“一带一路”背景下广西基础设施建设PPP 融资模式研究

（广西财经学院 广西南宁530003）

一、广西基础设施建设PPP融资模式推进现状

广西区位优越，是西南地区最便捷的出海通道，在中国与东南亚的经济交往中占有重要地位。在 “一带一路”背景下，要将广西建成面向东盟的国际大通道和21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户，必须优先发展区域基础设施，传统基础设施领域主要包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业及重大市政工程等。

2015年以来，广西不断加大PPP模式的推广运用力度，进一步扩大民间资本市场准入范围，PPP模式也在一定程度上解决了政府财政资金短缺的问题。2017年1—5月，广西基础设施建设项目投资完成2 105.74亿元，同比增长16.9%。根据广西各市县申报统计资料显示，2015—2022年期间包含拟建、新建、在建及续建的广西传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目将达到330项，预计项目总投资额将达到3 737.32亿元，项目将采用操作模式主要有：BOT、BOO、BOOT、TOT、BTO、委托运营等。目前，广西PPP项目中市政工程、交通运输项目占比较大，拟建交通运输项目达到1 582.66亿元。由此可见，广西正在大力推进PPP融资模式开展基础设施建设，未来5—10年广西PPP项目发展将呈现蓬勃之势。

二、广西推进PPP融资模式所面临的困境与存在的问题

从广西2000年启动的第一条高速公路BOT项目——兴业至六景高速公路项目，到首个正规的PPP模式试点项目——广西南宁“海绵城市”试点项目，国家及地方不断提供政策支持，加上“一带一路”背景下吸引社会资本投资的地理环境优势，PPP模式在广西已有良好的实践基础和运作经验，前景也十分广阔。然而，基础设施项目具有融资规模大、期限长、风险高的特点，广西在推进PPP模式过程中存在一些不容忽视的问题，也面临着许多困难。

（一）法律制度不完备，政策配套不健全。从2001原国家计委发布《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》开始，十多年来，国家对PPP融资进行了大量政策性引导和推动，PPP相关的法律法规在逐年完善。但是大多数政策文件都是从政府角度对项目进行规范，法律效应和力量明显不足，PPP融资在法律层面的支撑远远不够。PPP模式缺乏法律支撑，使得公私双方权利义务关系不能从法律层面加以明确，双方契约关系的履行、变更，风险的分担都无有效保障，自然而然项目在推进过程中效率降低。同时，PPP项目认证、评估、社会资本采集步骤都应该有相应的政策文件配套支持，特别是在实际操作过程中的法律规范应该逐步完善，尤其是地方基层政府应进行系统的支持。合理规范的市场准入法规，能够有效减少建设交易的成本，提升建设项目的竞争力，提高项目建设的风险承担能力。

（二）项目融资渠道窄，收益不乐观。基础设施建设需要投资量巨大，民营资本虽然拥有较大的投资潜力，广西 PPP项目的融资主要依靠银行贷款，但是民营资本因规模小、资信低等原因在银行长期贷款方面依然存在不畅现象，银行贷款抵押手续复杂苛刻，大量的金额依靠投资公司也不足以为民间资本在基础设施建设方面提供担保。再者，商业银行、信托、基金资金成本往往会在7%—8%，大大超过基准利率，项目融资成本过高。而一些公益项目回收资金较低较慢，收益得不到保障，政府承诺的补给和风险分担方式不足以吸引民营资本加入。

（三）地方衔接操作与推进存在困难。根据最新申报的广西基础设施建设PPP项目库统计，拟建的PPP项目落地在县及县级市层级有123项，占拟建项目总数的51.68%。一半项目将在县及县级市层级开展。虽然国务院、财政部、国家发改委相继印发了近20多个政策文件，但是广西各地市经济发展相较于其他省市来说，还是相对落后，由于经济发展不平衡导致的知识水平不一致，缺乏PPP项目运作经验，可供借鉴学习的项目相对较少，基层配套法规制度不健全也使得PPP项目在市县层级实际操作与落地衔接中存在困难。另一方面，地方政府债务存量项目较多，转化为PPP模式项目流程较为复杂，项目资产价值变动使得项目主体责任较难划分，政府在推进续建项目过程中存在不少阻碍，如五象新区总部基地地下空间项目、北海市城市污水治理项目，都由原开工项目转为PPP项目建设，五象新区总部基地地下空间项目从2014年开始酝酿，一直到2016年7月才完成社会资本采购。总体来说，目前广西正式运行的PPP项目少，大部分项目还局限于储备拟建项目，如何将这些项目真正落地，需要进一步努力。

（四）项目评价机构及激励机制缺失。采用PPP模式进行基础设施项目建设程序复杂，涉及招投标、谈判、融资、监督等诸多过程，需要财务、法律、工程管理等专业性人才协同完成。项目进行周期长，每一个节点都需要对其进行监督、审计和评价，而目前我国没有相应的全流程服务机构对项目跟踪和评价，设立项目服务评价机构是高质量、低成本完成项目的有效保证。另外，目前国家层面尚未统一明确参与基础设施建设PPP模式的财政补贴激励机制，缺乏这一机制，社会资本在进入PPP项目中便会缺少执行力和约束力，积极性不高。

三、广西基础设施建设中发展PPP模式的建议

（一）完善法律法规制度。建立健全PPP项目制度及法律法规是促进PPP模式良好发展的环境基础，也是得到保障的必要条件，更是降低风险、增强投资者信息的有效措施。目前，国家颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，广西也公布了推进运用政府和社会资本合作模式公共产品供给的指导意见，柳州、玉林、梧州多个地市出台了配套的PPP实施制度意见。下一步应该设立具有实际操作意义的法律法规，建立标准化合同，明确项目过程可能出现的纠纷与事项，特别对公私双方在合作关系中合法权益、风险分担、财务补贴、契约变更应做出法律约束；地方政府和各部门应在各自职能范围内研究出台PPP模式详细操作指南；各县级基层政府应研究具体工作方案。

（二）拓宽项目融资渠道。国家发改委PPP专栏中要求PPP项目决策应充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式支持基础设施PPP项目建设，引导民间资本、外商资本参与PPP基金等，拓宽民间资本、外商资本参与PPP项目渠道。一方面，银行部门及金融机构可以优化PPP项目融资的审批程序，对具有一定规模、信誉良好的自治区中小型企业发放少抵押、低担保贷款，科学合理提供融资支持，提高资金利用效率。另一方面，要创新方式吸引社会资本，比如政府联合地方各级政府拓宽融资渠道，建立创新性融资平台，引导非财政资金投入；搭建多方参与、市场化运作的混合所有制基金管理公司，将分散使用的财政资金作为PPP项目基金进行投放；设立城市发展基金推进PPP项目建设等。

（三）规范细节促使项目落地。积极稳妥推进项目落地是PPP项目的关键点和难点。各市县政府对推进项目落地承担主要责任。在甄别项目过程中，政府部门应充分发挥各行业专业职能，积极开展项目前期工作，识别出适合PPP模式的项目，并在制定PPP项目方案过程中，充分考虑公私双方风险分担和收益分配机制，待多方考量完善之后再向社会资本公布及推介，对于转化为PPP项目的续建项目，政府部门更应该加以周全考虑，不能把不适于PPP模式的基础设施建设项目强行转化或仓促上马。项目从设计到落地的每一环节需要各政府及执行部门针对性地制定出适用性规章制度，可借鉴示范项目经验，对阻碍项目落地的原因加以剖析与完善。

（四）建立专业评价机构和合理激励体系。为了能对基础设施建设PPP项目全过程全方位提供技术支持和绩效评价管理，应联合发改、住建、规划、财务、工程人员及私营企业人员、社会公众等成立第三方机构，专门承担项目咨询、评价及政策服务。该机构独立于政府和私营部门，能够站在项目的角度客观评价项目的优劣。其次，政府为了有效吸引民间资本投资，应出台相应的补贴激励机制和优惠政策激励体系，如借鉴其他省市经验，可以按照项目总投资额、存量项目转化规模、积极加入公益项目等条件进行资金补助、贷款贴息、营运补贴和专项扶持等。