权力清单制度的实践与改进——基于X市的考察

□ 刘勇刚

权力清单制度的实践与改进
——基于X市的考察

□ 刘勇刚

权力清单制度是指政府全面梳理和统计其拥有的可行使的所有公共权力，将职权范围和条目、由哪个主体来实施权力、根据哪些法律依据、具体的办理流程等列成清单，并向社会和公众公开。推行权力清单制度，是我国一项重要的改革任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，是深化行政体制改革、依法治国的必经之路。

一、建立权力清单制度的举措

为了进一步推进改革创新，实现深化行政审批制度改革的目标，从2014年3月开始，X市积极探索建立权力清单制度的方法。

（一）推进负面清单、权力清单、监管清单管理改革——以X市为例

1.建立负面清单制度。由市发改委牵头负责，在投资准入管理领域，市直相关部门认真研究了X区域产业发展的特点，并根据这些特点结合保护生态环境的要求制定了相关标准，标准以负面清单的形式，明确列出在X市辖区内哪些行业、哪些领域、哪些项目是企业禁止投资和经营的。不包含在清单内的则充分实现开放。2.建立权力清单制度。由市编委办牵头负责，在行政审批服务领域，梳理政府职能部门经审查后拥有的权力和义务，将其以权力清单的方式列出。制定权力清单时，坚持“法无授权不可为”的原则，对于没有、不符合法律依据的，坚决予以取消。3.建立监管清单制度。由市政府法制办牵头负责,在市场监管体系中，列明政府职能部门制定或执行的各种审批后续监管措施，包括分级分类管理措施、构建“信用监管”监管执法模式、建立“黑名单”制度等，以监管市场主体的经济行为，登记备案违反法律法规、违背市场竞争原则企业的基本信息，并对其进行惩罚和规范。

（二）推动权力清单制度落实

1.全面梳理权力清单事项。为全面启动市本级权责清单工作，2015年5月7日，X市召开市本级权责清单工作动员会议，全面启动市本级权责清单工作。会议结束后，各单位迅速成立了专项工作领导小组，安排专人负责汇总联络工作，层层把关全面梳理该局权力清单事项。2.建立专门的网络运行平台。市工信委牵头负责系统平台建设，市行管委等市直有关部门配合，成立了“三单”管理项目专栏，利用现有的网上行政审批平台和数字化办公平台，来完整公布负面清单、权力清单、监管清单的内容。3.对权力清单实行动态管理。2014年5月初，X市启动市本级权力清单的审核规范工作，对57个单位上门逐条审核规范清单事项。X市第一批权力管理清单已融入网上行政审批平台正式运行，清单的调整和监督实现了信息化动态管理，确保及时更新公布。

二、X市推行权力清单制度的效果

（一）划清了权力边界，规范了政府权力运行

权力清单的建立，使每项行政权力及其对应的责任还有相关的法律依据都清晰可见。确保各级政府都在法律的约束下依法使用权力，通过编制权力清单，彻底明确每个部门的职责边界，将有交叉和重叠的职能划分清楚，明确责任主体，解决政府各部门之间职责不清、互相推诿扯皮等问题。

（二）精简了权力事项和审批程序，提高了行政效率

权力清单制度帮助深化行政审批制度改革，为精简行政审批事项与提高行政服务效率开辟了新道路。X市先后取消了审批项目1367项，精简率达到76.1%，办理时限减少率为35.8%。实行权力清单制度为简化审批手续助力，营造了优质高效的政务服务环境，推动了政府管理的创新。

（三）公开权力运行流程，压缩了权力寻租空间

X市在梳理权力制定清单的过程中，反复推敲和研究，将各项行政职权的项目名称、设定依据、运行程序、办理期限和实施主体等以清单形式在政务服务网统一向社会公布，并按此编制出相应的流程图。不仅如此，每项行政权力对应的责任事项、责任岗位、追责情形等也将以清单的形式对外公布，主动接受社会监督。这样一来各部门的权力公开目录可视化，把权力晒在阳光下。

（四）规范政府监管程序，激发社会活力

权力清单制度明确了政府的职责和作用，即保证事前的指导并加强事中事后的监管，放出空间让市场在资源配置中起决定作用。通过规范监管程序，有限有效地履行政府对市场进行监管的职能，在食品安全、环境保护等涉及民众生活、民众切身利益的领域加大监管和执法的力度，同时填补了在部分行政权力取消、转让下放的改革过程中出现的监管空白。

三、X市权力清单制度建设中存在的问题

（一）落实权力清单制度不够彻底

虽然X市已经开始全面推行权力清单制度，但毕竟推行时间不长，有些部门还没有彻底落实权力清单制度。在市委市政府大力推行权力清单制度的大趋势下，有些部门制定了权力清单，但这种权力清单存在避重就轻的情况，有些权力被部门隐藏起来。即使清单制定出来了，放到平台上公布出来了，也并不能保证服务水平就能够提高，政府效能就可以提升，群众和企业办事并不一定会变得更加方便快捷。

（二）政府监管压力增大，出现监管不力现象

自从实行权力清单制度以来，X市政府取消精简了很多权力事项。权力事项取消了，但这不意味着政府应承担的管理责任也被取消了。这代表着政府的管理方式和手段变化了，由原来在前台的行政审批，变成事中事后的幕后监管。事中事后的监管是政府日常管理必须的工作，任务量比行政审批大得多。但少数部门目前还没有清楚认识到行政审批权下放后续监管的重要性、必要性，认为权力下放后监管责任也一并下放了，自身不必再进行监管工作，从而在实际工作中忽视对审批权力下放部门的监督管理，存在“重下放、轻监管”问题，出现监管不力的现象。

（三）政府机构改革滞后，基层力量严重不足

政府组织、机构的设立时基于其职责和功能。随着大量的权力事项的梳理整合，政府组织、机构理应跟着调整改变。但实际上政府机构改革没有同步跟进，有些事项职责在部门之间仍有交叉和重复，容易出现监管空档、缺位现象。更需注意的是，权力下放后，基层承接了大量的事权，承担了一线监督和管理的主要任务，基层行政事务大幅增加，而基层行政机构、编制并没有增加，基层力量严重不足。

（四）政府工作人员难以适应

权力清单是在制度层面的创新，要实行它意味着在实际中具体的工作内容、工作方式、工作要求等方方面面都要随之创新，这要求政府部门的工作人员要有更高水平的工作能力和素质。有些政府工作人员还不能适应推行权力清单制度后的工作内容和工作要求的变化，有一部分工作人员与以前相比监管更重视审批，现在对于审批权力下放不适应；有的虽然有监管的意识，但是却并不清楚该如何监管；有的认为自己手里的行政事项被取消或者下放后，相应的责任也随之消失了。

四、完善权力清单制度的对策建议

（一）继续推进行政审批制度改革

行政审批制度改革是行政管理体制改革的重中之重，与群众的日常生活和切身利益息息相关，也最被社会密切关注。2014年12月26日，X市对中介机构进行清理整顿，将涉批事业单位的中介职能进行剥离，开放和培育中介服务市场，向全国引进相关中介机构，成立X市“中介超市”。市政府还下发《X市建设项目行政审批服务中介超市管理办法》，规定我市政府投资项目选取中介机构，除需公开招投标或法律法规有特殊规定外，一律到“中介超市”采取摇号方式选取中介机构，非政府投资项目根据项目单位需要，也可参照政府投资项目选取程序执行。要进一步秉承简政放权的原则，打造“限权”政府，加强对“中介超市”的管理，力求将审批事项降到最少、将办事效率提到最高、营造最优良的政务环境。

（二）配套进行政府机构改革

将权力事项以清单的形式列出并进行梳理，改变了政府各部门拥有的权力应承担的职能和权力运行的程序，一些部门的业务增加，一些部门的业务减少，特别是权力下放后，基层承接了大量的事权，承担了一线监督和管理的主要任务，需要处理的行政事务大幅增加。建议按照事项来设置岗位、按照岗位来配备人员。要根据权力事项的梳理整合，对政府机构进行相应的改革，对各部门人员编制进行调整和优化，以迎合满足实施权力清单制度带来的变化需求。

（三）加强行政监管力度

推行权力清单制度，事中事后监管的重要性大大提升，成为政府行政管理职能的核心部分。一要建立统一的监管信息平台，实现市场监管信息的共享。二要建立失信惩戒机制，实行信用分级分类管理，在市场监管、市场准入、行政审批等领域划分监管对象的失信类型和程度，对信用额度不足者进行惩罚。三要积极引入社会组织的力量，让他们主动参与其中，充分发挥社会监督的作用。

（四）提高政府工作人员素质能力

一要加强对政府工作人员的政治教育，重视职业精神的培养，增强社会责任意识、依法行政意识、为民服务意识，让工作人员深刻认识到推行权力清单制度的必要性和重要性。二要加强对高素质监管人才的培养，建立专业化的监管队伍。向在职公务员开展权力清单制度的专题培训，让政府工作人员了解推行权力清单制度的政策与方法，掌握在实施权力清单制度下开展工作的各方面事项和流程，真正将权力清单的作用发挥到最大。

（五）加强对政策的宣传普及，让群众积极参与监督

向公众大力宣传实行权力清单制度的重要意义和带来的显著变化，宣传权力清单制度的主要内容和实施方法，宣传实行权力清单制度以来的成果。让群众了解权力清单，知道权力清单制度和自己的切身利益有紧密联系，关心权力清单，提高参与权力清单制度建设的意识。要引导公民利用权力清单对政府进行网络监督，进一步拓宽和创新民众监督渠道与监督方法，加大对制度的宣传力度。积极吸纳社会组织和公众的力量，让他们参与到管理之中来，充分发挥舆论监督的作用。

[1]于娟.我国政府权力清单制度研究[D].吉林大学，2016.

[2]李佳运.简政放权背景下的权力清单制度研究[D].南京大学，2016.

[3]罗亚苍.权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理，2015，（6）:29-33+45.

[4]胡税根，徐靖芮.我国政府权力清单制度的建设与完善[J].中共天津市委党校学报，2015，（1）:67-77.

[5]赵勇，马佳铮.大城市推行权力清单制度的路径选择——以上海市Y区为例[J].上海行政学院学报，2015，（02）:12-19.

[6]张丽珍.以权力清单为突破口推进政府自身改革—对富阳市权力清单制度试点的调研与思考[J].当代社科视野，2014（5）.

作 者：江西师范大学政法学院，讲师

责任编辑：张 波