定投标人；在评标基础资料准备阶段中，招标代理机构或其他相关人员整理基础性技术经济资料时带有倾向性；暗示或者诱导投标人作出澄清、说明，或者接受投标人主动提出的澄清、说明，存在刻意偏袒特定潜在投标人情况；滥用否决投标排斥投标人或对应否决的投标未进行否决；评标委员会未按招标文件规定的评标标准进行评标，或评标时使用了未在招标文件中规定的评标标准或其他不公正的评判标准；评标委员会成员、代理机构明示或者暗示评标专家倾向或者排斥特定投标人，操纵中标结果。评标委员会成员向招标人或招标代理机构征询确定中标人的意向或者接受任何单位或者个人明示或者暗示提出的倾向或者排斥特定投标人的要求。滥用评分自由裁量权。因投标人与招标人存在隶属或合作关系，招标人授意评标专家有所偏颇，未按招标文件规定的评标办法客观、公正的评标。对于上百家投标人，专家无法在有限的评标时间内看完全部投标文件，目前一般采用分组评标的组织分工方式，其中，每个评标组完成对部分投标人所有商务或技术评分要素的打分。由于各组之间评价的尺度不一，为人为干预提供了空间。评标委员会成员或代理机构、监督人员、法律人员向投标人透漏投标文件的评审情况、中标候选人的推荐意见以及与确定中标人等招标文件公开信息以外的其他情况。人为干预授标原则，利用授标原则的不同而产生的不同优先级顺序，操纵推荐的中标候选人名单。

8、定标阶段

该阶段是招评标过程的最后一个环节，可能存在的人为干预行为主要是招投标领导小组成员任意否决评标结果，或不按照法律法规和招标文件规定确定中标人。

9、合同签订及履约阶段

在招评标过程之后的合同管理阶段，可能存在的人为干预行为主要是合同签订时未严格执行中标结果，强制中标企业转包或违法分包，或无正当理由不与中标人订立合同，或背离招标投标确定的合同实质性内容或者向中标人提出附加条件，导致无法达成协议或谈判实质性变更了招标结果。

10、供应商管理和质量监督阶段

由于该阶段中质量监督结果、供应资质业绩核实结果、供应商不良行为处理结果等均与招标环节进行联动，因此，可能存在的影响招评标的人为干预行为包括：在供应商资质业绩核实过程中，未严格按照核实标准开展工作，未能通过现场核实及时发现有意干预资质业绩核实结果但实际上不符合要求的供应商，或供应商资质业绩评价结果与招标进行联动时规则应用随意性强，以排斥潜在供应商或为特定供应商中标提供便利。供应商质量、履约、服务及诚信问题收集不全面，或其他人为原因导致的供应商绩效评价结果填写不够客观，影响与招标联动结果公正性。故意漏报、瞒报或假报供应商不良行为，或调查片面、失实，证据不充分，不良行为处理不符合公司有关规定，与招标进行联动时规则应用随意性强，以排斥潜在供应商或为特定供应商中标提供便利。

三、人为干预招评标过程行为成因

1、法律法规还存在漏洞，制度执行刚性有待进一步提高

一方面，相关法律和规定对招投标中一些关键环节缺乏刚性规定。另一方面，规定较为宽泛，可执行性不够强，自由裁量权较大，可能降低违法犯罪的成本。电网企业自身有较明确的制度规定，但制度刚性执行的保障措施尚不够完善，监督机制、评标基地建设、监控预警机制等配套机制建设有待进一步推进。

2、管理体制存在缺陷

工程建设项目管理体制存在漏洞。具体表现在“裁判员”身兼“运动员”，为领导干部插手干预招投标客观上提供了便利条件；决策体制不完善，对违规决策缺乏必要的制约等。

政治因素干扰。政企间的隶属和依赖关系为官员和企业经营者之间提供了通畅的寻租通道。

3、市场竞争乱象及与电网安全运行需求之间矛盾激烈

投标人不顾一切搞关系争取中标，或低价中标，或通过串标、围标获取中标，其本身的产品和服务品质可能缺乏保障。当电网企业设备采购的安全质量诉求未能够通过合理的策略得以满足时，招标人或相关人员就可能会出现人为干预招评标过程的倾向。

4、采购相关的策略、标准有待优化、固化

招评标过程中的人为因素影响大，给人为因素的干预和操纵提供了可乘之机，影响评标结果的公允性。

5、人员自律意识和专业素质有待提升

部分决策群体出于小群体利益，为关联企业中标提供便利。人员素质和水平有待提升。专家和监督人员知识面的局限会影响自身作用的发挥，致使一些人为干预行为有了可乘之机。此外，部分人员自律意识、廉洁意识有待提升。

6、专家资源不足

技术规范评审专家、评标专家人数不足，特别是非主专业评标专家奇缺，容易使评标专家成为投标企业的拉拢对象，这将会影响招投标的公正性。

四、防范人为干预招评标过程措施建议

1、加强制度执行刚性

严格执行招标采购标准和操作流程，规范开展发标、评标、定标工作。通过监督、考核、技术手段应用等进行采购过程管控。

进一步完善代理服务、评标细则、定标原则、合同签订、全程视频监控等实施细则，将整个招投标过程置于阳光下操作。

严把重要文件的审核关，明确审核细则及依据，主要责任人员需签字背书。

建立确保制度执行的配套措施。例如，为配合评标委员会回避原则的执行，建议及时更新专家库（主业和集体人员调动）信息。

2、完善公司管理决策体制

规范项目实施工期及过程管理，杜绝人为缩短工期以及在不满足招标条件的情况下启动招标的情况。招标单位应严格遵循招投标管理的有关规定，禁止向招标管理部门下达与产业单位销售目标有关的任务指标。

在采购管理决策层面合法、合规确定管理策略。如对于法律及制度规定的可以按照非招标方式进行项目，经审批后采用非招标方式采购，避免在进入招标流程后，由于各种不适用招标的原因而出现人为干预。

优化决策时间点和决策程序。如为防范评标专家名单泄露，应尽量缩短从专家抽取方案审批到开标之间的时间，且尽量将名单审核批准知悉范围控制在最小。同时，考虑评标商务组和技术组组长容易成为投标人公关对象，建议将最终确定商务组和技术组组长的时间点延至评标启动时。

严格记录定标会议定标事项，定标会议纪要应由招投标领导小组组长（或其常务副组长）审批签发。

考虑到招评标信息的保密性需求，需分析不同信息的保密性质，具体设置相关信息的决策和知悉范围；对需要进行操作但部分信息不便知悉的人员，合理设置屏蔽字段信息。

3、推动标准化体系建设

针对具体的招标、评标模版统一标准、统一发布、统一操作，对资质条件进行明确，进一步细化各类招标计划资质、业绩、安全、技术、服务要求、合同内容；优化评标组织分工方式，建议采取按评分要素进行打分的组织分工方式；细化技术规范书要求，明确供应商资质业绩核实标准、供应绩效评价标准、不良行为处罚的具体实施规则和范围以及这些供应商管理成果与招标联动的具体规则；优化细化评标细则，减少主观分数，增加客观分数；实行对限额以下进行框架招标的采购策略；研究实施费率招标；扩大标准化物料应用覆盖面，推广固化ID应用；通过信息系统固化分标分包原则、授标原则和各环节操作时限要求等。

4、创新招评标管理模式

探索应用暗标评标。技术标中不出现公司名称，开标后由监管人员在音、视频监控下对技术标进行暗标编号，并对商务标及暗标编号与单位对应表进行封存。评标专家无法获悉投标人对应的是哪份技术标文件，大大降低了人为干预评标的可能。

增加辅助评标资料。借助大数据技术可以将评标所需的、客观的科学依据如运检部门统计的设备故障率等数据提供给评标专家，实现科学评标。

优化评分项构成。对于不需要特别强调商务分和技术分的评分高低差异的情况，可采用价格分自动评审并对中标候选人排序、商务分和技术分由专家仅评审是否合格，不进行打分的组合法。

客观分评分自动化。客观分部分由系统根据相关数据进行自动评分。

5、加强人员廉洁警示教育和技能培训

对招评标过程涉及的所有相关岗位进行防范人为干预招评标过程专题培训，每个岗位均需要掌握与自身职责相关的业务操作规范和审批要点。开展案例警示教育，与公司廉洁文件建设相结合，提高领导干部及从业人员思想觉悟。

对设计单位、招标从业人员、技术规范评审专家、评标专家、供应商管理专家、审计、监督人员等进行适岗培训，提高相关岗位人员的专业能力，增强对防范人为干预招评标过程的知识技能支撑。

6、优化专家库构成

针对各类专家资源明显不足等问题，建议统一专家库管理，建立公司系统内部跨区域专家库，并适当引入外部社会专家，提高招评标环节的公正性。

[1] 姚文胜：政府采购法律制度研究[M].法律出版社，2009.

[2] [德]兰斯多夫，清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心译：腐败与改革的制度经济学：理论、证据与政策[M].方正出版社，2007.