高校科学基金资助项目资金管理策略研究

（国家自然科学基金委员会科研诚信建设办公室 北京100085）

一、引言

党的十八大明确提出 “科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，而科技创新依赖于国家对科学研究的投入与有效管理。“十二五”期间，科学基金作为科研经费来源的主渠道，运用国家财政投入约888亿元，吸引其他渠道资金17.5亿元，资助各类项目近20万项。科学基金资助资金的迅速增长，为科学研究的发展提供了有力保障，但在管理过程中也暴露出一些矛盾与问题，这里既有制度设计不科学、不完善的原因，也存在有章不循，有规不依的问题（杨卫，2015）。为进一步完善资助项目资金管理制度，贯彻“放管服”精神，《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》提出简化预算编制、下放预算调剂权限、合并差旅会议管理、扩大结余经费的规范使用自主权等，给资助项目资金管理制度的建设提出了明确要求。国家自然科学基金委也相继颁布了《国家自然科学基金资助项目》与《关于国家自然科学基金资助项目资金管理有关问题的补充通知》，为依托单位资助项目资金管理的具体实施提供了重要遵循。

为贯彻“放管服”精神，提高高校项目资金管理水平，本文将利用科学基金的审计数据，分析高校科研经费管理现状；从管理制度、管理机制、管理执行三个视角出发，提出切实加强高校资助项目资金管理的“精细、精准、精简”管理策略，为高校资助项目资金管理制度的改革与实施提供理论支撑。

二、高校资助项目资金管理现状分析

高校科研经费主要包括两大类：纵向科研经费与横向科研经费。纵向科研经费是指国家、省、市各级政府科研管理部门按一定的程序下达到高校的科研项目经费，主要支持基础性研究、公益性研究、涉及国家安全的研究、行业关键技术研究等。其经费来源都属于中央或者地方政府的财政拨款。横向科研经费是指大学教师与法人、自然人、其他部门联合开展研究、科技攻关、科技咨询、技术服务、技术转让等，让对方支付的用于科学研究的经费。其来源渠道主要包括企业事业单位提供的科研经费、民间科研经费、技术服务经费、境外资助经费。其中企业事业单位与技术服务筹措的科研经费占主要位置（卿文洁，2011）。

近年来，国家经济发展迅速，高校科研项目和筹措科研经费的渠道与数量有很大幅度的提高。纵向科研经费仍是高校科研经费的主要来源，其资助项目资金管理要求也相对严格，但资金使用不规范和不当行为仍然存在，资金使用效益不高，阻碍了科研人员的科研创新和科研产出的转换效率。国家自然科学基金作为纵向科研项目的主要代表之一，其资金管理模式的参与主体包括三个：国家自然科学基金委、依托单位和项目负责人。而高校是科学基金资助项目资金的直接管理者，《若干意见》更是再次强调科学基金管理的主体，在项目资金管理中担任着非常重要的角色，其资金管理水平直接影响到项目资金的使用效益。高校要加快构建既符合科研活动规律、又体现依法理财要求的科研项目资金内部管理制度，确保下放的管理权限“接得住、管得好”。本文利用科学基金的抽查审计结果分析高校项目资金管理现状及存在问题。2015年国家自然科学基金委员会对2010—2014年结题的基金项目经费管理和使用情况进行抽查审计，项目类型包括面上项目、重点项目、重大项目、青年科学基金项目、国家杰出青年科学基金项目、创新研究群体科学基金项目、地区科学基金项目等7大类，涉及依托科研单位20家。

（一）高校资助项目资金管理现状

1.高校及科研单位基本都建立了较为健全的资助项目资金分级管理体制，明确了各职能部门、项目负责人在项目资金使用和管理中应承担的职责和权利。

2.内部机构设置基本合理，能够在项目管理中发挥重要作用。在内部控制制度方面，绝大部分单位建立了较为完善的相关内部控制制度，例如，资助项目资金管理制度、项目管理制度、固定资产管理制度、经费报销管理制度、采购管理制度等。

3.科学基金资助项目资金实施按项目单独核算和明细分类管理，对项目资金支出科技管理部门和财务部门实施两级审核，未发现重大挪用、挤占、截留、分成结余资金等情况。

但抽查审计结果同时也反映出高校在资助项目资金管理上还存在一些监管不严等问题。

（二）高校资助项目资金管理存在的问题

1.普遍存在结余资金现象，资金使用效益不高。其中大项目、地区基金和青年基金，结余资金偏高，面上项目资金结余基本合理。此现象反映了科研项目申请者的项目研究经验与资助项目资金的使用效益是成正比的。青年基金的申请者基本都是第一次获得科学基金的资助，项目资金的自我管理能力较弱，在经费使用上比较谨慎，从而结余资金偏高；而地区基金的申请者都处在经济实力较差的地区，整体科研实力相对较弱，科研人员的项目申请和资助项目资金管理的整体水平相对落后，也是造成结余资金偏高的主要原因。其次从理论上看，由于创新群体项目的申请者都是科研项目研究经验非常丰富的科研人员，较青年基金和地区基金的申请者，具有成熟的自身的资助项目资金管理能力，可以实现资金的合理使用。但是，由于大项目的申请者的科研能力强，在同一研究领域，一般同时主持或参与多项研究内容类似的横向与纵向的科研项目，且因同领域项目的科研活动规律类似，科研活动所需的许多实验器材都可以共享，从而产生结余资金偏高的现象。

2.超范围开支、超预算支出的现象依然存在。由于高校主管科研项目的科研信息管理系统与财务部门财务信息系统未实现共享，科研部门只负责项目管理，财务部门只负责项目资金管理，两个职能部门之间管理权限过于分明，相互之间没有搭建一个资源共享、信息互通的平台，造成科研部门对项目资金的使用细节不清楚，财务部门对项目的进展情况不了解，从而造成超范围开支、超预算调整未审批等管理问题。同时，两个部门的信息的不对称以及传递不及时，降低了工作的灵活性和管理效率，造成资助项目资金的被动式管理。

3.部分高校资助项目资金管理职能弱化，制度执行不规范，科研人员的财务责任意识不强，假发票报账、预算调整未审批、采购程序执行有偏差、档案管理不及时、决算数据与账面不符、立项前支出报账等共性问题依然存在。

三、精细、精准、精简的资金管理策略

针对上述资助项目资金管理的现状，从资金管理制度、机制和执行三个层次出发，提出在新常态下高校资助项目资金“精细、精准、精简”的管理措施，进一步加强科学基金资助项目资金使用监管，落实党中央国务院关于加强对资助项目资金“放管服”的指示精神。

（一）加大资金管理政策宣传，推行科研财务助手制度

审计结果表明青年科研人员与落后地区的科研人员项目资金管理能力不高，为了提高项目资金管理水平，减少科研人员财务报销负担，高校一方面要多渠道和多层次加大资助项目资金管理政策的宣传与解读，特别是针对青年科研人员，提升科研人员项目资金的管理能力。另一方面，要推行科研财务助手制度，在二级院系单位或者科研团队设置专业科研财务助手岗位，负责本单位或者科研团队的日常财务报销业务，并辅助项目财务预算的编制与执行（卿文洁，2011）。高校也要定期开展财务助手的业务培训，了解、熟悉项目资金管理的新政策和总体要求，并将政策要求分解到具体业务环节，梳理从项目预算编制到结题验收业务全过程的操作办法和要求，熟知业务难点和审计检查关注事项。提高财务工作效率，解放科研人员。

（二）坚持“放管服落地”原则，推进资金管理制度完善落地见效实施

《若干意见》改革亮点表现为扩大高校的自主管理权限：项目预算调整自主权；劳务费分配管理自主权；间接经费使用管理自主权；结转结余资金按规定使用自主权；差旅会议管理的自主权限。资金管理权限的下放也要求高校要“接得住，管得好”。高校要切实加强顶层设计，依靠制度确保新政的落地实施。根据自身的特点，坚持“放管服”相结合，建立专门的科学基金预算编制调整、劳务费报销、差旅会议报销制度，以及科学的执行流程，在服务好科研人员的同时，规范资助项目资金的使用。其次，针对抽查审计结果反映出的项目资金结余较为普遍的情况，高校要高度重视结余资金的使用，建立结余资金科学合理合规使用的相关制度，提高资金使用效益。按照科研活动规律，加强间接经费的绩效评估体系建设，强化绩效规范化管理。制定好科研人员的科研绩效奖励制度，激发科研人员的创新潜力，转化科研成果，服务社会，增强国家的科技自主创新能力。

（三）建立科研信息管理平台，精简财务审批与报销流程

充分利用互联网信息共享优势，在资助项目资金管理中建立统一的信息共享管理平台，涵盖科技、财务、审计、资产、监察等相关职能部门，将项目的预算申报、预算审核、经费入账、经费使用、额度控制、资产管理、信息查询、结题审计等业务纳入信息化管理，有效监管项目资助资金使用，提高项目资助资金的使用效益，形成动态的精细管理体系（何小兰，2017）。并结合信息化管理系统设计，精简项目资金财务审批、财务报销等流程，有效解决科研人员“报账难”“难报账”的问题，为科研人员安排科研活动提供便利。

1.建立部门联动，健全和完善多部门间工作沟通协调机制。设立财务联络员岗位，了解和解答科研人员在财务事项中遇到的业务问题；同时收集反馈二级院系与科研人员对学校财务工作的意见与建议。建立学校科技、财务、审计、资产、监察等相关职能部门的工作沟通协调机制，每学期定期召开多方协调工作会议，就新形势下科研项目管理可能出现的问题与反馈的工作问题进行集中通报与交流，并及时研究对策加以解决。

2.增强服务意识，提供精准与个性化的财务服务。高校的科研与财务部门要增强服务意识，主动承担事务性工作。根据国家的最新文件精神，编制科研项目预算编制指南模版，为科研人员提供便利。利用公务卡的痕迹化凭证管理，及时有效解决工作中的新兴的电子发票、网购等报销新情况。同时，在信息管理系统的基础上，建立企业微信号服务平台，利用新媒体手段为科研人员提供安全、便捷的财务服务，精准地为科研人员提供财务制度、文件以及各类项目资金管理进展信息。

（四）加强内部监督管理，逐步建立有效的长效机制

资助项目资金管理的审计监督对完善和改进项目资金管理起着重要的作用，科学基金的抽查审计结果表明高校需要充分发挥内部审计部门的监管职能，保障资助项目资金的高效使用（罗燕琴，2016）。如建立大额资金分级审批制度，按金额等级可以分别由所在学院、业务主管部门、主管校长分级审批。此外，在常规审批的基础上，针对近年来审计披露的高风险事项，如拆分合同逃避招标和大金额审批、假发票、虚假业务、未如实申报关联交易等事项，逐步建立资金支出稽核制度。其次，逐步建立长效机制，高校应根据年度监督审计结果，建立健全公开和问责机制。如建立项目负责人、科研人员、科管人员和财务人员资助项目资金使用黑名单，予以重点关注。其中，对于情节严重的，可以暂停科研人员项目申请资格，相关人员记入年度考核，劳动合同制职工记入劳动合同聘期考核。