海南黎族、苗族、回族新型村寨治理探究

陈晖阳 胡燕佼 李政芳

海南黎族、苗族、回族新型村寨治理探究

陈晖阳 胡燕佼 李政芳

海南黎族、苗族、回族共同生活在南国海岛，经过了数百乃至上千年的延续和演变，在原生态文化上创造出了与其他民族不同的别具特色的民族文化。早期有各自传统的治理组织，改革开放后形成了新型的治理组织，这种治理组织具有组织机构种类多，各司其职；组织机构运行体现出较高的制度化、规范化水平；新型社会组织的权威主要来自国家影响力而非传统内生力等特点。这种治理组织逐步按照现代基层行政管理体制运行，在实践中存在一些不足，通过构建村民自治文化，提高民主参与质量；加强制度建设，完善村民自治；规范村寨管理，依法行使权力；加强村干部的培训，提高村干部素质；加大政策扶持力度；扶持和发展民族地区经济等措施加以完善。

黎族；苗族；回族；新型村寨治理

曾有人说过：“每个民族都是一个世界”，“不同的民族文化传统从一发始便在史学上打下了自己的烙印”。在开发海南岛的历史长河中，“世居少数民族”——黎族、苗族、回族，各居一处，和谐共处，繁衍生息。经历了原始社会、封建社会、半殖民地半封建社会、社会主义社会等社会发展变迁，海南黎族、苗族、回族人民在原生态文化上创造出了与其他民族不同的别具特色的民族文化。早期有各自传统的治理组织，建国后，尤其是改革开放后，海南黎族、苗族、回族形成了新型的治理组织。

随着时代的发展，当下海南黎族、苗族、回族村寨治理较之传统治理形式已有了较大的改变。近期，笔者深入海南儋州南罗村（黎族村寨）、南丰镇马岭排苗族村委会、三亚回辉村（回族村寨）进行调研，发现黎族、苗族、回族村寨治理有同有异，各具特色。在这三个村寨，我们采取随机抽查，通过访谈、问卷与考察等方式，对村寨治理体系进行调研。

一、黎族、苗族、回族新型村寨治理的现实考察

（一）黎族、苗族、回族三个村寨的田野调查概况

1.儋州市南罗村的调查概况。

南罗村委会位于兰洋镇南面，距儋州市那大城区6公里，距兰洋镇墟2公里，有5个自然村和一个企业场，330户，总人口1376人，其中少数民族人口795人。有土地面积7200亩，耕地面积1600亩，村民的主要经济来源靠橡胶、种植果树、水稻、养龟、养猪、养鱼等种养业，还有一些黎家腊肠生产、环保砖瓦生产等加工业，2015年人均可支配收入11600元。集体用地有50亩，已出租30年，年收入2万元。南罗自然村也是村委会所在地，依山傍水，风景秀丽，民风淳朴，是黎族聚居村庄，革命老区村庄，对传承黎族传统文化意识强，村路建设已基本硬化、亮化，漂亮的楼房随处可见，是海南省生态文明村庄之一。

2.儋州市南丰镇马岭排苗族村委会的调查情况。

马岭排苗族村委会有7个自然村，有241户，1279人，2个黎族自然村共579人，5个苗族自然村共700人。马岭排村属马岭排苗族村委会七个自然村之一，位于儋州市城区南面，距城区16公里，距南丰镇墟2公里，马岭排村有39户213人，苗族人口占85%，毗邻南丰村委会的散马村、和疋村和马荷村，属边远民族地区、水库移民区。全村土地约有2100亩，经济主要以种植橡胶、水稻和禽畜养殖为主，橡胶种植约700亩，人均3.2亩。在新一届班子的带领下，因地制宜，大力调整农业产业结构，积极发展农村经济，创建了马岭排养猪专业村庄。2015年，全村人均年纯收入7500元。马岭排村是苗村，地处较偏远，苗族传统文化保存较好，尽管道理、信息比较通畅，但村民思维还比较闭塞，参与村寨建设的积极性不高，村寨选举的参与性不强。政治建设、经济建设、村寨文化建设的速度较为缓慢。

3.三亚市天涯区回辉社区的调查情况。

三亚回族主要聚居在天涯区回辉、回新两个社区，总人口1万人左右，全部信仰伊斯兰教，其中回辉社区人口3861人，回新社区人口4000多人。回辉社区女性人数有2000多人，男性人数有1800多人；劳动力人数有2000多人，60岁以上人数有300多人。回辉社区的管理机构是居民委员会，但居民户口中，300人为非农户口，2000多人为农业户口。流动人口有365人，主要来自西北五省地区信仰伊斯兰教的穆斯林教徒，主要从事清真餐饮工作。在回辉社区，宗教信仰是每个人的终身必修课，居民具有参与选举的意识，社区管理规范，治安良好。

（二）黎族、苗族、回族三个村寨的问卷调查概况

课题组深入儋州南罗村、马岭排村、回辉村等三个村寨走访、座谈之余，培训村干部，随机发放，以户为单位，一户一卷，共发放150份问卷，回收有效问卷137份，回收率达到91.3%。问卷主要从村寨治理、选举情况、对村干部评价情况、村寨突出的问题等方面进行调查，旨在大体了解黎族、苗族、回族三个村寨的基本情况，寻找共同点与不同点，探究三个村寨治理的特点与存在的不足。

1.村寨治理情况。

根据调查数据表明，在村寨社会治安方面，三个村寨中，满意度最高的是南罗村，认为治安不太好的回辉村、马排岭村各占17%和22%，说明存在一定的安全隐患。在社会治安突出问题中，封建迷信严重的是马岭排村和南罗村，赌博和盗窃较严重的是回辉村，三个村寨都存在一些恶势力问题。南罗村、马岭排村村民遇到困难找村干部的比例比较高，回辉村则找父母、亲戚的比例比较高。遇到不公正的待遇或纠纷，南罗村、马岭排村村民找村委会解决的比较多。回辉村村民则会找亲戚、朋友或熟人咨询有关知识，甚至直接上门找对方要说法。找律师或打官司是回辉村民较多的选择，说明回辉村是三个村寨中法律意识最强的。

2.选举情况。

根据调查数据显示，三个村寨中，南罗村村民有93%参加选举，对基层选举能体现民意是认同的。回辉村参加选举的比例仅一半，对基层选举能体现民意仅有31%的认同度；马岭排村参加选举的比例仅占33%，但对基层选举能体现民意的认同度高达93%；这说明回辉村、马岭排村的选举普及度不高，村民对基层组织民主建设的认识还缺乏深度与广度。

3.对村干部评价情况。

根据调查数据表明，三个村寨中，南罗村村民对村干部总体评价非常高，满意率达到93%，这说明干群关系良好，村民认同度高。而回辉村则是最低的，满意率仅达17%，不满意率达24%。这说明干群关系不太理想，村民对村干部的认同还有差距。马岭排村村民对于村干部基本是认同的，不满意率仅2%。对于村干部开展工作的评价，南罗村村民对村干部的评价是最高的，都在合格以上；而回辉村则是最低的，不合格率达26%。对于基层干部比较突出的问题，南罗村村民认为干部作风问题和资产监管问题比较突出；马岭排村村民认为基层民主选举的问题比较突出；回辉村村民认为干部作风问题、腐败问题、资产监管问题、民主选举问题等比较突出。显然，在村寨治理中，干群关系、作风建设、资产管理、民主选举及腐败问题，在三个村寨中不同程度地出现了一些问题，需进一步加强管理。

4.村寨突出的问题及希望政府解决的主要问题。

根据调查数据表明，三个村寨中，最突出的问题主要是收入来源少的问题；其次是孩子教育问题，在南罗村尤为突出。对于环境保护问题马岭排村比较突出；对于医疗保障问题南罗村比较突出。希望政府解决的主要问题是切实提高老百姓的实际收入；医疗、养老、道路交通、建立信息平台等，在三个村寨中均有体现。希望政府提供的公共服务，加大农业补贴，加强养老保障、医疗保险等均是村民共同的愿望。

此次问卷调查，选择的村寨是黎族的南罗村、苗族的马岭排村、回族的回辉村，由于调查对象随机性强，调查数据可能缺乏严密性、科学性，但作为一种调查方式之一，试图从统计学概率的角度，对于黎、苗、回的村寨治理中窥豹，略见一斑，提供一些有益的思考。

（三）黎族、苗族、回族的新型村寨治理的特点

通过座谈走访和问卷调查，我们发现，随着社会的不断发展，三个村寨现有的新型治理体系与传统治理体系相比，发生了很大的变化，主要体现为：

1.组织机构种类多，各司其职。

村民大会、村民代表会议、村委会、党支部、团支部、村民小组等新型的社会组织，基本上涉及到了南罗村、马岭排村、回辉村政治生活和社会生活的方方面面。每个社会组织都具有不同的宗旨和目标。在众多的社会组织中，党组织确定、村民大会或村民代表会议选举出来的村委会组织处于核心地位，其中又以党支部的政治领导最为关键。其他组织都以党支部的领导为核心，分工明确，各司其职。传统的社会组织基本消失，即使有一些存在的社会组织也不再像过去那样可以处理很多村寨的公共事务，村寨的公共事务由国家制度规定而建立起来的村委会、党支部等现代组织处理。

2.新型社会组织机构运行体现出较高的制度化、规范化水平。

三个村寨现有的新型社会组织，在乡镇政府的指导下完成了规章制度建设，机构运行基本可以做到有法可依，有章可循。新型社会组织的制度化、规范化与传统的社会组织形成了鲜明的对比。传统的社会组织主要是自发形成的组织形态，不成文的道德规范、村规民约是主要的规则形式。

3.新型社会组织的权威主要来自国家影响力而非传统内生力。

与传统的社会组织不同，三个村寨的新型社会组织的权威主要来自国家影响力，而非传统内生力。传统的社会组织是村寨传统文化的一部分，自然生成，具有民族性、血缘性、随意性。新型的社会组织则是国家制度规制，依靠国家影响力来开展工作，具有国家性、强制性、规范性。国家权力或权威已经成为三个村寨治理的重要组成部分。

二、黎族、苗族、回族新型村寨治理存在的问题

改革开放后，黎族、苗族、回族的村治结构和社会组织逐步按照现代基层行政管理体制运行，村民大会、村民代表会议、村委会、党支部、团支部、村民小组等组织构成了新型村寨治理体系，各自发挥作用并形成村寨治理的合力。在南罗村、马岭排村、回辉村国家意识随处可见，国家权力或权威具有决定性的影响力，即使有些村民从内心深处并不一定认可某些政策，但还是具有服从意识，服从村寨的安排。在基层政府的指导下，尽管南罗村、马岭排村、回辉村健全了村党支部、村委会等组织机构的工作制度，但在实践中还存在很多的问题。

1.村寨治理不规范，民主建设力度不够。

村干部“有章不循”的情况时有发生。在调查中发现，一些村委会干部对于村委会管理的规章制度缺乏深入了解，在工作中随意性较大。作为村民行使监督权力的重要机关，村民大会和村民代表会议没能真正发挥应有的作用。很多村民，甚至村干部，忙于家庭经济建设，对于参与民主建设缺乏足够的耐心，不愿意花时间参与，觉得吃力不讨好，得不偿失。同时，由于社会普遍存在着干群矛盾和对贪污腐化行为的过分敏感，村干部开展工作时造成一些失误，也使一些村民对村寨组织和村干部缺乏足够的信赖和认同。

2.少数民族政策弹性大，可操作性不强。

在海南黎族、苗族、回族的村寨治理过程中，除了遵循国家《宪法》外，还应进行具有可操作性的民族区域自治的制度安排。目前，中央出台了一些民族优惠政策，由于内容规定比较笼统，提及“倾斜”“优惠”“照顾”等，没有量性规定，在实际执行过程中，扶持政策出现了落实不到位、弹性过大，流于形式等现象。

3.经济社会发展滞后，影响村民参与民主建设的积极性。

在海南黎族、苗族地区，自然资源丰富，但由于交通不便、信息闭塞，村民们观念比较保守，小农经济特点明显，村民养成了循规蹈矩、安于现状的生活模式。近年来，随着改革开放步伐的加快，村民经济生活方式也开始发生较大转变，相当一部分家庭以外出务工来增加家庭收入，村中精英的青壮年大量外出，农村中主要留守的是老人、妇女和儿童。由于精英人才的长期外出，无法参与村寨建设，导致参加选举的村民的素质整体下降，村委会吸收不到优秀人才，村民自治流于形式，村民自治发展成为村干部自治，降低了村民自治质量，严重地影响了村民自治制度的实施和村委会功能的发挥，严重制约村民自治的发展。

4.少数民族人才培养不快，干部配备不足。

少数民族村干部数量不足，出现青黄不接现象。少数民族村干部培养选拔步伐不够快，力度不够大，缺乏针对少数民族村干部的能力提升的专题培训，村干部素质提升缓慢。同时少数民族干部的公务员录入所占比率较低，不足10%。少数民族干部在政治、经济、文化等职能部门担任领导职务的少，也在一定程度上影响了民族优惠政策的完全落实和充分执行。

三、黎族、苗族、回族村寨治理存在问题的解决对策

1.构建村民自治文化，提高民主参与质量。

村民自治文化是民族地区农村在建立推进村民自治制度中自觉或不自觉地与村落历史、文化、意识进行整合而形成的具有一定民族性、地域性相融的民族村落社会治理结构，它主要包括经济生产组织、村落事务管理、社会治安以及村落共同意识凝聚四个方面内容。村民自治要体现政府意志与当地文化所进行的整合是双向的而不是自上而下的单向指挥和简单的“领导与服从”的关系，要遵循文化变迁的特点和要求，才能使村民自治制度在实践中不断巩固和顺利推进，加强法治教育是村民依法行使自治权的基本保障。要不断培养村民的守法、护法和用法精神，增强他们对法律信任，努力培养村民的平等意识、权利意识、责任意识、法律意识。

2.加强制度建设，完善村民自治。

根据《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》）与《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的精神，制定和修订符合海南黎族、苗族、回族民族特征和实际情况的村民村寨自治章程，加强村民选举、村级管理、民主监督、民主决策、村务公开、财务公开等制度建设。同时，结合本民族的习惯法和族规民约，加强村规民约建设，发挥其在现代基层行政管理体制中的积极作用。

3.规范村寨管理，依法行使权力。

规范村寨管理，村委会要遵循《村组法》，在权限范围内行使具体管理权。村委会要在村党支部领导下，依法管好本村公共事务，办理好本村的公益事业，管理好本村集体所有土地和其他财产；积极调解民间纠纷，协助维护社会治安；支持和组织村民发展合作经济；宣传宪法、法律、法规和国家政策；向村党支部和乡镇政府反映村民意见、要求和建议；组织村民自我管理、自我教育、自我服务，履行法律规定的义务。

4.加强村干部的培训，提高村干部素质。

有效实施村民自治管理，村干部是至关重要的因素。因此，要加强党支部建设，严把党员发展的素质关，建设一支素质较高的党员队伍，提高村党支部领导班子的整体素质，提高党组织的领导能力。加强村干部的培训，强化正确的权力观、利益观和服务观，提高村干部解决实际问题的能力。注重加强实用技术的培训，提高村干部带领群众致富的本领及驾驭市场经济的能力和水平，培养“双强”型干部。

5.加大政策扶持力度。

要结合民族乡镇的特点，将民族乡镇的经济社会发展纳入各地总体发展规划。尽快研究制定水源地所在乡镇资源补偿办法，通过财政转移支付、项目支持等措施，对为保护水源地生态环境做出贡献的乡镇给予合理补偿。对民族乡镇应享有的政策，要加强监督检查，保证落实到位。

6.扶持和发展民族地区经济。

深化民族地区经济体制改革，发展民族地区集体经济，为村寨基层民主的发展提供动力机制。加快产业结构调整，促进民族地区经济发展，解决少数民族群众增收入问题。要充分利用少数民族乡镇的区域优势和资源特色，着力调整产业结构，发展适合自身特点的工业、农业和服务业，改善民族地区目前橡胶种植比例偏高、品种单一的状况，农业应继续推广“一村一品”生产专业村建设，增加特色农业园区数量，增强农业龙头企业的竞争力和辐射力。

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（作者单位：海南政法职业学院）

C954

A

1004-700X（2017）03-0060-05

2014年海南省社会科学研究资助项目《海南黎族、苗族、回族村寨治理比较研究》（HNSK(ZX）14-165）