文昌市推进基层协商形式创新的实践与启示——以村务民主协商会和《心桥》电视问政为例

□ 谭兴中 王康佳

文昌市推进基层协商形式创新的实践与启示
——以村务民主协商会和《心桥》电视问政为例

□ 谭兴中 王康佳

基层协商是我国社会主义协商民主建设的基础，创新基层协商形式，则是加强基层协商的重要举措。党的十八大以来，各地按照中央部署要求，积极探索推进基层协商的有效形式，出现了不少创新案例。近期我们对海南省文昌市推进基层协商形式创新进行了专题调研。海南省文昌市积极建立村务民主协商会，探索推进农村基层协商的新形式，同时运用《心桥》电视问政方式，切实推进地方政府协商与基层协商上下联动发展，这对于各地推进基层协商形式创新，具有一定的启发意义。

一、农村基层群众自治议事协商的新形式——村务民主协商会

自2015年10月以来，文昌市在海南省率先建立起村务民主协商会，推行“五步阳光议事”机制，完善农村基层群众自治的议事协商形式，从而构建起以“一核”（党组织）“两委”（村委会、村务监督委员会）加“一会”（村务民主协商会）为载体的乡村协商治理新模式。

据了解，文昌市建立的村级村务民主协商会在全覆盖的基础上，正在向乡镇和村民小组层级进一步拓展，目前已有17个镇、386个村民小组实行了公共事务的民主协商。据统计，全市的镇、村和组三级民主协商会累计议定事项达2088件，落实率达95.6%。自村务协商会成立已来，该市充分发挥了农村外出企业家、致富能手、离退休干部职工和德高望重的村民有序参与村级公共事务的积极性，使各方的利益诉求和智慧都能体现在村务决策中，取得了“党组织满意、老百姓叫好、社会各界关注”的初步成效。

（一）建立村务民主协商平台，扩大公众参与度

随着改革发展的深化，文昌群众尤其是农村外出企业家、致富能手、离退休干部职工和德高望重的村民，参政议政和参与村级事务治理的意识愈来愈强。但是，以往村级事务通常是由村“两委”决定，村民议事制度往往流于形式，村民往往缺乏有序参与村务议事协商的话语权。当村务决策与村民个人利益发生冲突时，村民难免会产生抵触情绪，造成基层干群关系紧张。2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出了稳步推进基层协商，“积极探索村（居）民议事会、村（居）民理事会、恳谈会等协商形式”的要求，同年7月中办国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》提出了“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践”，在拓展协商形式中，“可以采取村（居）民议事会、村（居）民理事会、小区协商、业主协商、村（居）民决策听证、民主评议等形式”，开展灵活多样的协商活动。其政策意图是支持鼓励基层协商民主建设的探索创新，通过各种方式进行广泛协商，建立健全多种协商形式。

因此，文昌市委坚决按照海南省委提出的探索以“一核两委一会”为载体的乡村协商治理模式的决策部署，积极推进基层乡村协商形式创新，率先建立村务民主协商会。同时，积极制定了一套以村党支部为核心、以村务民主协商会为“扩音器”、以“阳光”运行机制为保障的制度体系，推行“五步阳光议事”机制，创新村级事务协商治理方式，着力给群众尤其是农村外出企业家、致富能手、离退休干部职工和德高望重的村民，搭建一个发出自己声音的平台，赋予他们更多的知情权和表达权，让广大农民都能够有效地参与到村务民主协商治理中来，改变了过去由村“两委”班子拍板决定村级公共事务的做法，推动了从“为民做主”到“由民做主”的转变，有效实现了基层村务善治。

（二）推行组织创新与制度创新，完善协商机制

文昌市委按照“试点先行、逐步铺开”的工作思路，市委组织部成立了专项工作组，到基层一线指导创建村务民主协商会的工作，并制定了《关于在全市村（社区）成立村务民主协商会的实施方案》，规定村务民主协商会接受村党支部的领导，对村务民主协商会的会议召集、议事程序、决定执行等方面也作出了规定，理顺协商会与村党支部、村委会的关系，以促进村务民主协商会规范、有序地开展活动。在试点中，他们首先选取了一批条件比较成熟的村。接着，推选一名村党支部支委担任召集人，在充分征求群众意见的基础上，从政治素质好、热心公益、办事公道、群众公认的人员中推选产生村务民主协商会成员，其成员一般由村“两委”干部、村民代表、企业家、华侨、离退休干部职工、致富能手、德高望重的村民7至25人组成，民主协商会成员再推选产生民主协商会主任。

建立和推行“五步阳光议事”机制。文昌市委在总结已有村级协商议事有益经验成果的基础上，完善了《关于在全市村（社区）成立村务民主协商会的实施方案》，确立广开渠道收集民情、分析研究民情、议定议题方案、民主协商和跟踪落实的五步工作程序步骤，并突出全程“阳光”操作，从而建立起了有效实施的“五步阳光议事”机制。同时，制定了《村（居）务民主协商会议事规则》，形成了村务民主协商议事的前、中、后全方位的运行监督体系，然后在全市乡村逐步推行，从而充分运用这些制度确保村务协商议事有序开展。

（三）创新协商议事方式，增强协商治理能力

通过组织创新和制度创新，构建了以“一核”（党组织）“两委”（村委会、村务监督委员会）加“一会”（村务民主协商会）为载体的乡村协商治理新模式。在此基础上，文昌市委一方面要求各镇党委和村党支部为村务民主协商会开展工作，强化业务指导和协调提供相关保障；另一方面特别要求充分发挥村民自我教育、自我管理、自我服务的能动性，通过创新村务民主协商形式，充分发挥村务民主协商会的作用，支持和帮助群众养成协商习惯、掌握协商方法、提高协商治理能力，从而加强和完善农村社区治理。

在探索村务民主协商会的实践活动中，各村比较注重探索切实有效的民主协商方式。比如，龙楼镇全美村为了有效运用村务民主协商的渠道，村党支部要求除由一名党支部支委负责指导和协调村务民主协商会的工作以外，村干部一般不干预村务民主协商会活动。比如村务民主协商会在今年初讨论“如何抓住我村当前土地征用契机，促进村庄发展？”和“如何对传统农业产业模式进行转型，促进多元化发展？”议题时，村干部没有参加，主要由村务民主协商会主持人进行独立性主持，发言人没有习惯性的“准行政”约束，通过平等发言、充分讨论提供结论性意见，然后提交村“两委”决策实施，这种做法让村“两委”干部强烈地感受到村务决策民主的科学化水平明显提高。该村党支部书记符小弟认为，虽然村务民主协商会讨论提供的意见，有的与村“两委”的意见不是十分统一，有的还需要再沟通协商，好像增加了村务工作量，但村务民主协商会反映和支持村民的合法要求，与村“两委”维护村民利益和实行村民自治是一致的。事实上，村务民主协商会不受村委会的“准行政”习惯性影响，民主协商后提供的结论性意见，不仅更充分更精准地反映了社区民意，而且提高了乡村社区公共事务决策科学化和民主化水平，提升了乡村社区居民议事协商治理能力，从而加强和完善了乡村社区治理。

二、地方政府与多元主体协商的新方式——《心桥》电视问政

2016年9月以来，文昌市通过《心桥》电视问政节目直播了4期节目，积极探索推进地方政府与多元主体协商治理方式创新，在社会上引起了较大反响。

文昌市《心桥》电视问政方式来源于海南省纪委推出的《承诺与兑现》电视问政，并结合了文昌市实际不断完善发展，具有明显的“文昌特色”。《心桥》电视问政是由文昌市纪委、市委宣传部主办，海南新闻频道、文昌市广播电视台承办，通过老百姓、媒体、学者与市政府有关职能部门和乡镇党委或政府的主要负责人，借助电视直播节目《心桥》，采用面对面沟通与质询方式，聚焦市容市政生态环境、政务投资环境、法制人文环境和旅游交通环境等发展中的“顽疾”“死角”“瓶颈”问题，展开质询、讨论和协商，并以问责和监督为特点，推进文昌市“九大环境建设”的传播活动。如果从地方政府协商治理的角度分析文昌市《心桥》电视问政，可以说这是创新地方政府与多元主体协商方式的典型案例。

（一）公共决策的透明度和公众参与度

文昌市运用《心桥》电视问政方式，围绕本市“九大环境建设”中的公共决策问题，从节目制作前的现场调研和座谈访问，到节目制作和直播现场的问题提出与原因分析以及经验分享和对策建议，都充分运用电视媒体，注重增强公共信息的公开透明度。同时，无论是专题设计或是采访调研人员，节目现场的媒体、学者、人大代表、政协委员和群众代表一方，还是市政府有关职能部门和乡镇领导干部一方，都提高了公共决策的参与度。尤其是现场参与的400个投票席位，投票人员涵盖了文昌百姓的各个层面，意在让《心桥》节目成为“九大环境建设”的一次期中考试，将打分的权力交到老百姓手中作为一大亮点，吸引了不少电视观众参与讨论。可见，这也是一个政府与公众平等对话协商的平台，促使公共决策更加符合民意。

（二）议题的针对性和直接对话的理性

文昌市《心桥》电视问政的选题，采用公开专门电话和党政群多方多层组织等方式收集议题，经过《心桥》电视媒体人员实地调研分析，以及媒体、学者、人大代表、政协委员、主办方及有关领导等多元治理主体讨论后提出议题，然后报送市领导确定议题。注重议题既是市委市政府“九大环境建设”中的现实问题，也是老百姓反映强烈、迫切要求解决的切身利益问题，从而切实有效抓住了公共治理的热点和难点。比如，第二期《心桥》问政提出“基层便民服务站便民了吗？”以文城镇便民服务中心出现工作人员空岗，没有真正落实便民利民的现象进行问政和对话协商，显然增强了问政协商议题的针对性。

《心桥》电视问政是一种直接面对面的对话协商方式，由节目主持人导入问政和协商讨论的议题，实施既定的协商对话程序，通过媒体、学者、人大代表、政协代表和群众代表一方，与市政府有关部门的主要领导一方，直接对话、互动沟通、质询问责和回应承诺，即使他们没有说服对方，但他们是认真对待和回应对方关切的问题，而不是情绪化地将自己的观点强加给别人。这种平等、理性和包容的协商方式既反映了民意、激活了民智，也使民意、民智与决策层决策实现了比较畅通的对接，还是一条调动民众参与公开审视、有理有据和缜密思考的理性表达过程的新路径。

（三）协商民主的责任性和反馈监督性

《心桥》电视节目问政对话的双方和现场参与的400名投票者以及全市的电视节目收视者，通过在《心桥》电视问政的质询问责与协商对话过程，能够比较清楚地知道自己对协商议题的偏好，了解他人的有关看法，也知道促进增强市政府公共决策在满足公民和社会需求的科学性与有效性来自各方的共识，公民有责任维护和促进公共利益，有责任更好地明确支持特定决策实施的公共组织。参与讨论协商过程的多元主体及公民承担着特定的责任，包括提供理由说服协商中的所有其他参与者的责任，对其他参与者提出的理由与观点做出回应的责任,以及根据协商辩论过程提出的观点与理由修正各种建议以实现共同接受建议的责任。

《心桥》电视问政从第二期节目开始，首先回放前一期协商问政的官员承诺解决问题的实际进程及取得的成效，强化《心桥》电视问政的协商治理过程及绩效的反馈监督性，不断增强多元主体对公共协商治理过程与结果的反馈监督性。

三、几点启示——地方政府协商与基层协商的联动视角

通过对村务民主协商会和《心桥》电视问政的分析，我们或许从中可以获得某些有益启示。

（一）完善分层联动议事机制，激发基层自治活力

科学有效的基层协商议事机制是推进基层协商民主建设的基础和关键。同时，分层与联动的协商议事机制，会产生系统协同效应。机制既是指一种有机体系，也是指一种制度化的方式。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程[1]。”正因为文昌市通过创建村务民主协商会的议事方式，着力建立健全以村党支部为核心、以村务民主协商会为“扩音器”、以“阳光”运行机制为保障的制度体系，完善村务“五步阳光议事”机制和《村（居）务民主协商会议事规则》，在完善基层协商议事机制的同时，该市切实运用《心桥》电视问政方式，强化政府协商回应力，从而完善政府协商机制，推进地方政府协商与社区协商建设协调联动制度化发展，由此才激发出了更多的基层自治活力，保障广大人民群众享有更多更切实的民主权利，乡村协商才取得了明显的成效。现实不少地方“在基层民主的建设和发展中，虽然有协商的民主行为，但没有形成公民协商的概念和机制。”[2]没有抓住地方政府协商这一关键层次，缺乏政府协商与基层协商议事联动机制，就会导致习惯性的行政主导色彩浓厚的协商方式，就会缺乏协商的平等性、参与性和持续性，人民群众充分发表意见建议就谈不上，协商效果也会大打折扣。

“我国社会主义制度本质具有合理性，但我们缺乏相应的支持制度“落地”的具体程序、方式和技术，使得我们的民主缺乏可操作性。”[3]近年来，各地在推进基层协商方式实践创新中，积累了不少好做法、好经验，但是还缺乏完善的分层与联动协商治理的制度化方式加以保障。因此，各地要注重分层广泛参与的协商方式创新，规范协商议事程序和方式，创新协商成果采纳、落实和反馈的制度化方式，从而建立完善分层与联动的协商议事机制，持续有效地激发基层群众自治活力。

（二）优化政府协商回应机制，增强公众参与能力

善治是一个还政于民的过程，也是政府与公民之间的良好合作，还是一个协商民主制度健全完善的过程。在这个过程中，政府“回应性越大，善治的程度也就越高。”[4]可以说，政府回应既是公民参政议政的重要形式，也是推进科学民主决策加强政府协商的重要举措。通过强化政府协商中的回应性，优化社会公众参与政府协商中的回应机制，公众可以锻炼思辨能力，养成以理性论证说服别人的习惯，有效提升参与公共事务的能力。文昌市通过《心桥》电视问政方式形成的官民协商互动过程，显然是强化政府协商中的回应性，从而提升公众参与公共事务的议事协商能力的表现。现实中，各级政府协商中存在的政府回应能力低下、回应信息不完备、回应渠道不畅通和回应制度不健全等问题，制约了公众参与公共事务协商的广泛性和有效性。因此，各地在完善政府协商的回应机制中，一是各级政府要积极适应国家治理现代化的要求，强化政府协商中的回应力，及时有效回应民众的利益诉求；二是运用现代信息技术，推进政务公开，拓展公众参与协商的渠道，健全政府回应平台和制度化的回应方式，完善政府回应制度体系，同时形成政府回应与城乡社区公众参与公共事务协商的良性互动发展，从而增强公众规范有序和理性参与协商的能力；三是政府回应机制的良性运作，还需要强化各级政府与多元主体合作治理，进一步健全责任追究机制和激励机制等来保驾护航。

（三）健全协商联动协调机制，实现多层互动发展

党的十八大以来，党中央多次强调推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。中办国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》明确提出：“建立健全乡镇、街道协商与行政村、社区协商的联动机制，推动协商工作深入开展。”[5]推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的“多层”指纵向布局，包括推进全国层级的协商民主，以及推进地方和基层的协商民主发展。健全多层协商联动机制的前提是完善地方和基层的分层协商机制，以及乡镇、街道协商与行政村、社区协商的分层协商机制。不仅如此，还要在此基础上建立健全各层次间的协商联动机制。比如文昌市切实运用《心桥》电视问政方式，完善政府回应机制，以推进政府协商；积极推行村务民主协商会，完善村务“五步阳光议事”机制，健全完善村务协商议事机制，目前正着力在乡镇和村民小组层级拓展，从而形成协商民主建设多层协调联动机制，推进协商工作多层协调联动深入开展。当前，各地在健全多层协商联动机制的实践中，一是要完善多层协商的信息沟通机制。比如坚持各级领导干部接待日方式，通过网络、短信、微博、微信等现代信息传播手段及时公布协商议题、协商成果以及后期的执行情况，促进和确保广泛多层协商主题之间的信息沟通及时有效。二是创新基层协商与多层互动协同机制。通过完善基层乡镇、街道、企事业单位和社区等多元协商主体的协调联动机制和各级党政、人大、政协以及农业、民政、群团等职能部门多元协商主体协调联动机制，以及各层次间的协商联动机制，有效整合条块系统的协商治理资源。三是建立健全党对社区协商统领的组织协调机制。各级党委要把协商民主建设纳入重要的议事日程，完善党委统一领导，各方协商主体分工负责，有关部门和群团组织密切配合，公众广泛参与协商的协调联动工作机制，逐步建立以城乡社区居民满意度为主要衡量标准的社区协商治理评价机制。

本文系国家社会科学基金项目 “国家治理视域下的基层协商民主机制研究”（14XZZ002）的阶段性成果，项目负责人：谭兴中。

[1]塞缪尔·P.亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].王冠华等译.上海:上海世纪出版社，2008:10.

[2]林尚立.协商民主:中国的创造与实践[M].重庆:重庆出版集团与重庆出版社，2014:138.

[3]韩福国.基层协商民主[M].北京:中央文献出版社，2015:31.

[4]俞可平.引论:治理和善治[A].俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版，2000:10.

[5]中办国办印发.关于加强城乡社区协商的意见[N].人民日报，2015-07-23.

作 者：谭兴中，中共重庆市委党校教授王康佳，中共海南省文昌市委党校常务副校长

责任编辑：宋英俊