上海市工业用地存量更新常态管理机制

岑福康，韦 冬，刘晓涛，方杰代

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

上海市工业用地存量更新常态管理机制

岑福康，韦 冬，刘晓涛，方杰代

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

按照国务院关于“调结构、促转型”的任务目标，根据国土资源部推进城镇低效用地再开发、利用存量土地发展新产业新业态的政策指引，上海市积极创新存量盘活政策机制，促进产业结构和土地利用结构双调整双优化。本文从工业用地存量盘活政策的背景情况、政策主要内容、配套政策完善和政策前景四方面阐述了上海市实施存量盘活政策的主要做法和成效，着重介绍了存量盘活政策的核心内容和为支持科创中心建设、衔接国家产业政策所做的探索，以及上海市存量工业用地盘活的经验成效。

工业用地；存量盘活；常态管理；政策机制

2016年3月30日，上海市人民政府办公厅相继下发22号、23号文，转发了由上海市规划和国土资源管理局制订的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2016〕22号）和《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》（沪府办〔2016〕23号）。作为上海市“土地新政”实施评估后修订的正式政策，两个办法充分融合了国土资源部和上海市政府最新土地管理政策要求和新政试点工作经验，向上打通了工业用地存量盘活与城市有机更新、科创中心建设的政策通道，向下厘清了存量盘活机制设计与具体实施细则的执行通道，形成了上海市工业用地存量更新的常态管理机制。

1 背景情况

近年来，上海的城市发展逐渐进入资源环境紧约束的新常态，建设用地总量接近规划“天花板”，严守建设用地总量成为城市发展必须坚守的四条底线之一，新增建设用地空间已极为有限。同时，上海作为传统的老工业基地，大量存量工业用地低效利用，产业亟待转型升级，存量工业用地盘活已成为上海建设用地挖潜的重要对象，是支撑上海“四个中心”和科创中心建设、实现城市有机更新的重要途径。

为适应城市发展的新常态，按照中央和市委市政府关于提高土地节约集约利用水平，以土地利用方式转变促进经济转型升级发展的要求，上海市规划和国土资源管理局研究制定了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号），构建了土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略。为促进存量低效工业用地的二次开发，研究制定了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2014〕25号、沪府办〔2016〕22号），并在实施过程中与支持科创中心建设和城市有机更新充分结合，现已取得初步成效，形成较为成熟的盘活路径和工作模式。

2 政策主要内容

针对上海存量工业用地总量较大、用地绩效水平区域不平衡等问题，《实施办法》按照共建共享的城市更新理念，构建了以企业、社会、政府利益平衡共享为核心的存量工业用地盘活机制，强调以区县政府为主体，以规划为引导，以企业承担公益性责任为前提，明确了区域整体转型、有条件零星转型、土地收储利益平衡机制等盘活模式和实施路径，以“引”“逼”结合的方式挖掘工业用地存量更新的内在动力。具体政策内容包括：

2.1 坚持共建共享，构建多方利益平衡的转型开发机制

针对土地收储模式下，原土地权利人积极性不高的问题，《实施办法》允许原土地权利人以单一主体或联合开发体形式，按照规划，在公益优先的前提下，采取存量补地价的方式自行开发；又规定对于被收储后公开出让的工业用地，原土地权利人可以分享一定比例的土地收储收益。建立了以区政府为主导，以企业、社会、政府利益共享、多方共赢为核心的盘活政策机制，充分调动原土地权利人的积极性。对企业来讲，可以按照规划实施存量土地的二次开发，转型升级老产业，发展新产业新业态，提高土地资产价值；对社会来讲，通过存量盘活更新改造，可以增加公共服务设施和公共空间，改善城市功能和环境；对政府来讲，可以提高存量工业用地的利用质量和综合效益，推进产城融合发展和城市有机更新，存量盘活中取得的土地出让收入，还可以用于完善区域基础设施建设和环境改善。

2.2 坚持规划引导，实施区域差别化管理要求

《实施办法》要求从上海城市发展的总体目标和地区协调发展的需要出发，按照总体规划、产业用地布局规划、产业园区规划和各区实际情况，统筹制定转型规划。中心城区贯彻“双增双减”要求，着力增加公共绿地、公共空间和公共服务设施；郊区以“产城融合、提升功能”为导向，着力完善公共服务功能和提高土地节约集约利用水平。在规划工业区块（即104区块）内，主要进行结构调整和能级提升，重点发展高端制造业、战略性新兴产业和生产性服务业；规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地（195区域）按照规划加快转型，进一步完善城市公共服务功能，重点发展现代服务业和生产性服务业。

2.3 坚持公益优先，落实存量盘活项目的公益性责任

《实施办法》规定，对于整体转型项目，应按照“统筹规划、公益优先”的要求，优先保障公益性设施建设，然后进行经营性开发，其中公益性用地比例必须符合控制性详细规划要求。对于零星盘活项目，应向政府无偿提供不低于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，如无法提供公益性建设用地的，应将不少于15%的经营性物业产权无偿提供给区县政府相关部门，用于公共性用途。

2.4 注重长效机制，实施土地全生命周期管理

《实施办法》按照工业用地和经营性用地全生命周期管理的相关规定，明确了存量工业用地盘活开发的管理要求：第一明确物业持有要求，减少投机风险，鼓励产业转型发展，《实施办法》规定转型为产业类项目的以自用为主，转型为研发总部通用类项目的可以将不超过30%的物业分割转让；转型为商办用地的，整体转型区域内的开发单位须持有50%以上的物业，零星转型的开发单位须持有60%以上的物业。第二严格“类住宅”物业的建设管理要求，公寓式办公、公寓式酒店仅在规划允许的情况下方可建设，且必须在出让年限内长期持有。第三加大闲置、违法用地处置和查处力度，倒逼存量土地权利人实施盘活开发。

3 配套政策完善

在推进存量工业用地盘活过程中，按照建设具有全球影响力科创中心的要求，修订工作以需求和问题为导向，充分与城市有机更新相融合，整合衔接国家相关土地政策，针对基层工作中的实际情况，不断深化完善相关配套政策和操作规程。主要配套衔接内容如下：

3.1 创新完善存量盘活规划土地政策，支持科创中心建设

为支持产业园区构建科技创新空间载体，营造宜于创新创业的政策环境，研究制定了《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行）》（沪府办〔2015〕69号），重点从四个方面创新规划土地政策：一是支持园区平台建设新型企业创新服务载体，聚焦产业园区平台建设和能级提升，在存量工业用地盘活政策的基础上，明确园区平台可以“带产业项目”挂牌方式取得标准厂房、研发总部通用类用地；并在明确产业准入、利用绩效等管理要求的前提下，可以将50%的物业转让给创新型企业。二是进一步降低产业转型发展成本，明确各区政府可以集体决策确定存量工业用地提高容积率补缴土地价款的收取比例；以弹性年期出让的产业项目类工业用地，用地期限到期后，符合产业导向、土地利用绩效等条件的，可以协议方式续期，区政府可以集体决策确定续期价格。三是支持完善产业配套服务设施，按照建设宜居宜业的科技产业商务社区目标，增加产业园区的配套服务功能，把工业用地配套服务设施比例由原来占总规划建筑面积的7%提高到15%。四是鼓励产业融合发展，创新土地混合利用和建筑复合使用，实行规划混合利用引导表和弹性规划制度，在引进企业落地过程中明确具体的用途和比例，适应招商需求，支持和促进本市科技创新中心建设。

3.2 整合衔接国家和本市存量土地盘活政策，全面推进城市有机更新

在《实施办法》修订过程中，全面衔接了国家和本市关于存量盘活的土地政策，与城市有机更新的要求充分融合，力求发挥政策叠加效用。一是注重与相关管理政策的衔接，在存量更新的基本思路下整合相关盘活政策。衔接了国土资源部等六部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）明确的过渡期政策，明确了政策适用范围、共同监管和定期评估机制等内容，进一步丰富了存量土地盘活的政策路径。明确了推进产城融合发展和城市有机更新的相关要求。二是注重与产业用地需求的衔接，通过降低转型成本为企业减负，加强对创新用地的政策支持。《实施办法》明确研发总部产业项目类用地的市场评估地价按“不得低于相同地段工业用途基准地价的150%”进行管理，实际上降低了中心城区同类型项目的转型成本；明确存量工业用地按规划提高容积率，可以由区政府根据产业类型和土地利用绩效情况，集体决策确定按一定比例缴纳，以鼓励企业创新创业和产业转型升级发展。三是注重与各区实施细则的衔接，通过明确和细化薄弱环节提高政策的实际操作性。以问题为导向，聚焦具体项目，细化实务操作指导，编制了《关于存量工业用地盘活常见问题和典型案例》，明确了盘活工作流程和口径；修订后的《实施办法》，明确了控制性详细规划编制要求中的产业社区目标和配套比例结构；增加了节余土地分割转让的具体操作规程；增加了存量工业用地盘活转型环节的土壤（含地下水）环境调查评估和修复等环保要求。

4 政策前景

《实施办法》的出台预示着上海工业用地存量更新试点经验的全面铺开，是上海市土地管理从“新政”模式转入“常态”模式的重要转折点。两年多以来，市规划国土资源局以典型项目试点促进工业用地管理政策落地，为促进产业结构调整升级、完善城市功能、实现城市有机更新发挥了积极作用。尤其是在临港浦江园区、松江园区转型发展中，以及张江园区向高科技产业社区转型过程中，存量工业用地盘活政策发挥了重要作用；以徐家汇西亚宾馆为代表的一批城市更新项目，通过低效用地的再开发，显著改善了区域的公共环境和功能品质，增加了公共空间和配套设施。截至2016年底，全市已有96个项目、约628.51公顷存量工业用地纳入盘活转型计划；其中，闵行区漕开发浦月建设、奉贤区漕开发科技绿洲等25个项目、约354.48公顷土地已完成土地盘活转型手续，开始建设，其中11个项目、约81.68公顷已签订土地出让合同，完成用地手续。

Shanghai industrial land stock update: Normal management mechanisms

CEN Fu-Kang, WEI Dong, LIU Xiao-Tao, FANG Jie-Dai
(Shanghai Municipal Planning and Land Resources Administration, Shanghai 200003, China)

The city of Shanghai actively made an inventory of stock policy innovation mechanisms, promoting industrial structure and land use structure adjustments in a dual optimization. This was done in accordance with the State Council on structural adjustment, which promoted target transformation, and was in accordance with the Ministry of Land and Resources. This policy was designed to promote the redevelopment of inef fi cient urban lands, and represents a new form of land use development according to new industrial policies. This paper includes a discussion of: (1) revitalizing the stock from the industrial policy, (2) the main content of the policy, (3) the four aspects of the supporting policies that improve the policy outlook and enhance the main approach to make an inventory of the stock policy, and (4) the effectiveness of the implementation in Shanghai city. A policy is also introduced here to: (1) make an inventory of the stock of the core content, (2)support the construction of an innovation center, (3) explore the nation’s industrial policy convergence, and (4) inventory the land of Shanghai city.

industrial land; stock update; normal management; policy mechanism

F293.22

A

2095-1329(2017)04-0009-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.003

2017-10-18

岑福康(1968-),男,中央党校研究生学历,上海市规划和国土资源管理局党组成员副局长.