区域产业转移背景下的“依附性”府际关系及其风险

文/郑春勇

区域产业转移背景下的“依附性”府际关系及其风险

文/郑春勇

区域产业转移，是当前我国正在发生的一个重要经济现象。区域产业转移进程的不断推进，不仅对区域经济格局产生了重大影响，也在一定程度上引发了地方政府间关系的变革。应该如何认识这种府际关系的新变化？本文在借鉴国际关系研究中依附理论的基础上，提出国内“依附性”府际关系的概念框架，并结合我国的实践展开探讨，希望对相关研究有所裨益。

“依附性”府际关系及其形成机理

“依附性”府际关系，可以看作是一个新名词，但绝不是一个新现象。尤其是在中国漫长的封建时代中，依附发展的现象几乎一直存在。由于主题和篇幅所限，本文只对当前区域产业转移这个特定背景下的“依附性”府际关系进行探讨。因此，我们把“依附性”府际关系界定为：两个或多个地方政府之间由于产业转移和区域分工而形成的依附发展关系。

从当前国内的实践来看，这种“依附性”府际关系（或曰府际依附关系）具有五个特点：一是隐蔽性，因为是在一国之内，依附关系虽然长期存在但却不被重视，有的地方政府反而将其看作是比较优势；二是局部性，这种依附现象只在全国部分地区存在，并未涵盖各地各级政府；三是多样性，既有“一对一”、“一对多”的依附类型，也有“多对一”、“多对多”等依附类型；四是地缘性，即地理位置邻近的地区通常更容易出现依附发展关系；五是阶段性，当产业转移大规模出现时地方政府间的依附关系就变得格外明显，当产业转移进程结束后这种依附关系也随之淡化。

为什么在一国内部会形成“依附性”府际关系呢？笔者认为，可以从政治体制、区域差异、产业转移和府际竞争四个方面予以分析。

第一，层级节制的官僚体系是形成“依附性”府际关系的政治基础。层级节制是现代政府体制的典型特征，在中央集权的国家尤其如此。从中央与地方的关系来看，地方要服从中央，为了贯彻落实中央的重大战略，地方政府之间就可能会出现依附关系。比如，在对口支援政策模式下，受援方与支援方实际上就构成了依附发展关系。再从地方政府层面来看，省级政府为了保增长，往往也会有意或无意地促成市县之间的依附关系。例如，广东的“产业、劳动力双转移战略”和江苏的“南北帮扶合作战略”都是为了实现本省落后地区的依附式发展。在权力机制的作用下，不管产业转出地和产业转入地双方是否有合作意向，地方政府都必须在这种新的府际关系中找准自己的定位。

第二，长期巨大的区域差异是形成“依附性”府际关系的客观条件。区域经济差异与区域不平等，既源于自然禀赋差异，同时也是政策选择的结果。在计划经济时期，除了“三线建设”之外，我国总体上采用的是东部优先发展战略，这种“东部主义”的做法成为“西部问题”的主要根源，区域差异日益显著。改革开放之后，东部地区由于独特的区位优势承接了大量国际产业转移，又进一步拉大了与中西部地区的经济差距。与此同时，中西部地区大量劳动力外流，原始资本积累进程受阻，内生性经济增长动力不足，工业化和城镇化步伐减缓，进而被“锁定”在一个相对低级的发展轨道上。为了缩小地区差距，依附发展就成为一种自然需要。于是，有条件的地区纷纷向东南沿海靠拢，利用资源、政策等优势招商引资，努力建立与发达省市的要素流动关系。

第三，区域产业转移为形成“依附性”府际关系提供了重要契机。区域经济的发展过程，可以分为两大阶段。第一个阶段以集聚效应为主，即培育增长极的阶段。在此过程中，一定地域范围内的人才、资本等要素都会向当地的经济中心聚集，使得经济中心的规模迅速壮大起来。在这个阶段，不发达地区不仅不能依靠增长极获得发展机遇，反而会成为被汲取的对象。到了区域经济发展的第二个阶段，扩散效应将发挥主要作用。此时，中心城市尤其是东部大城市“城市病”凸显，土地成本、劳动力成本、能源价格、租金等上涨势头强劲，再加上地方政府转型升级的政策导向和资源环境承载能力的限制，部分企业不得不向成本相对低廉、环保标准相对宽松的中小城市迁移。由于东部省份内部也存在相对落后地区，所以我国的区域产业转移同时体现在省内转移和跨省转移两个维度上。显然，产业转移对于广大欠发达地区来说是一个重要的发展机遇，因此，放低姿态、降低门槛，积极承接产业转移，走依附发展道路，成为不少地方政府的普遍选择。

第四，地方政府竞争对形成“依附性”府际关系起到了催化作用。地方政府竞争，既是一种重要的府际关系现象，也是一种独特的经济发展模式。一些学者甚至把地方政府“为增长而竞争”看作是中国经济发展成功的关键动力。地方政府之间为什么要竞争？有学者认为，我国始于20世纪70年代末期的市场化改革带来了经济领域的分权，这种分权导致地方政府围绕经济资源展开竞争；也有研究者从晋升锦标赛的理论视角指出，现行体制下的官员晋升激励机制是引发地方政府竞争的根源。在区域产业转移进程中，地方政府竞争依然非常激烈，甚至堪称形成“依附性”府际关系的“催化剂”。这是因为：一方面，产业转移的总体规模有限，但希望承接产业转移的地区为数众多，“僧多粥少”的局面迫使地方政府不得不尽早决定依附对象；另一方面，地方政府在与迁移企业的谈判中处于不利地位，特别是在产业集群式转移和产业链整体转移的情况下，引进一家企业就意味着同时引进了一大批相关企业，而错失一家企业就可能导致整个行业的衰败。在这种形势下，地方政府只有在招商引资竞争中胜出才能获得依附发展的机会。

“依附性”府际关系的测量与比较

为了进一步验证区域产业转移背景下我国地方政府之间的依附关系，我们以京津冀、长三角和泛珠三角三大经济区为例，分别选取了各省实际利用境内省外资金规模、地区工业增加值占全国比重、产业同构系数、实际利用外资规模这4个定量指标和区域发展规划中的定位、地方领导人的态度、府际竞合关系、劳动力的流向这4个定性指标来对三大区域内部不同省份或不同地市之间的依附程度进行综合判断和比较。结果如下：

在京津冀地区，由于北京占绝对优势，不可避免地成为河北、天津依附的对象。为了筹备2008年北京奥运会和推进京津冀协同发展，北京先后两次向周边地区进行了一定规模的产业转移。在此过程中，河北省获益相对较多，以曹妃甸为代表的部分地区迅速崛起。天津的滨海新区虽然发展速度惊人，但主要依靠的是政府投资和外资，承接产业转移对经济增长的带动作用并不显著。同时，由于资金、人才更倾向于往北京流动，天津与北京之间的竞争始终存在。因此，总体看来，河北对北京的依附程度较高，天津对北京的依附程度较低。

长三角地区的“依附性”府际关系，可以从核心和边缘两个层次进行分析。江浙沪两省一市无疑是长三角经济区的核心，安徽省作为腹地处于边缘地位。从核心与边缘的关系来看，承接江浙沪地区的产业转移对于安徽来讲乃是最优发展路径，而江浙沪转出部分不再适合在当地继续发展的产业也有利于其经济结构调整，双方合作空间较大，依附发展关系明显且属于自发自愿行为。事实上，2010年1月国务院批复的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》也是全国第一个以产业转移为主题的区域发展规划。再从核心圈层江浙沪之间的关系来看，虽然上海的龙头地位无可撼动，但“江苏模式”和“浙江模式”却各具特色，三方竞争激烈，彼此间依赖性较低。

泛珠三角区域“9+2”的府际关系，需要从省内和省际两个层面来探讨。在广东省内部，最初的珠三角9市在改革开放后得到了长足发展，迫切需要进行产业转移和转型升级。出于地方利益最大化的考量，广东省以优惠政策引导部分企业向东西两翼和粤北山区转移，使得东西两翼和粤北山区与珠三角9市之间形成了高度依附发展关系。从整个泛珠三角区域来看，香港和广东的产业转移总量较大但布局却比较分散，因此广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西等省区对粤港两地的依附发展程度只能算中等。需要说明的是，尽管澳门也是泛珠三角成员，但其经济结构单一，带动作用有所欠缺。另外，福建主要承接来自台湾的产业转移，与泛珠三角其它成员之间没有明显依赖关系。

“依附性”府际关系带来的风险

“依附性”府际关系的出现，能够带来许多积极效应，同时也会产生一些负面影响。总体看来，作为依附方的地方政府要比作为被依附方的地方政府承受更多的风险。这种由于依附发展而引发的风险主要体现在资源风险、环境风险、经济风险和社会风险四个方面。

一是资源风险，大量矿产资源被廉价疯狂开发。在区域产业转移的早期阶段，东部商人在中西部的主要投资领域之一就是矿产资源开发。然而，由于产权混乱、监管乏力，相关企业普遍存在技术装备差、管理粗放、滥采乱挖、掠夺性经营等问题。以山西煤炭行业为例，部分产煤县市为了追求经济利益用“以包代管”的方式大规模引进外省资金，仅“温州炒煤团”的投资额就高达40多亿元。温州商人承包的中小煤矿数量一度达到60%以上，年产量占山西煤炭总产量的五分之一。在当时煤炭利润高达每吨100多元的巨大诱惑面前，不少承包商只问产量不管安全生产，造成了严重的资源浪费，并引发了朔州“3·19”矿难等多起事故。那么，在资源被掠夺式开发之后，当地政府和群众得到了预期收益吗？答案是否定的。因为在“总部经济”条件下，投资收益和大部分税收最终都流入了东部地区。这种不公平现象也再次说明了“依附的链条”确实存在。

二是环境风险，承接产业转移造成严重环境污染。从污染密集型产业在国内各区域间的转移路径来看，东北地区除了水泥之外的所有污染密集型产业均向区外转移，东部地区主要转出化工、资源和能源型产业，中部地区在承接部分化工产业的同时转出能源产业，西部地区则是作为净转入区承接各种污染密集型产业。可以说，污染产业转移的步伐和路径与区域产业转移几乎是完全一致的。这表明，国内各区域的分工体系正在被重新建构。其中，东部地区通过发达的生产性服务业控制资本和技术，中西部地区则主要提供能源、制造碳排放较高的产品。再从政策导向来看，近年来由于加工贸易持续萎缩，国务院、商务部连续发布了多个文件引导加工贸易向中西部转移。然而，在实际操作中，不少东部企业只是把部分污染严重的生产工序转移出去了，产品最后的组装仍然在东部完成。这样的产业链分工，使得中西部许多地区都沦为“环境避难所”和“污染天堂”。

三是经济风险，降低中西部地区的经济发展质量。首先，在企业结构上，产业承接地大量引进跨国公司、央企、外地国企和大型民企是一把“双刃剑”：一方面，引进这些企业和资本有利于不发达地区摆脱内生经济增长动力不足的困境，对当地经济发展产生“鲶鱼效应”；另一方面，也可能对当地原有企业产生“挤出效应”，甚至给部分当地中小企业带来生存危机。依附发展固然有其积极作用，但一个地区的经济发展最终还是应该依靠本地企业，走“强省”与“富民”共同推进的道路。其次，从中西部地区利用内资的主要领域分布来看，资源型省份引进的资金大多都用于资源开发利用，譬如新疆煤炭行业近年来吸引的资金总量已经达到不宜公开的程度，国内几乎所有具有影响力的煤炭企业都已入驻新疆；而非资源型省份利用内资的主要投向是制造业和房地产业，以重庆为例：2015年重庆市实际利用内资8530．13亿元，其中，制造业为2879．63亿元，房地产业为2489．01亿元，仅此两个行业之和就超过了内资总量的六成。承接产业转移在短期内能够促进经济增长，但长期来看，承接地不可避免地会面临经济转型升级困难、房价高企等困扰。

四是社会风险，依附发展导致社会不稳定因素增加。承接产业转移有助于提高中西部地区的工业化水平和城镇化水平，同时也有利于带动欠发达地区的社会转型。然而，在此过程中，社会矛盾也会不断累积，影响社会稳定的因素变得日益复杂，从最初较为单一的贫困问题演变成贫富分化、城乡差距、文化冲突、民族问题等多元交织。单就收入差距而言，一些西部省份的基尼系数长期在0．3以上，个别地区高收入群体与低收入群体的差距竟然高达8．61倍。这表明，承接产业转移并不能够给不同群体带来同等的发展机遇。所以，从短期社会效应来看，依附发展的过程同时也是阶层分化、贫富差距拉大的过程。如果说阶段性的“效率优先”原则在中西部依然普遍适用的话，那么长期政策就必须考虑社会公平问题。因为许多不发达地区恰恰也是少数民族聚集区，只有妥善处理发展与稳定的关系，社会风险才能得到有效控制。

结论与建议

“依附性”府际关系是我国区域产业转移进程中地方政府间关系出现的一个新变化。地方政府的依附发展战略和府际依附关系所带来的影响可谓有利有弊。我们应该充分重视其积极作用，避免错失发展机遇。但同时，更要深刻认识它可能带来的风险，做好防控工作。具体来讲：首先，要坚持“绿水青山就是金山银山”的指导思想，做好欠发达地区的资源开发利用规划，及时进行产权改革，加强监管，避免落入“资源诅咒”；其次，应该在中西部地区执行与东部地区相近的生态环境保护标准，提高治污经费在中西部的投放比例，严控污染转移；再次，要合理认识引进外资、利用内资和加强当地资本积累之间的关系，有效引导资金流向，及时调整产业结构，促进民营经济和中小企业发展；最后，要及时进行收入分配改革，建立区域间利益分享与补偿机制，完善中西部地区的社会保障体系，增强普通群众的获得感，减轻相对剥夺感。

【作者系浙江工商大学公共管理学院副教授、公共事业管理系主任；摘自《内蒙古社会科学》（汉文版）2017年第4期；原题为《论“依附性”府际关系及其风险——以区域产业转移为背景》】