“尾巴摇狗”的实现

董青

摘要：李承晚时期，韩国在依附美国的大前提下，在朝鲜战争、日内瓦会议召开等问题上，采取大众外交、媒体外交等外交策略，积极利用复杂的国际环境，最终使得美韩防御条约得以确立、韩国的安全得到保障，实现了“尾巴摇狗”的效果。这为我们更好认识冷战时期的多元外交、第三方谋求“自主权”提供了生动的范本。

关键词：尾巴摇狗；李承晚；美韩；博弈

中图分类号：K153 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2017）11-0037-04

“尾巴摇狗”（The tail wags the dog），用来形容某一项次要事务发挥了主导作用。在尼基塔·赫鲁晓夫（Nikita Khrushehev）时期，德意志民主共和国的乌布利希利用不稳定的国内局势对苏联施加影响，使苏方不得不承认东德的战略意义，霍普·哈里森首先将其总结为“狗尾巴大胆地摇动了狗。”[1]303后来在国际关系研究领域，常用“尾巴摇狗”来比喻小国对大国施加了超出自身实力的影响。在目前国内国际关系史研究中，运用“尾巴摇狗”概念来研究历史问题的学术成果较少[1]303，华东师范大学陈波先生的《美韩同盟与1954年日内瓦会议》主要是对日内瓦会议之前及期间，韩国政府积极维护自身利益的过程进行了研究，对“尾巴摇狗”现象有所提及。本文在借鉴前人研究成果的基础上，以李承晚政权的对美博弈为例，初探“尾巴摇狗”在国际外交中的实现，以求对冷战时代“第三方”在冷战中所发挥的作用有更为深刻的把握。

由于李承晚政权时期，韩国处于李的马基雅维利式统治中，国家各方面的事务几乎均由李承晚一人独断。故要探究李承晚政权与美的博弈，我们必须先对李承晚早年的经历及性格、外交思想的形成有一定的了解。

一、李承晚早年的经历及性格、外交思想的形成

李承晚（1875.3.6 -1965.7.19），韩国独立运动时期著名领袖，大韩民国临时政府首任临时大统领，大韩民国开国总统。他出身于没落的王族家庭，家境贫寒，从小受到传统儒家思想教育。在父母的影响下，他培养起了家族意识与家长式威权主义，这为其将来的君主式统治、在外交上的坚持己见奠定了基础。20岁时，李承晚开始接受西式教育，接触自由、民主等概念，并常为报纸写文章，这使他对舆论力量有所注意，之后更是将这种思想运用于“尾巴摇狗”的现实中。1898年李承晚因受戊戌政变和废除高宗事件的牵连被捕入狱。在狱中，他在传教士的帮助下阅读了许多具有自由主义倾向的西方书籍，这对其日后亲美外交思想的形成产生了重大影响。同时，他在狱中也逐渐培养起了拯救国家于危难之中的救世主般的使命感。1904年11月，李承晚远赴大洋彼岸，开始了他争取民族独立的外交活动。在美活动期间，他遇到了海约翰的无效承诺、受到了罗斯福的冷淡接见，看到了在关键时期美国为保护自身在菲律宾的利益而与日本签约，出卖朝鲜。这些使他深刻地认识到没有永远的朋友，只有永远的利益，只有自己才能真正地拯救自己。他在被选为“大韩民国临时政府”临时大统领后，并未因曾被美国“抛弃”而与美国恩断义绝。他坚持实用主义、现实主义的处事原则，更加冷静地认识到大韩民国的未来之路需要美国的支持与保护。之后，他成立了“朝鲜委员会”，把它作为在美国进行外交活动的依托。在此后的20多年间，李承晚一直以夏威夷为中心，不断争取美国国务院官员、国会议员和民众支援朝鲜的独立事业。他这种在政局中依靠美国、心理上怀疑大国、不信任大国的做法，是他日后在依附美国的同时还试图实现“尾巴摇狗”的最初模板。在美洲大陆奔走期间，在接触美高层无望之时，他结交记者，利用公众和舆论的力量来向美国施压。这是他将大众外交、舆论外交在对美博弈中的初次使用。李承晚早年的经历及在此过程中形成的性格、外交思想对其以后努力实现“尾巴摇狗”的局面产生了深远的影响，首先就体现在朝鲜战争中。

二、朝鲜战争中，“尾巴摇狗”的实现

在建国之初，为谋求美国对韩国的军事援助、经济支持，李承晚政权在多数事情上都听从美国的旨意，如1950年3月31日，李承晚试图将原定于5月进行的国会选举推迟到11月份，而向来将韩国当做民主示范牌的美国自然不能容忍这样的事情发生，立即向韩国施压。在收到美国的照会后，李承晚马上改变态度，保证选举会在5月下旬进行。所以在此阶段，李承晚政权的一些举措的目的，还未上升到力图实现“尾巴摇狗”的地步。

李承晚由于從小接受儒家教育，受到父亲王权意识的灌输，虽成年长时期接触西方民主思想、在公众场合宣传民主、自由理念，但在其思想深处，帝王思想仍根深蒂固，一直渴望统一朝鲜半岛。这是他在依附美国的前提下，仍努力实现“尾巴摇狗”的真正根源。而且因为他长期接触美国官员、熟知美国文化，对美国的政策底线、政治原则较为了解，故其有信心能够在某些时刻掌握局势。一旦土壤合适、握有筹码，李承晚一定不会放过获得利益、实现目标的机会。朝鲜战争对他来说就是一个机遇。

1950年6月25日黎明前夕，北朝鲜军队越过三八线，迅速向南部挺进，朝鲜战争爆发。在李承晚看来，战争有利于实现南北的合并，将整个朝鲜半岛统一。但是美国担心长期卷入朝鲜战争、过度参战会使得美国被长期拖在远东地区，而苏联就有可能趁机对西欧发动战争，第三次世界大战也许就此爆发。因此在战争进行的过程中，美国和中、朝开始通过各种渠道积极争取停战。李承晚显然不能接受这种情况。他大打群众牌，“韩国的几个大城市在6月份爆发了大规模的反停战游行示威，而且有明显证据表明政府在其中起了很大作用。”[2]253 同时，他也利用舆论力量来实现自己的意图，1951年7月4日和5日，釜山的报纸刊登了致杜鲁门总统的公开信，这使得当地的反停战运动达到新高潮，有些社论不仅抨击停战政策，甚至攻击杜鲁门总统是“懦夫”。李承晚的措施取得了成效：美国派人在韩国对李承晚政府实行了持续一个多月的说服工作。李承晚认识到韩国自身力量弱小，明白朝鲜问题在战争爆发后已不再是内战的问题，而是变为两大阵营的敏感地带。美国、苏联、西欧、中国、北朝鲜、韩国，众多力量的涉入使李承晚认识到，在当前情况下，想靠自己的力量来阻止停战、最终实现南北统一是非常有难度的，必须迂回前进，故他又转变了战术、另谋他法。endprint

在听取了美方一个多月的劝说后，李承晚政府表面上先表示同意。然而在南北谈判开始后，李承晚突然翻案，向美表示坚决反对停战。他利用当时的紧张局势，向美国试探性地提出建立美韩防御条约的要求。他真正目的是想将美韩紧紧地捆绑在一起，避免停战之后，美国再次“脱身”。为了在这场与美的博弈中掌握主动权，李承晚动用了多种手段：7月27日，李承晚指示參加谈判的韩国代表退出关于分界线的讨论会议；7月28日，李承晚致信杜鲁门总统，信中谈道：“如果必须接受一条军事分界线作为停战基础的话，韩国人民要求保证这条分界线不具有政治意义……韩国人民认为分界线的继续存在是韩民族的死亡判决书。”[3]745 7月31日，一些韩国报纸要挟道，如果恢复三八线作为军事分界线，韩国代表将退出联合国停战谈判代表团。之后中朝和联合国军逐渐达成一致，李承晚并没有立即实现建立“美韩同盟”的构想，但这在客观上使美国对韩国的情形有了更多的关注，有利于李承晚之后继续以“反停攻北”对美威胁，索取更多的承诺。1952年2月，李承晚再次发动反停战运动，这招致美国的极度不满，杜鲁门亲自向李承晚致信，其在信中威胁道：“在驱逐外侮的过程中，在寻求公正解决的过程中，在抚平战争创伤的过程中，贵国政府和韩国人民所获援助的程度，将取决于贵国政府表现出来的责任感，取决于人民是否团结，取决于你们是否致力于民主理想。”[4]747 李承晚借此把握住机会，在21日的复信中，他再次提出缔结韩美共同防御条约的要求，并称希望改善韩国军队状况。李的再次强调使美国决策层对其提议更加重视。然而，目标的达成总是要经受一波三折的发展与演变。

在停战谈判中各方就战俘问题难以达成一致，李承晚为了使战俘在被释放之后可以立即重新进入军队、转变为有效的军事资源，同时，也希望能利用战俘问题来威胁美国、谋求利益，他主张自愿遣返，并支持就地释放不愿遣返的战俘。美国虽曾考虑释放那些拒绝遣返的北方战俘，但其并没有及时表明态度。经过韩美多次的“针锋相对”，美国认为只要答应就防御条约进行谈判，李承晚便会在停战问题上给予合作，故其在考虑自身计划后，向韩国妥协，提出同意签订韩美防御条约。李承晚看到美国对其自身十分重视，且知道美国的政治红线，他在会上抓住中国军队完全撤军这一点不放，坚决反对印度与共产党国家作为中立国代表进入韩国境内。

为了加快达成自己的目的，使美国由“承诺签约”转变为实际行动，李承晚下令于6月18日凌晨，将25000名北朝鲜战俘从美军守卫的沦山、马山、釜山和尚武台四个战俘营释放出来。李同时致电美方，称不愿意看到这些朝鲜战俘送回北方，并威胁美国：“不希望看到因停战而导致韩国军队撤出联合国军的结果。”[5]1197“释俘事件”使美国在情感上十分愤怒，但外交现实又使其看到“撤出韩国就是前功尽弃，中朝方将取得胜利”[5]1197，认识到需要调整对韩政策。“释俘事件”也使谈判状况急转直下：中朝方停止谈判，并集中力量对韩军进行围歼战，将军事分界线向南推进，这使得美国长期的努力有可能付之一炬。美方此时认识到，自己已完全被韩国牵着鼻子走了。为了尽快处理好李承晚问题，美国派罗宾逊赴韩谈判。李承晚“一方面强调美韩双边条约应在停战协定签字前缔结，一方面表示如果90天内政治谈判未能实现统一朝鲜和驱逐中国军队的目标，美韩应立即联合恢复军事行动，以军事手段实现这一目的。”[5]1197 李承晚认为凭借自身在韩国的号召力与韩军对美国战略的重要性，美国是不会轻易抛弃其政权的，且其一直奉行的灵活战术也使得他对处理局势、实现“尾巴摇狗”抱有信心。在国内多方力量的权衡下，7月3日，罗伯逊递交了表明美国最后立场的备忘录，表明美国政府将同韩国签署共同防御条约，并立即开始就条约的草案进行谈判。之后杜勒斯出访韩国，在出发前向盟国谈到他的一些看法：“与共产党和韩国的谈判令形势极端困窘。在谈判的过程中，我们不得不（obliged to）做出我们并不想要的承诺和保证，但是我们这样做是因为我们认为，为了得到停战有必要做出某种牺牲。”[5]1197可见美国的被动地位十分明显。1953年8月8日，美韩双方草签（initialing）了《共同防御条约》，并发表联合声明。1953年11月17日，美国与韩国在华盛顿签署 《共同防御条约》，正式建立军事同盟。美韩《共同防御条约》的签订虽然也在美国的考虑范围内，但是如果没有李承晚政权的积极争取，它不可能在《朝鲜停战协定》签订后的第12天就达成，美韩同盟也不可能这么早就确立。因此我们可以说李承晚政府利用停战、释放战俘实现了对美博弈的胜利，实现了“尾巴摇狗”的结果。

三、日内瓦会议召开之前及期间，“尾巴摇狗”的实现

朝鲜战争后，美国对朝鲜半岛采取“中立化统一”政策，其在NSC170号“美国在朝鲜的目标与行动”文件中提到，美国要确保一个自由统一的朝鲜，朝鲜政治和领土的完整性得到国际协定的保证，且有足够的军队确保内部安全，并能捍卫朝鲜领土免于大国的攻击。但美对李承晚政府是否能同意这一政策、不对停战做出破坏表示极大地担忧。李政府抓住美国担心韩可能会破坏“中立化统一”的实现、破坏“冷战”局面、将朝鲜半岛再次“热化”的心理，在日内瓦会议召开之前及期间，李承晚政权再次在美国的“支配权”下，积极谋求“主动权”。

1954年1月25日，英、法、美、苏四国外长召开柏林会议，声明于4月26日召开日内瓦会议，主要来解决朝鲜和印支问题。面对这种局面，李承晚一方面在外交活动中向美国“大胆”提出自己的要求，如会议只讨论朝鲜而不涉及印支问题，并向美威胁：“您喋喋不休地要求我们同你们合作，保证不重新发动战争。我们怎么能同置韩国的存亡于次要地位的人合作呢？”[6]1745；另一方面，他在国内煽动民众再次反对停战，在演说中提到“板门店停战是一种可耻的投降行为，将会带来血的代价……在敌人撤回鸭绿江、我们的国家得到统一和自由之前不会有和平。”[7]3由于之前李承晚政权在1953年6月18日的“释俘”举动给美国带来的尴尬、知道李承晚的捉摸不定，因此美在面对韩国提出的要求后，十分认真地考虑了韩国的呼声。endprint

由于担心韩国出兵北朝鲜、破坏“中立化统一”，美国认为要在日内瓦会议上成功解决朝鲜问题，必须有韩国的参与，“任何方案的制订都要有韩国的参与，如果他们不接受，方案就毫无意义。”[8]95 李承晚政权借此以“是否出席谈判”为筹码，要求美国“陆军增加到35-40个师。”[9]35 面对这般“得寸进尺”，美国显然被激怒，国务卿决定推迟美韩《共同防御条约》的换文，以警告韩国。李承晚并非初出茅庐的政客，他看到这次试探尺度稍大，担心美国会抛弃韩国，所以立即调整策略，3月23日，李承晚政府表示韩国既没有接受也没有拒绝参加日内瓦会议。美国方面“史密斯和总统本人都认为韩国保证参加会议是首要问题”[10]107，最终答应了韩国的条件。①“尾巴摇狗”在这一小问题上得到实现。

在日内瓦会议上，美国为了解决朝鲜问题，其就选举方式曾提出三种方案，但心中最为倾向的是多方都能接受的、较为温和的方案B：“以韩国现有宪政制度在南北两部分别进行选举，然后再建立统一的朝鲜政府。”[10]107 美国希望李承晚政府能接受这一方案，李承晚为了使美国支持他武力北进，故其坚持中国军队撤出、北朝鲜军队投降是接受的前提条件。为了得到韩国的支持，美国对方案B进行不断修改，但由于韩国过多的要求，美国代表团和驻韩官员同时也做了抛弃李承晚的准备。而就在此时，北越军队于5月7日取得奠边府战役的胜利，这使美国国务院再次认识到要加强美国在亚洲的反共力量，就“不能与李承晚公开分裂。”[11]241在北越军队取得奠边府战役胜利之前，李承晚本打算接受方案B，以避免双方之间的绳索过紧，奠边府战役使李承晚看到韩国对美国的价值，于是他立即调整舵盘，坚定地反对方案B，要求中国撤军。虽然之后莫洛托夫认为联合国无权决定朝鲜选举，最终使朝鲜问题没有在日内瓦会议上得到解决，但是李承晚还是积极争取让美国支持其提出的14点提案，试图实现“尾巴摇狗”，再次向美国证明其利用国际局势谋求“自主权”的能力。

通过以上分析，我们可以看出李承晚在依附外交下为了实现“尾巴摇狗”，在对美博弈时采取的手段具有以下特点：

首先，他擅于实施大众外交、媒体外交。每当单刀直入的外交手段无力时，李承晚政权就会发动群众示威游行，激发民族主义情绪，利用报纸等媒体大肆批判美国政府，从而向竭力维护民主形象的美国施压，以达到自己的需求。如在停战问题上，他就发动群众在几个城市进行游行示威，让报纸批评杜鲁门政府。

其次，面对不同的环境采取不同态度，奉行灵活外交。当美国正处于紧张状态，韩国就扬言要武力北进、统一朝鲜，这使得注重大局利益的美国不敢忽视韩国的意见，“释俘事件”更是美国难忘的尴尬经历。在某些情况下，当韩国看到自己的力量还不足以撼动政局且受到美国严厉指责批判时，李承晚又懂得“退一步海阔天空”的战略。其内心在坚持统一朝鲜下，认为任何大胆地试探都是机会，任何必要的让步都是战术上的迂回。

随着战争紧张感的消退、美国援助的到来，李承晚为早日完成统一半岛的 “雄心”，他将美的经济援助多投入到军事建设上，使得国内的经济混乱不堪。同时，他为了使自己的权力长久存在下去，在政权晚期加大了对舆论的限制、对反对派的打压。他国内的政治盟友更是借其保护大肆敛财，这些行为最终导致了整个韩国社会危机的全面爆发，李承晚政权最终被推翻。李承晚政权虽然倒台，但是我们不能否认李承晚政府的“尾巴摇狗”为其他小国所提供的借鉴意义。这也使我们认识到“弱国无外交”在某些时候的失灵。

冷战使得世界被割裂为两个对立的部分，美苏互相争斗多年，最终得到的只是“零和博弈”的诊断书。但是在冷战的帷幕下，像韩国等第三方并非是受美苏操控的提线木偶，他们在大的国际环境下找到自己的政治“靠山”，利用自身的“棋子”地位与多变的国际局势，把握美苏一时的惶恐心态，从而达到“尾巴摇狗”，实现自身的实际利益。在这一过程中，由于不同国家对一些地区问题的重要性有着不同的情感态度，美苏通常将个体问题置于整个全球体系中，而第三方国家多从自身局部争端出发，在处理这些问题的过程中，小国的行为有时难以“称大国的心意”，所以谁又敢肯定地判断，是美苏主导了世界，而不是世界利用了美苏。

注释：

①1953年10月和1954年3月，韩国政府两度要求美国援助韩军到35—40个师，但均没有如愿。1954年7月底，美韩首脑会晤就军队规模达成一致：韩军保持总人数71.5万人，其中陆军65.5万人。1955年的韩军规模最终以11月修订《共同谅解备忘录》的形式确定。

参考文献：

[1]诺埃尔··卡里撰.葛君译.孟钟捷校.“尾巴摇狗”-冷战中的德国[J].冷战国际史研究，2008（02）.

[2]Jonsuk Chay.Unequal Partners in Peace and War：the Republic of Korea and the United States，1948-1953，West Port： praeger publishers，2002.

[3]Foreign Relations of the United States （FRUS），1951.

[4]Foreign Relations of the United States （FRUS），Vol.XV，partl，1952（54）.

[5]Foreign Relations of the United States （FRUS），Vol.XV，part2，1952（54）.

[6]The President for the Republic of Korea （Rhee） to President Eisenhower，Vo.l XV，part2，in FRUS，1954.

[7]Syngm an Rhee.Korea Flaming High： Excerpts from Statement by President Syngm an Rhee in 1954 （55），Seou ：Office of Public Information，1956.

[8]The Secretary of State to the Acting Secretary of State，in FRUS，Vo.l XVI，The Geneva Conference，1952（54）.

[9]The Ambassador in Korea（Briggs） to the Department of State，in FRUS，Vo.l XVI，The Geneva Conference，1954.

[10]陳波.美韩同盟与1954年日内瓦会议[J].史学集刊， 2010（4）.

[11]The Secretary of State to the United States Delegation，in FRUS，1952-1954，Vo.l XVI，The Geneva Conference，1954.endprint