金砖国家间安全利益的关联与安全合作前景

文/王蕾

金砖国家间安全利益的关联与安全合作前景

文/王蕾

自金砖国家合作启动以来，重大的合作成果多见于经贸金融领域，包括新开发银行和应急储备机制等。但金砖国家的影响力无法也不应仅限于经济领域。在对于世界多极化所产生的促进作用上，金砖国家合作的意义已然超越了经济领域，而具有了综合性的象征指向。正是在这一背景下，安全议程在金砖国家合作中的地位逐渐突显。

本文聚焦的核心问题在于，目前为止金砖国家间安全合作的实际进展为何仍较滞后，推进金砖国家安全合作的内部阻力何在。即使存在一些推进安全合作的愿望，金砖国家内部共同安全利益基础的缺失也使这一努力面临重重困难，本文即着重对此做出分析和解释。从金砖国家内部存在的既有地缘政治安排来看，中俄印及印度巴西南非对话论坛（IBSA）这两组三边关系为金砖国家提供了一定的安全利益关联，与此同时，这两组政治安全框架相互间难以融合，且现有政治安全安排难以弥合各国间的安全利益分歧甚至冲突，导致了金砖国家间共同安全利益基础的缺失。作为上述两组安全利益框架的唯一交汇点，印度意图推进的方案更为集中地汇聚了金砖各国在安全利益上的矛盾和问题。本文旨在从共同安全利益的缺失出发，探讨推进金砖国家安全合作的途径。

金砖国家间安全利益的关联

金砖国家之间存在着一定的安全利益关联，这主要不是存在于整个金砖国家的框架之下，而是以其中的一些三边合作（主要是中俄印战略三角及IBSA）形成的地缘政治安排为依据。而金砖国家间存在的安全利益关联为金砖合作中安全议题的提出提供了重要基础。

中俄印的合作框架代表着一种以中亚为中心的欧亚大陆（Eurasia）的地缘政治框架。随着美国撤出阿富汗并转移其全球战略重心，如何维系这三个在该地区都有着重要影响力的大国的合作与平衡，从而为缺乏有效安全管控机制的欧亚大陆中部地区提供公共安全产品，成为了关键问题。而近一年来，中俄印三边合作不仅聚焦于欧亚大陆中部地区这一地缘政治空间，更开始涉及亚太地区更广阔的范围。

印度对于中俄印战略三角关系的态度和需求近年来也发生了微妙的转变。在阿富汗重建等地区事务仍然占据美国战略重心的时期，致力于修复对美关系的印度在参加中俄印合作时面临着在两者之间进行战略平衡的难题。而在美国的影响力明显减弱后，印度则更需要通过与中国、俄罗斯、中亚国家的直接外交接触来保障其在该地区的利益。更重要的是，印度亟须通过在中俄两国间拓展战略空间，影响两国尤其是俄罗斯对于巴基斯坦的战略选择，从而避免在与巴基斯坦的地缘政治利益竞争中落于下风，避免被中俄巴三国同盟排挤出中亚事务，尤其是阿富汗重建事务的决策进程。

金砖国家内部的另一组安全利益关系则系于印度巴西南非对话论坛（IBSA）。尽管这三国分布于三个大洲，但它们仍然建构了一定的地缘战略逻辑及共同的安全利益需求。一般而言，IBSA聚焦于贸易、发展等议题，安全议题得到的关注则较少。尽管如此，IBSA在安全合作上并非毫无建树。三国数次在利比亚等全球安全问题上表明共同立场，对于联合国安理会改革的共同关注更是三国开展合作的重要动因。

更重要的是，在三国的合作框架内已经开展了以“印度巴西南非海上军事演习”（IBSAMAR）为标志的海洋安全领域合作。这一行动象征着以南非为中间点、连接南大西洋和印度洋的海洋性地缘战略逻辑的构建。在这一打破了原有区域安排的地缘政治框架中，印度、巴西、南非共享关于南大洋范围内海洋运输、能源安全、海洋经济等方面的利益需求。从全球地缘政治的格局来看，印度洋—南大西洋的地缘政治逻辑是对于北大西洋及欧亚大陆诸多力量的应对，印度、巴西、南非三国共同面临着这些力量渗透并主导南大西洋的挑战。除了具体的经贸和能源的利益关联，印度还意在提升印度洋在世界地缘政治格局中的地位，并为自身作为印度洋主导力量的政治身份建构奠定基础。

金砖国家间共同安全利益基础的欠缺

尽管金砖国家内部不乏一些三边层面上的安全利益关联，但这些三边框架中已有的安全合作成果并不能自动转化为金砖国家安全合作的进程，而这些三边地缘政治安排中存在的安全利益不一致的情况在金砖国家的层面上却难以避免，整个金砖国家层面上的安全利益缺乏共同的基础。中俄印与IBSA所构成的两个地缘政治安排之间存在着互斥的情况，两种地缘政治安排内部存在的矛盾和问题在金砖国家安全议程中同样有所显现。以下三类安全议题鲜明地展现了这种缺失。

第一，反恐问题。反恐原本是中俄印三边合作中重点关注的议题之一，但在该议题的探讨上，巴西和南非难以与中俄印的地缘政治安排共享关于反恐的利益和需求。出于地理阻隔等因素，巴西面临的恐怖主义威胁主要来源于南美地区的贩毒和跨国犯罪活动。就目前来看，南非主要是作为部分恐怖组织的资金和人员供应链上的一环而存在，伊斯兰极端组织对其实施袭击的可能性仍然较低。事实上，尽管IBSA在反恐问题曾做出一定表态，但在印度积极于IBSA框架下推动反恐议题的同时，另两国尤其是南非在打击恐怖组织上则持较为保留的态度。

即使是在欧亚大陆的地缘政治关系中，印度的反恐议程也面临着不少压力和阻碍。已有印度人士注意到，在果阿峰会期间，俄罗斯和中国对于印度反恐主张的支持性表态非常有限。21世纪以来，俄罗斯与巴基斯坦之间的高层互动逐渐增多，两国在打击阿富汗地区的恐怖主义和毒品走私上拥有较为一致的目标。鉴于俄巴合作背后的诸多动因，印度难以使俄罗斯完全支持其孤立巴基斯坦的反恐战略和行动。此外，与《果阿宣言》关于反恐问题的表述相较，同时期“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”（BIMSTEC）发表的领导人会晤成果性文件中的相关措辞则显得较为强烈与激进。但印度在BIMSTEC范围内的影响力在超越这一地缘范围的情况下难以发挥，将BIMSTEC引入金砖峰会对于金砖国家决策的影响也非常有限。

第二，国际安全治理机制问题。金砖国家内部关于联合国安理会（UNSC）改革议题仍然存在着IBSA集团与另两国之间的分歧，尽管这种分歧在很大程度上并非代表着既得利益者与寻求改革者之间的冲突。其一，安理会常任理事国的扩员涉及候选成员国的代表性问题。在申请安理会常任理事国席位的过程中，IBSA三国能否以各地区代表国家的身份获得相应的追随与支持正是它们在声言UNSC改革诉求时面临的重大挑战。其二，金砖国家关于UNSC改革的态度事关其推动全球秩序变革的基本立场。尽管金砖国家共同寻求改革现有全球治理秩序，但在较短时期内骤然推动UNSC等机制的改革将有可能颠覆整个秩序，而这并不符合与现实秩序已然息息相关的金砖国家的利益，较之IBSA国家，作为联合国常任理事国的中俄两国更有意愿和责任来维系和控制其推动秩序改革的步伐。

印度的核供应国集团（NSG）身份这一议题虽被置于金砖国家合作这一多边层面上进行讨论，但其本质仍然是双边层面上的会谈，双边关系的博弈决定着议题的走向和进展。在2016年5月，印度正式向核供应国集团提交关于成为正式成员国的申请，因遭到包括中国和巴西在内的6个国家的反对而失败。由于无法指望通过美国的施压和制衡来获得中国的同意，与中国就NSG成员国身份问题直接开展对话是印度不得不选择的应对途径。金砖国家领导人峰会的召开正为印度提供了与中国进行商谈的机会，尽管这种讨论并不仅限于金砖峰会的场合。

在核不扩散问题上，金砖国家内部存在着更为深刻的矛盾和不确定性。一方面，尽管印度也宣称支持核不扩散与国际核裁军的基本目标，但其对待现有国际核不扩散机制的立场与其他金砖国家仍然存在着根本性的差异。另一方面，俄罗斯、巴西、南非则并未拒绝，甚而是支持美印之间的核协议，它们对于印度发展核威慑能力、挑战国际核不扩散机制的实际立场已在一定程度上偏离了国际核不扩散机制的原则。

第三，海洋安全问题。在印度看来，中俄两国，尤其是中国在金砖国家中的主导性地位是对于印度战略自主的外交空间的威胁，IBSA则为印度提供了一个抗衡中国影响力、保证战略自主空间的平台。特别是就中印非三角互动关系而言，南非加入金砖国家对于印度而言意味着中国可以通过金砖合作的渠道更多地接触和影响非洲国家，从而在与印度的对非关系竞争中占据上风；更重要的是，在印度洋这个中印两国开展对非合作的地理通道中，印度难以保持其主导地位和战略影响力，需要适应中国影响力日增这一地缘政治新现实。由此，对于印度而言，IBSA独立性的保持不仅具有提升印度对非关系的意义，更可成为其维系在印度洋地缘秩序中影响力的重要方式，也正是在这种意义上，突显了印度洋秩序安排的海洋安全合作应当成为IBSA开展合作的重点方向。

中俄印三边合作中并非完全没有提及海洋安全问题，但与IBSA相较，其海洋安全议程显得较为滞后。中俄印三国对于亚太地区海洋权力秩序的认知及立场差异是其关键原因所在。在过去的几年内，中俄两国曾数次举行海上联合军演，制衡美国对于亚太海洋权力秩序的主导和垄断是中俄海上联合军演的重要意图。与之相较，作为亚太再平衡战略要素之一的印度对于美国主导的亚太安全秩序则抱持着积极参与和利用的态度。美国对于印度及印度洋的战略关注和在其盟友及伙伴国家之间构建的亚太安全网络为印度战略目标的实现提供了机遇。面对这一认知及立场差异，即使并非完全倒向美国主导的安全秩序，印度也会在美国与中俄之间采取一种平衡的策略，谨慎对待与中俄的海洋安全合作。

由上述三个安全议题领域中存在的具体分歧可见，金砖国家间共同安全利益基础的缺失有两种表现。一是两个政治安全安排中的某一个共享一定的共同安全利益，而其余两国与这一三边的共同利益之间则有所分歧，这主要体现在联合国安理会改革与海洋安全议题上，也部分地在反恐议题中有所表现。二是一些领域或问题上的安全利益分歧已超越了任何一种现有的政治安全安排，无论是中俄印还是IBSA，都无法哪怕是部分地为各国间的安全利益关联凝聚共同基础，对于这些分歧，若仅仅是叠加与整合现有的各组三边安排及其中的安全利益关联，无法促使共同的安全利益基础在金砖国家间形成，这在核不扩散议题及反恐之中的部分具体问题上有着明显的表现。

金砖国家安全合作的前景

在金砖国家间在共同的安全利益基础上既有所关联又有诸多缺失的情况下，未来共同安全利益的构建程度将决定金砖国家安全合作的限度。在上述金砖国家关于各安全议题的分歧与冲突中，部分情况的原因可以被归结为地缘政治关系及其中的矛盾占据了安全议程的核心地位，而在另外一些事务中，地缘战略逻辑建构的空白则妨碍了共同利益的发掘。因此，金砖国家安全合作的推进应当针对不同议题，从去地缘政治化或建构地缘战略逻辑这两条相异的道路出发。

一方面，对于反恐怖主义和国际安全治理机制这两项议题而言，去地缘政治化并聚焦于更为深层次的问题，应当成为消除矛盾、推进合作的方向。具体而言，在反恐的议题上，全面而平等地探讨各国面临的区域内外不同来源和形式的恐怖主义威胁，从而综合地对恐怖主义予以定性并形成应对方案，将有助于金砖国家在反恐议题上突破旧有框架，为全球反恐议程提供创造性的公共产品。在UNSC改革的问题上，相较于IBSA国家能否进入安理会常任理事国之列这一问题，改革过程中UNSC合法性与透明度的保障、改革的限度与速度、候选成员国代表性的来源等，都是更值得金砖国家进行探讨并培育共同立场的问题。核不扩散问题同样如此，无论印度是否将被接受为NSG的正式成员国，国际核不扩散机制的维系或改革都将离不开对于其合法性、约束力、以及提升防止核扩散力度的探索。

另一方面，金砖国家需要将海洋安全问题提上议事日程，这需要从金砖国家间的海洋战略安排着手，以IBSA所构成的海洋逻辑与中俄有机会合为基础，拓展金砖国家间海洋战略的包容性。对于IBSA国家尤其是印度而言，除了IBSA海洋安全框架中所包含的印度洋和南大西洋，太平洋和北冰洋也是其海洋利益所系，建立金砖国家间的海洋战略安排并非毫无依据。相较于海上联合军演，金砖国家开展海洋安全合作的当务之急更在于构建关于海洋安全的共有认知框架，只有诉诸于此，金砖国家才有可能在暂时难以解决的海洋战略竞争态势之外逐步拓展合作空间，克服各国间海洋安全利益联系散漫的现实状况。

此外还值得注意的是，对于不同的安全议题而言，鉴于构建共有利益认知的空间有所不同，在短时期内达成合作成果的可能性存在着一定的差异。最有可能达成合作成果的领域包括海洋、网络、太空等全球公域治理领域，对于这些尚缺乏现成的治理规则与体系的领域，以金砖国家为代表的新兴区域或全球大国已逐渐认知到承担国际责任、参与规则制定的必要性。反之，在UNSC改革与核不扩散问题上，金砖各国在这些既有机制中的身份和地位与本国的战略利益之间存在着紧密的关联，在这些议题上进行妥协让步的可能性和空间较小。反恐议题的推进前景则居于两者之间，是否能够如前所述化解当前过度聚焦地缘政治关系的状态、设置一个各国皆有利益关联的均衡的议程框架，决定着合作成果达成的进度。基于这种可能性上的差异状况，金砖国家在中短期内应着力在上述较有可能达成成果的领域开展安全合作，以此为突破口带动金砖国家间共同安全利益基础的形成，合作难度较大的领域则可被设为中长期的安全合作目标，在共同安全利益基础逐步加固的情况下，这些领域实现合作的可能性和空间将会得到拓展。

结语

金砖国家安全利益上存在的分歧与各国的外交战略、国家实力等因素共同导致了各国在推动金砖国家安全合作的力度和方向上有所差异。总体而言，印度是金砖国家中最为积极推动安全合作的国家，中国与俄罗斯的态度相较之下则稍显谨慎，巴西和南非相对较少就推动金砖国家安全合作的方向主动表达观点。这种对待金砖安全合作的立场上的差异也是该领域合作进度缓慢的重要原因，而在金砖国家间寻求共同安全利益的意义之一也正在于平衡各国间的立场差距。

尽管共同安全利益基础的缺失妨碍着金砖国家间安全合作的推进，金砖各国间存在的安全利益竞争与矛盾仍需得到客观与理性的看待。这些不协调之处不仅是各国战略安全利益拓展过程中的正常现象，实际上也在某种意义上为金砖国家安全议程的推进提供了动力。

从内部来看，共同安全利益的发掘与安全合作的推进将成为提升金砖国家间凝聚力的有效途径，而在对外的层面上，金砖国家安全合作将有望为全球安全治理秩序的合理化及效用的提升做出贡献，并成为金砖国家更为深入地参与全球治理的重要方式。

（作者系复旦大学金砖国家研究中心研究助理；摘自《拉丁美洲研究》2017年第4期）