城市土地立体化登记研究

陈 振

（南京农业大学土地管理学院，江苏·南京 210095）

城市土地立体化登记研究

陈 振

（南京农业大学土地管理学院，江苏·南京 210095）

基于城市土地立体化登记的客体——土地空间使用权的来源、内涵与特征，运用归纳演绎法、法条解释法对我国城市土地立体化登记的现状及存在的问题展开研究。研究结果表明：我国城市土地立体化登记存在权利性质不明确；权属不明确，登记困难；登记技术落后，登记事项不全；登记部门和管理模式不统一等问题。因此，构建我国城市土地立体化登记制度需要从“登记规则”和“实现路径”两方面入手，在“登记规则”方面，需要明确登记对象和登记内容，引入三维登记技术；在“实现路径”方面，需要加快制定《不动产登记法》，统一土地空间使用权管理体制。

土地管理；权属登记；土地空间使用权；立体化登记

随着人类社会的进步，城市土地立体化利用是必然趋势。2007年颁布的《物权法》引入了“建设用地使用权分层设立”原则，其第136条明确规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分层设立”。因此，同一宗土地可以分别设立以地表空间、地上空间和地下空间为客体的土地使用权，土地空间使用权应运而生[1]。《物权法》确立了地上、地下空间土地使用权的物权地位，为规范城市土地立体化利用奠定了坚实的法律基础。

近年来，大中城市土地资源供给十分紧张，迫使城市发展模式由外延式扩张向纵向立体化发展转变，深圳、上海、杭州等地已经开始探索土地立体化管理机制[2]。土地立体化利用在大中城市的兴起，推动了土地空间使用权的相关研究，目前国内学者的研究较多集中在法学领域对土地空间使用权权利性质的探讨[3～6]，又或工程领域对土地空间利用规划的研究等方面[7～11]。《物权法》第136条同时规定“新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权”，而我国物权变动模式采取登记生效制，说明土地空间使用权之间孰先孰后须以各自登记时间先后为判断依据，所以权属登记在土地空间使用权管理中至关重要，但目前学术界关于这方面的研究还较为缺乏，国内学者大都只是在相关研究中略带说明，尚未进行系统研究[12,13]。因此，本文着眼于城市土地立体化登记的客体——土地空间使用权，在梳理其来源、内涵和特征的基础上，分析我国土地立体化登记现状及问题，就其登记规则和实现路径展开探讨，以期能够深化对这一问题的认识，为完善相关制度提供参考。

1 土地空间使用权：来源、内涵与特征

1.1 来源

随着我国工业化、城镇化的推进，大中城市为了解决日益突出的土地供需矛盾，城市发展模式被迫由外延式扩张向纵向立体化发展转变，城市土地也由二维平面利用转向三维立体化利用，土地空间使用权就来源于这一过程。但是由于全国各地经济发展水平差异较大，大中城市对土地空间的开发利用程度要远高于小城市，因此，长期以来土地空间使用权在我国法律体系中并未得到足够的重视。虽然现行法律体系中并没有“土地空间使用权”这一概念，但2007年颁布的《物权法》第136条明确规定：建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分层设立。从而明确了地上、地下空间建设用地使用权的物权地位，也从侧面承认了土地空间使用权的存在。

1.2 内涵

由于我国现行法律体系中并没有“土地空间使用权”这一概念，所以关于土地空间权的内涵的探讨，可以借鉴其他国家和地区的经验。从世界范围来看，大部分国家和地区（日本、德国、中国台湾地区）认为土地空间使用权是地上权的一种延伸和特殊形式，其与普通地上权相比只是客体范围不一样，并无其他差异，因此其是一种区分地上权，并非是一种新的用益物权；而美国法律则认为，空间权是独立于地上权之外的一种新的用益物权，而并非其延伸，美国著名的《俄克拉马州空间法》将空间权定义为：地表上下一定范围的空间可以让与、租赁，以此为客体而成立的不动产权利。

理论上，我国法律不存在其他国家和地区的“地上权”，只有类似“地上权”的“土地使用权”的概念。实践中，2007年颁布的《物权法》第135条和136条分别规定：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施；建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分层设立。从这些规定来看，《物权法》将土地空间使用权视为建设用地使用权的一种，在我国城市土地立体化利用中，同一宗土地可以分别设立以地表空间为客体的地表建设用地使用权，和以地上、地下空间为客体的空间建设用地使用权，二者之间除了客体范围差异，并无本质区别，都属于建设用地使用权的范畴。因此，我国土地空间使用权的内涵可以界定为：以地上、地下一定空间为客体，以建造建筑物、构筑物及其附属设施为目的而设立的用益物权。这在一定程度上借鉴了上述其他国家和地区的“区分地上权”的界定。

1.3 特征

根据上述土地空间使用权的来源与内涵的分析，结合我国城市土地立体化利用的实践，对土地空间使用权的特征总结如下：

（1）土地空间使用权并非一项独立的用益物权。从《物权法》的规定来看，我国城市土地立体化利用中产生的土地空间使用权属于建设用地使用权的范畴，属于用益物权，但不是一项独立的用益物权。其与地表建设用地使用权只是客体范围不同，权利性质一致。

（2）土地空间使用权的客体范围为地表建设用地使用权可利用范围之外的空间。理论上土地空间使用权可以在地上和地下任何一定空间范围内设立，但实践中不难发现，在预备设立土地空间使用权的地表上往往已经存在了地表建设用地使用权。所以，土地空间使用权的客体范围就必须受到此地表建设用地使用权可利用的土地空间范围的限制，为地表建设用地使用权可利用范围之外的空间。

（3）依附于土地空间使用权的建筑物、构筑物及其附属设施的特性。依附于土地空间使用权的建筑物、构筑物及其附属设施相较地表建设用地使用权有着明显差异。总结如下：①不确定性。依附于土地空间使用权的建筑物容易受到地表环境、地质环境等影响，现有的城市规划体系无法准确确定其实际利用范围；②复杂性。依附于土地空间使用权的建筑物或位于空中，或位于地下，建筑物通风、采光等附属设施必须与相邻建筑物配套才能够保证其正常使用，之间权利协调较为复杂；③不可逆性。依附于地表建设用地使用权所建造的建筑物位于地表，建筑物用途容易确定，配套设施容易设计，即便事先未考虑周全，事后也方便补救，但依附于土地空间使用权的建筑物则不然，其或位于空中、或位于地下，受地质条件影响很大，用途、配套设施若事先没有考虑周全，事后补救非常困难，具有不可逆性。

2 土地立体化登记的现状及问题

2.1 现状分析

我国《物权法》对物权变动模式采取登记生效制，不登记不生效。《物权法》第139条规定：设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记，建设用地使用权自登记时设立。可以看出，建设用地使用权的取得以登记作为生效条件，而土地空间使用权属于建设用地使用权，因此，土地空间使用权的设立变动也应当依法进行登记。2007年国土资源部颁布的《土地登记办法》顺应了《物权法》的规定，通过明确宗地的空间概念将土地空间使用权纳入了一般土地登记范畴，其第五条规定“土地以宗地为单位进行登记，宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间”，明确了土地登记不仅要登记土地平面的四至界限，还要登记土地的上下立体空间。2015年颁布的《不动产登记暂行条例》则进一步将建设用地使用权纳入不动产登记中，其第八条中将“空间界限”作为不动产登记簿的必要登记事项，明确了建设用地使用权的空间概念。但总体而言，《土地登记办法》和《不动产登记暂行条例》的登记规则都是针对二维平面土地权属登记而设计的，并未对土地立体化登记规则作出详细规定，这与我国大规模的土地立体化利用是极不适应的。

在地方层面，经济相对发达同时土地供给紧张的的广东省、浙江省、江苏省、上海市已经开始积极探索土地立体化登记规则，并相继出台了一些地方性法规。2000年，国土资源部对广东省《关于地下建筑物土地确权登记发证有关问题的复函》中，将地下空间使用权视为土地使用权进行登记利用，并就其特殊性提出相关登记要求；2006年，上海市颁布《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，这是我国第一个涉及空间权属管理的规定；2008年，深圳市颁布的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》将地下空间使用权定性为建设用地使用权，以宗地为基本单位进行登记；2009年，南京市颁布的《南京市土地登记实施细则（试行）》将地下空间登记为地下空间使用权；2011年，杭州市颁布的《杭州市土地登记办法》要求将地下空间权登记为土地使用权或土地他项权利。这些地方法规在一定程度上反映了我国土地立体化登记的现状。

2.2 存在问题

各地对城市土地立体化登记规则的探索，为构建我国土地立体化登记制度起到了重要的参考借鉴，但由于国家层面关于土地立体化登记法律和规则的缺位，导致其存在诸多问题，具体如下：

（1）权利性质不明确

从全国各地的实践来看，多数地区将土地空间权登记为“土地使用权”，如：广东省、上海市；深圳市将其登记为“建设用地使用权”；而南京市直接将土地空间权登记为“空间使用权”；还有少数地区将其登记为土地他项权，如杭州市。不同的登记名称会对权力性质产生很大影响，如“土地使用权”和“土地他项权”就有着本质差别，而我国目前的产权体系中根本没有“土地空间使用权”这一权利，各地混乱的登记形式导致土地空间使用权权利性质不明确，极易引发权利纠纷。

（2）权属不明确，登记困难

由于全国各地经济发展水平的差异，土地立体化开发程度也有很大差距，大部分城市地下空间主要作为人防工程或基础设施工程建设，这些地下空间通常都是国家以划拨的形式供给人防部门或其他政府部门的，很多都没有进行统一登记。而在经济发达地区，除了市政基础设施之外，各类经营性空间工程（地下城市综合体、地下商场、空中花园等）逐渐发展起来，这些城市设施在功能上往往都脱离了地表土地，但某些配套设施仍然附属于地表土地，权属仍属于地表权利人，导致其无法单独登记，无法开发其资产属性，也易发生权属纠纷。

（3）登记技术落后，登记事项不全

无论是《土地登记办法》还是《不动产登记暂行条例》都是基于二维平面土地登记而设计的登记规则，二维平面土地登记技术是借助二维平面关系划分宗地四至界限，而城市土地立体化登记不仅要登记四至界限，还要登记上下空间界限。此时，二维平面土地登记技术无法对城市建设在三维立体空间内的土地利用状况进行完全的登记，很多地上、地下建筑物自然属性和权利状况无法在图册中体现，带有很强的局限性，不能满足城市土地立体化利用的需要。

（4）登记部门和管理模式不统一

我国不动产统一登记起步较晚，2015年国土资源部才颁布统一的《不动产登记暂行条例》，而在此之前，全国大部分地区土地及其附属建筑物都是分开登记的，只有少数经济发达地区对房屋和土地进行统一登记。各地空间不动产也都处于多头登记、分散管理的状态，据统计，国家涉及对空间不动产登记的部门多达十余个，人防部门、交通部门、土地部门、住建部门都可以对空间不动产进行登记，整体管理十分混乱。登记部门和管理模式的不统一容易给权利人造成登记效力抵触的情况，有损法律秩序和公信力，同时登记部门间信息不畅通，也不利于查询。

3 土地立体化登记规则的构建

科学合理的登记规则是土地立体利用的重要前提，土地利用由二维平面拓展为立体空间，基于二维平面设计的土地登记规则在面向土地空间使用权登记时体现出一定局限性。因此，有必要转换视角，探索土地立体化登记规则，进而明晰土地空间权属，以促进科学合理的土地立体化利用。土地立体化登记是由面向二维平面土地自然状况和权利状况的登记向面向立体土地空间自然状况和权利状况的登记的转变，将带来登记对象、登记内容、登记技术等一些列转变。

3.1 登记对象

土地立体化登记首先需要确定登记对象。目前，我国关于土地空间利用的类型非常多样化，地上空间利用主要包括高压线走廊、立交桥、高架桥、地上轨道高架线路、空中步行连廊、空中花园、地铁上盖物业等，地下空间利用主要包括地下人防工程、地下步行通道、地下停车场、地下交通枢纽、地下商场、地下市政管线系统等，还有地上、地表、地下综合开发利用的城市综合体。将所有的空间工程用地都纳入土地立体化登记的范畴是不尽合理的，也会造成登记成本过高。因此，笔者借鉴《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》和《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，根据地表建筑物与空间建筑物之间的关系，分两种情况进行登记：

（1）结建空间建设工程，即与地表建筑物连为一体的空间建筑物，其所占用的土地空间使用权应归为地表建设用地使用权，以地表建设用地使用权进行登记即可。因为结建空间建设工程一般与地表建设工程是统一规划、统一施工、统一利用的，因此其不属于对土地空间的利用，其空间范围是地表建设用地使用权本身效力所能及的。在具体登记时直接参照地表建设用地使用权的登记程序和方法即可，但是需要土地管理部门结合城市规划相关控制指标（地块用途、容积率、建筑密度等）和地质情况确定相应地表建设用地使用权可利用土地空间的上下限，明确“宗地竖向界限”。目前国内通常通过容积率控制宗地利用上限，而对于宗地利用下限则默认为以土地浅层和次浅层区域为主，即地下10～30m范围。

（2）单建空间建设工程，即与地表建筑物独立的空间建筑物，其所占用的土地空间使用权为空间建设用地使用权，在具体登记时应将其与地表建设用地使用权分开，纳入土地空间权登记的范畴。

3.2 登记内容

《物权法》将我国土地空间使用权定性为建设用地使用权，因此，要想较为准确的描绘土地空间使用权的自然状况和权利状况，可以以现行二维土地登记内容的为基础，结合土地空间使用权的特征，完善土地立体化登记内容。

目前，虽然《土地登记办法》和《不动产登记暂行条例》都明确了宗地的空间属性，但并未明确具体的登记规则，实践中土地登记仍以平面宗地为单元，登记内容主要包括土地自然状况和权利状况两大方面。其中土地自然状况包括坐落、界址、界限、面积、用途等；权利状况包括权利主体、类型、来源、使用期限、权利变化等。而土地立体化登记的基本单元为三维宗地，其是一个基于三维空间的闭合立体空间，可以依附于土地但并不绝对要包含地表，可以和地表相离、相交或者相切。土地立体化登记与二维土地登记相比在权利状况上并无太大差异，只需依据《物权法》在权利类型上将其统一定性为“建设用地使用权”即可。两种登记方式的差别主要体现在土地自然状况中界址、界限、面积等登记要素上。二维土地登记关于宗地位置只需登记权利人所有或使用的土地权属界线，在地籍图上表现为界址点和界址点连线，土地立体化登记则必须反映宗地空间高度，地籍图必须反映三维界址点坐标。二维土地登记直接由土地权属界线计算宗地面积即可，而土地立体化登记则需要用面积和高度计算空间体积来表示。这也需要在记载土地自然状况的图形之外，增加三维地籍图，标明宗地位置、竖向界限、空间体积等要素。

当然，考虑到依附于土地空间使用权的建筑物、构筑物及其附属设施的不确定性、复杂性和不可逆性，土地空间使用权需要通过与地表、相邻土地使用权以“设立地役权”的方式配合使用才能发挥其最大效用，这些权利和义务的约定需要在登记簿中增加“特约事项”栏，加以说明。

3.3 登记技术

土地立体化登记的客体是地上或地下一定范围的土地空间，与地表土地使用权登记的根本区别在于不仅要测量水平面积，还要测量上下高度。水平面积的测量比较简单，和地表土地面积的测量没有区别，将地上、地下土地空间垂直投影到地表平面，直接测量其在地表的垂直投影面积即可。

土地立体化登记的难点在于上下高度的测定，我国现行的法律法规虽然明确了宗地的空间概念，但对宗地上下高度如何测量均没有作相应规定，因此，需要借鉴其它地区的做法，结合我国的实际情况，制定符合我国实际的宗地上下空间测定方法。高度的测定首先需要设置一个测量基准，我国台湾地区确定测量基准的方法有三种：①以平均海平面为基准确定其上下范围；②以该地或邻近地表上不易变更的特定点为基准；③若设定时候已经有建筑物存在，则以层别确定。而在实践中，第一种方法由于海平面经常发生变化，实际测量误差和难度都较大，不易把握；第三种方法存在内在缺陷，因为设立土地空间权时，有关建筑工程一般都尚未开始建设，操作性不强。所以，目前我国台湾地区关于地上、地下空间范围的测量主要采取相对高程测定法，设定人自己选定一个不易变更的基准点，以此为标准进行上下高度的测定。

在我国，为了解决《物权法》关于建设用地使用权分层设立的要求，2008年，国土资源部、国家工商行政管理总局联合发布了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本，明确指出宗地出让空间范围是以平面界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围，并要求“出让宗地的平面界限按宗地的界址点坐标填写；出让宗地的竖向界限，可以按照1985年国家高程系统为起算基点填写，高差是垂直方向从起算面到终止面的距离。例如，出让宗地的竖向界限以标高+60m（1985年国家高程系统）为上界限，以标高-10m（1985年国家高程系统）为下界限，高差为70m”。同年，国土资源部《关于印发〈国有建设用地划拨决定书〉的通知》也有类似规定。由此可见，我国对宗地上下空间界限的测定推荐使用国家高程系统作为标准。但是以国家高程系统为参照标准存在很多弊端，因为我国幅员辽阔，各地海拔高度差异很大，地势有高有底，全国统一采用国家高程系统测量宗地上下界限可能导致无法直接看出该宗地空间到地表的实际距离。所以在现实中，建设用地使用权出让合同中“宗地竖向界限”一栏往往被留白处理。

笔者以为，我国关于宗地空间上下高度的测定，应该借鉴我国台湾地区的做法，采用相对高程测定法。在一定级别的行政区划内设立一个不易变化的永久测量基准点，以土地空间权上限标高和下限标高间的差作为高程，结合多个在水平面的横、纵坐标表示的顶点所形成的平面图，建立土地立体化登记的三维坐标系，同时辅以“三维地籍”管理技术，对土地空间使用权进行信息化登记，将登记载体升级为网络化的登记簿册，这种登记方法可以提高精确度，也便于查询，操作性和推广性都较强。

4 土地立体化登记的实现路径

本文在梳理我国城市土地立体化登记的客体——土地空间使用权来源、内涵和特征的基础上，通过分析我国土地空间使用权登记的现状及存在的问题，构建了适合我国实际的土地立体化登记规则。笔者认为，完善土地立体化登记制度除了构建科学合理的登记规则，还需进一步探索其实现路径。对此，笔者提出以下建议：

4.1 加快制定《不动产登记法》

伴随着我国工业化、城镇化的推进，城市发展模式由外延式扩张向纵向立体化发展转变是必然趋势，而与此配套的土地空间使用权权属不清、管理混乱等问题则会阻碍土地立体化开发利用。科学合理的土地立体化利用必须以完善的登记制度为基础，土地立体化登记制度的完善则必须要有法律保障。目前，我国统一的不动产登记制度正在逐步完善，《物权法》第十条规定：国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。可以看出这实际是一种授权立法。因此，可以借鉴广东、浙江、江苏、上海和我国台湾地区的地方经验，进一步丰富《不动产登记暂行条例》，将其上升为《不动产登记法》，将土地空间使用权登记的范围、规则和机构写进法律，在全国范围内开展土地立体化登记。

4.2 统一管理体制

长期以来，我国地上、地下空间权属管理混乱，各类空间建筑物都是秉承“谁开发谁登记谁管理”的管理体制，登记公信力、管理效率都较低。2007年颁布的《物权法》第十条规定“国家对不动产实行统一登记制度”，确定了不动产统一登记的基本原则，2015年《不动产登记暂行条例》的颁布，进一步将建设用地使用权纳入不动产登记，明确了其空间概念。由此，空间建筑物和土地空间使用权由国土部门统一登记、统一发证的不动产统一登记制度逐步开始在全国范围内建立，彻底改变了多头登记、分散管理的状态，有利于提高登记公信力。为保障土地空间使用权高效利用，还应该建立科学合理的管理体制。笔者以为，可以将土地空间工程按用途区分为人防空间工程、公共空间工程和经营性空间工程，秉承“人防空间工程和公共空间工程优先利用”的原则，将人防空间工程交由人防部门统一管理，公共空间工程和经营性空间工程则由国土和住建部门统一管理，但登记发证的权利还是统一为国土部门不动产登记机构。通过明确各部门职责，部门间协调配合，建立相对统一的土地空间使用权管理体制。

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Study on the three-dimensional registration of urban land

CHEN Zhen
(College of Land Management, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

Based on the nature and characteristics of space construction land use rights, this study examines the status quo and existing problems of the registration of the right to use space for the construction of urban land in China. This is accomplished using the deductive method and the law interpretation method. The results show that the existence of the right to use the land use right is not clear, the ownership is not clear, the registration is dif fi cult, the registration mode is backward,the registration matters are incomplete, and the registration department and the form are not uni fi ed. Therefore, China’s space construction land use rights registration system needs improvement, from the aspects of “registration rules” and “achieve the path,” among others.

land management; land right registration; land space use right; three-dimensional registration

F301.22

A

2095-1329(2017)04-0024-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.006

2017-09-01

修回日期:2017-10-18

陈振(1990-),男,博士生,主要研究方向为土地利用规划与管理.

电子邮箱:303867568@qq.com

联系电话:15295573262

江苏高校哲学社会科学优秀创新团队建设项目(2015ZSTD004)