浅析农村土地“三权分置”的法律问题

梁明祥

【摘要】土地是农民的基本财产，是农民创造财富的基本资源，更是贫困农民脱贫致富走进小康的希望源泉。因此，通过依法流转的形式盘活农村土地资源，合理利用与开发土地，对当前扶贫攻坚工作有重大的现实意义。本文对农村土地“三权分置”的相关法律问题展开研究，以期对土地流转过程存在的违法、违规现象寻求解决之对策。

【关键词】农村土地 三权分置 土地流转

【中图分类号】D92 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）42-0242-01

一、农村土地“三权分置”的基本含义

农村土地的“三权”是指农村土地的所有权、承包经营权和经营使用权。“三权分置”是指农村土地的所有权、承包经营权和经营使用权由不同的权利主体分别行使。

二、现行法律对农村土地的“三权”规定

1.所有权归属：根据《宪法》第十条和《中华人民共和国土地管理法》第八条规定得知，除由法律规定属于国家所有的以外，农村土地属于农村集体所有，即由农村集体经济组织为农村土地所有权人，行使所有权包含的处分、使用和收益权。

2.承包经营权的行使：《农村土地承包经营法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”。由此可以得知：农村土地由农村集体经济组织发包给其内部的家庭承包户，家庭承包户取得土地的承包经营权，实现所有权与承包经营权的分离，土地所有权性质不变。

3.经营使用权的行使：《农村土地承包经营法》第十六条规定“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”；第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流轉”。由此得知：家庭承包户可以自己行使经营权也可以将承包的土地通过各种合法形式流转给他人行使经营权。

4.农村土地流转形式的法律规定：根据《农村土地承包经营法》第三十七条的规定“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。由此可见：农村土地的流转方式是多元化的，每一种形式都有一定的法律要求。

三、几种常见以及探索中的流转方式

1.原集体经济组织回收流转：即村民组织将已发包给村民的土地以租赁等形式收回集体经济组织管理使用，集体经济组织一般是自己或再转租或与他人合作等形式经营流转的土地。2.取得承包经营权的村民将各自的承包经营权进行集合统一经营。如自行成立合作经营社等。3.取得承包经营权的村民将各自的承包经营权量化为股份入股合作经营社或农业产业公司。4.将承包权与经营权进行分离，把经营权以转包、出租、入股等形式流转给他人经营使用，承包权仍保留在村民手中，并可进一步取得收益。5.已以非农职业为主要收入渠道的农民将其承包经营权永久性转让给集体经济组织集中统一使用或转让给同一集体经济组织的其他“能人”经营使用。

四、农村土地流转过程中存在的一些问题

1.名为流转实为买卖。根据《农村土地承包经营法》第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”。但现实中，存在以永久租赁、转包、转让等各种方式变相买卖土地的现象。根据《农村土地承包经营法》第四十一条规定，以转让方式流转的承包经营权只能发生在农户之间，不得向非农户进行转让。

2.流转期限不合法。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”。《农村土地承包经营法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。”以及第三十三条规定“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；”而在现实中，存在租赁期超过法定的期限，甚至超过土地的原有剩余承包期限的现象。

3.改变土地用途性质。《农村土地承包经营法》第三十三条规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”；在现实中，存在将流转来的土地用于办非农工厂、建商业游乐园、仓储、物流等，甚至建商住楼。或者打着农业产业的名义行非农业之实，如打着农产品加工之名办仓储、物流，或以办生态农业产业园之名，圈地办旅游酒店等。

4.圈地闲置沽价待售。有的以流转为名，囤积土地长期闲置不用，谋求再次转让或征收时的高额获利。

5.流转中，农民的利益保护不到位。如现实中存在土地租赁的租期很长，而租金一直按租赁时的价格计算，没有考虑租金价格的市场增值因素，导致农民的利益受损。

五、建议对策

1.坚决纠正流转过程中出现的名为流转实为买卖、超期限流转、改变土地用途性质和圈地闲置土地现象。2.加强土地流转的立法改革研究，制定全国统一的农村土地流转法律法规，避免各地各行其是，有损法治的统一。3.对以转让方式流转土地的受让主体适当扩大，现行法律规定只能向同一集体经济组织的其他农户转让，应当研究改革可以向其他集体经济组织的其他农户转让，甚至可以向其他非农户但从事农业产业的自然人或公司转让。以此增加承包经营权的流转性，增加农民土地承包经营权的流转价值。4.土地的农业用途性质可适当扩大，有些非基本农田、农地如作一定时期的非农用途，期满后可恢复农业用途的，应当允许。当然要永久性改变农业用途的土地，必须严格按国家征收程序进行。5.流转中应遵循市场经济规律，体现农民流转土地的市场价值，保护农民的合法财产权利益。

六、结语

土地是农民的重要财产，在“三权分置”过程中，应统一法律制度，切实保护农民合法权益，在扶贫攻坚奔向全面小康的伟大事业中，农民通过合法的土地流转产生的财富价值实现致富梦想。