建立领导班子有限选择制的思考

欧阳卉然 张妙玲

建立领导班子有限选择制的思考

欧阳卉然 张妙玲

现阶段，我们的改革进程中很多矛盾和问题的出现都和领导班子难有作为和缺乏有效监督有关。如何建立高效、廉洁的领导班子，特别是对领导班子产生的机制进行探讨，将是我们当前干部任用制度改革最重要的领域之一。针对当前部分领导班子出现的问题，提出了构筑“部门领导班子有限选择制”这一领导班子产生新模式，构建领导干部能上能下、能进能退的选人用人长效机制，以解决领导班子“不作为、乱作为、不担当”的问题。

领导班子；有限选择制

领导班子作为单位组织的核心，既是党的路线、方针、政策及上级决策部署的贯彻执行者，又是本单位履责兴业的决策者和组织者。当前，受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，少数领导班子存在不作为、乱作为、不担当等问题，制约了班子整体功能的有效发挥，既影响了本地区、本单位的健康发展，也影响了党在群众中的形象。针对当前部分领导班子出现的问题，按照党中央提出的党要管党、全面从严治党、从严治吏的基本要求，我们试提出建立领导班子有限选择制，形成领导干部能上能下、能进能出的选人用人长效机制，以解决领导班子“不作为、乱作为、不担当”的问题。

一、领导班子“不作为、乱作为、不担当”的危害及根本原因

“不作为、乱作为、不担当”现象尽管只在少数班子内存在，但危害巨大，主要表现在以下几个方面：

一是安于现状，使班子缺少战斗力。班子成员滋生“不求有功但求无过”的思想，不思进取，被动履责，满足于“应付分内事”，或者干脆在岗无状态，在位不谋事。总之是得过且过，做一天和尚撞一天钟，混日子，熬年头。

二是貌合神离，使班子缺少决策力。班子表面上看一团和气，看似相安无事，但实则彼此缺乏沟通配合，甚至互不信任。对不是自己分管的工作，事不关己高高挂起。碰到问题思想难统一，意见难一致，使班子的决策力大打折扣。

三是自以为是，使班子丧失凝聚力。一种情况是班子一把手驾驭能力不强，光有“民主”，难以“集中”，形不成决策核心。一把手不能服众，成员便各行其是，工作中各吹各的号，各唱各的调，工作难配合，甚至互相拆台。另一种情况是一把手主观专断，凡事一个人说了算，不屑于发挥其他班子成员的作用，事无巨细都要大包大揽，其他成员遇事冷眼旁观，甚至幸灾乐祸，班子凝聚力荡然无存。

四是不敢担当，使班子失去创造力。班子成员缺少责任担当，不敢动真碰硬，遇到矛盾就绕，遇到问题就躲，缺乏攻坚克难的勇气。一怕工作失误、冒风险，把“不出事”作为最大原则；二怕触及个人利益、得罪人，担心引火烧身、担心承担责任；三怕群众监督，不习惯被置于公众的“聚光灯”下，于是对棘手问题退避三舍，往往错失解决问题、开拓创新、推动发展的良机。

五是争权夺利，使班子失去公信力。班子成员见小利忘大义，个人利益永远第一，根本宗旨抛诸脑后。感情用事，把自己置身于无原则的纷争之中，热衷于抓辫子打棍子，想方设法踩低别人、抬高自己。更有甚者，班子成员之间公开对立，尔虞我诈，造谣诽谤，在群众中威信扫地，毫无公信力。

领导班子“不作为、乱作为、不担当”之所以存在，原因是多方面的，既有“一把手”缺少驾驭能力、班子整体素质差、班子结构配备不合理、缺乏有效的约束和监督等因素，也有党委、组织部门选人用人机制方面的深层次原因。长期以来，党委、组织部门配备单位一把手跨部门“空降”多，本单位提拔少，缘于一把手配备讲究多部门、多岗位工作经历，讲究经受多种锻炼、更加具备独当一面、驾驭全局的工作能力，这被证明是相对而言更加科学、合理的选人用人方式，但其副作用是由此有可能已经埋下“外行领导内行”“本寺和尚排挤外来方丈”的隐患，造成日后班子配合困难，开展工作困难。一把手对副手只能被动接受，无主动“择人”之权，纵然问题的确出在副手，一把手也无能力去“处置”副手。另一种情况是有些“冷部门”班子建设不被重视，长期缺乏更新换代，一把手一坐就是十年八年，副手永远难有出头之日，客观上造成班子懈怠消极情绪蔓延。可见，领导班子“不作为、乱作为、不担当”根子上还是我们的选人用人机制存在问题。因此，建立领导班子有限选择制，将在一定程度上强化“一把手”的责任担当，优化班子结构，提高班子整体素质，有望从某一个“点”上切入对领导班子“不作为、乱作为、不担当”问题的解决之道。

二、领导班子有限选择制的基本模式及特点

党的十八届三中全会提出：“坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现”。这是在总结实践经验的基础上，对干部人事制度改革总的方向、目标和思路的新概括，是进一步深化干部人事制度改革的总要求。因此，依据新修订的《干部任用条例》，建立领导班子有限选择制，是深化选人用人机制改革创新的有益探索，也是建立有效管用、简便易行的选人用人机制模式之一。

领导班子有限选择制是指在省级以下党委、政府各部门的领导班子产生过程中，部门一把手由党委依照现有程序任命，而部门的副职人选，则由该部门一把手从党委组织部门提供的副职人选中差额选择，随后将选择人选呈请党委决定任命，从而产生了一个任期相同、目标一致、职责分明、荣辱与共的领导班子。这一模式的核心内容是：

1.基本原则：坚持党管干部的原则和依据《干部任用条例》，探索建立有效管用、简便易行的选人用人机制。

2.适用范围：适用省级以下党政机关各部门的领导班子，人选是已经具备任职资格条件的干部。

3.任期制：部门领导班子实行任期制，班子成员同上同下，可与党委政府换届时间一致，也可单独设定任期。

4.一把手产生方式：部门领导班子一把手按现行程序确定。

5.其他班子成员产生程序：第一步，党委组织3部门根据该部门工作职责和领导班子职数，按一定比例（如1∶2）确定其他班子成员人选；第二步，一把手在组织部门提供的人选中选择，提出班子其他成员的建议人选；第三步，党委组织部门审核一把手提交的建议人选后，呈请党委决定任命。

6．职责分明：部门领导班子的分工由班子一把手根据副手具体情况进行分工，班子其他成员对一把手负责。

领导班子的有限选择制的领导班子配置模式，在现行干部选拔任用制度的基础上，通过增加领导班子一把手在副手选择上的权力，更加有利于班子的团结，形成合力，也有利于强化整个班子成员之间的制约和监督，形成荣辱与共、同进同退的事业共同体，最大限度地减少班子内耗，比较好地解决“不作为、乱作为、不担当”顽疾。这一模式与现行的领导班子配置制度不但不冲突，还能在一定程度上避免了现行领导班子配置过程出现的一些不足，具有一定的科学性和合理性。具体来说，其优点主要表现在：

一是确保了一把手作为第一责任人的核心地位。班子正职领导直接参与对其班子其他成员的选择，既有利于树立一把手的权威，促使一把手强化责任担当意识，又能减少一把手与副职之间的陌生感、疏离感，增加彼此之间的认同感，缩短班子成员履职履责的“磨合期”，从而无形中提升了领导班子凝聚力、战斗力和创造力。

二是增强了班子配备的合理性。一把手在协助党委、组织部门配置班子成员充分发挥主观能动性，更加有利于领导班子人员结构、工作资历、任职标准乃至性格特点、工作风格的科学合理设定。一把手可以根据单位的责权、职能，围绕班子成员的分工合作要求，向党委、组织部门提出副职的任职能力要求。党委、组织部门对一把手的要求应当给予充分考虑，综合各方面条件，从有利于工作出发，提出副职的候选人。通过这种方式组建起来的班子，一方面为一把手更好地当好“一班之长”打下基础，另一方面也保障了班子整体的协调性和契合度。

三是任期便于科学管理。领导班子有限选择制主要依托正常的换届周期来进行，这样有利于保障班子任期稳定，使班子成员可以沉下心来某事创业，同时应当赋予班子任期一定的灵活性。长期以来干部任职中的问题是人员交流缓慢，一个岗位干十年八年、一个单位干到退休的情形屡见不鲜。这势必造成懈怠情绪滋长，导致干部丧失闯劲，甚至滋生怨气，对单位发展、对某事创业有百害而无一利。围绕领导班子有限选择制，党委、组织部门应当建立干部候选人才库，充分了解、掌握干部的知识结构、工作经历、任职年限等等综合情况，适时提出干部交流方案，真正形成干部定期交流制度。同时，党委组织部门应当赋予各单位、部门一把手提出换届周期之外的干部交流的权力并给予充分重视，确有交流换岗必要，应当及时差额提出候选人，通过党委指令和双向选择相结合的方式，尽快完成班子副职人选的交流换岗。同时，也应适当考虑副职对一把手的选择，结合综合评议，若一个班子大多数成员都已经对一把手表示不信任，则党委、组织部门应当考虑是否另派一把手。否则，矛盾无法消除，受损的是党的事业。

四是使班子真正成为责任共同体。实行班子成员有限选择，首先要求一把手要“够分量”，其工作经历、工作能力、责任担当和思想道德品质首先应当能够服众。这是一把手有资格去挑选别人的前提。同时，他也在接受着别人的审视、挑选和监督。由于班子其他成员对一把手也有挑选权，使得一把手必须行端坐正，做好单位第一责任人的表率。否则，他也随时面临被换掉的可能。从而有机地构成了班子全体能进能出的履职机制，干得不好，你就会失去下一次当选的机会。这种履职机制对班子全体成员都是一个监督和制约，使包括上行、横向平行两种内部监督互助化、事前化而不对立化、事后化，这是符合内部监督本质属性的。强化内部对一把手的对立监督不如强化外部对整个班子的对立监督。

三、建立领导班子有限选择制的保障措施

尽管领导班子的有限选择制是建立在现行干部选拔任用制度的基础上，但由于增加班子一把手选择副手这一重要环节，必然会给班子建设和干部选任工作提出新的要求。领导班子的有限选择制能否成功运行，取决于能否做好以下工作：

（一）坚持党管干部原则

党管干部原则是我国干部人事制度最鲜明的政治特色，是坚持党的领导、巩固党的执政地位的根本保证，任何时候都不能动摇。因此，干部人事制度不管如何改革，党管干部这条根本原则决不能改，必须牢牢坚持、一以贯之。任何改革举措都应当有利于加强和改善党的领导，反之则必须坚决杜绝，这是深化干部人事制度改革的政治底线。要探索从制度上杜绝干部对领导的“人身依附”行为和跑官要官行为。在探索领导班子有限选择制时，始终贯彻了党管干部的原则，班子“一把手”的任命完全是在现有的程序下进行的，只是更加强调德才兼备和职责担当；在确定副手环节时，也是在党委和组织部门把关认可的人选名单内进行差额选择，最后也还必须通过党委决定任命，能够有效地避免“一把手”在选择副手时任人唯亲、私相授受的情况发生。

（二）选好班子“一把手”

一把手作为班子的灵魂人物，对领导班子有限选择制能否成功运行起关键作用。因此在任命班子“一把手”时，必须确保“一把手”具备以下素质：一是必须政治素质过硬，有比较深厚的马克思主义理论素养，学风端正，善于学习。重视个人修养，廉洁自律，风清气正。二是驾驭能力强。头脑清醒、思维敏捷，善于抓住主要矛盾，理清工作思路，为班子成员导航指向。三是管理能力强。不专权、不主观，能够充分调动下属的工作积极性、主动性和创造性，同时在工作中能够做到明确职责，科学分工，一视同仁，奖罚分明。四是协调能力强。要经常了解班子成员的思想情况和工作情况，发现不团结问题，敢于正视，及时解决；要善于做思想政治工作，及时化解矛盾、沟通思想，平衡协调各种复杂的人际关系。五是容忍能力强。要一切从工作出发，宽宏大度，做到容人、容言、容嫌、容过，能听逆耳之言，善于团结和自己意见不同或反对过自己的人。

（三）建立动态综合考评机制

领导班子的有限选择制运行后，对领导班子特别是“一把手”的考评尤为重要，如果没有科学、简便、高效的考评机制，所谓的选择就失去了依据，责任追究也就成了空话。组织部门要着眼于解决以往干部重配轻管问题，纠正简单以分数替代政绩、以票数替代民意的现象，要建立以定量评价与定性分析相结合、定期与不定期考评相结合、全面掌握班子动态运行和干部平时表现为重点的综合考评机制，建立班子履职的责任机制，为加强班子建设、选拔使用干部提供科学依据。

（四）建立班子履职责任机制

建立班子履职责任机制，实现班子内部的相互监督与制约，使班子成员分工合理，职责分明。特别要强化“一把手”对其他班子成员的管理和监督，树立以实干论实绩、从实绩看德才的履职标准。在任期间，如发现副手不能胜任岗位要求，或存在消极履职等情况，“一把手”可通过一定程序，向组织部门申请更换副手。

（五）建立干部素质提升机制

要把勤于学习、善于学习列为干部提拔任用的考查条件之一，对未被选拔进入领导班子的干部，组织部门应该根据其专业类别及任职规划进行专题培训，为未来岗位任职做好知识和能力积累，以最佳的状态随时等候组织的挑选。其次，未被选调进入领导班子的干部，可安排在原单位或其他合适单位任非领导职务，并保留其原来职务待遇，且其所在单位“一把手”对该干部接受下一次选任拥有相当的推荐权，并负相应推荐责任。

（六）建立干部选任全程监督机制

建立科学的班子任职监督机制，在日常工作中加强上下级监督、平行式监督以及外部监督。组织部门定期对班子的履职情况进行考查，作出评估，尤其是针对一把手选人、用人的全过程进行监督，增强监督的威慑力和实效性，防止“利益捆绑，形成攻守同盟”等情况的发生，彻底铲除“抱团腐败”滋生的土壤。此外，还要进行信息公开，主动接受公众监督、媒体监督，设立多种举报渠道让公众和媒体参与到监管群中来。一旦发现“抱团腐败”，无论涉及什么人、多少人，都要一查到底，悉数问责，将老虎苍蝇一网打尽。

（作者单位：中共海口市委党校）

G933.4

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1004-700X（2017）03-0028-04

全国行政学院2015年度科研合作基金课题《关于建立领导班子有限选择制的思考》