上海市低效建设用地减量化探索与实践

王训国，黎而力

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

上海市低效建设用地减量化探索与实践

王训国，黎而力

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

2014年以来，上海在土地资源紧约束背景下，贯彻落实市委、市政府规划建设用地“负增长”要求，践行“以土地利用方式转变，倒逼城市转型发展”的战略决策，率先提出并开展了低效建设用地减量化工作。经过三年多探索和实践，低效建设用地减量化政策体系、工作机制逐步建立，目标任务得到了有力有序推进，在促进全市土地资源节约集约利用、生态文明建设及城乡统筹发展等方面发挥了积极作用。

低效用地；减量化；土地利用；转型发展；城乡统筹

上海作为国际性的特大型城市，面临着人口、土地、环境、安全等多重压力。特别是土地资源紧约束，已经成为上海城市发展的新常态。传统用地扩张式的发展模式已不再符合上海土地资源的现实条件，也不符合上海建设生态宜居型全球城市的目标定位，直接影响到城市品质和城市安全。推进低效建设用地减量化，成为破解土地资源紧约束、探索城市转型发展的重要抓手。2014年下半年以来，上海减量化工作进入实质性推进阶段。经过两年多的探索与实践，上海减量化工作已形成“认识统一、推进有力、成效初显”的局面。

1 减量化的目的与意义

减量化是对城市开发边界外的现状低效建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复为农用地或生态用地，同时将腾挪出土地指标用于城市开发边界内的新增建设项目落地。通过减量化，实现建设用地总量不增加、布局有优化、功能有提升、土地更集约的目标。

推进低效建设用地减量，可以倒逼农村地区“排毒”，有利于本市产业结构调整合布局优化和生态环境改善，可以有效促进本市耕地保护和生态建设工作，提高本市郊野地区城乡生产、生活和生态环境品质水平。另外，可以通过“以地控业”、“以业控人”的途径，减少低端产业、减少环境污染源、减少人口压力、减少社会管理成本等。

2 减量化工作开展情况

2.1 减量化背景

2014年5月，上海市第六次规划土地工作会议以来，明确提出到2020年全市规划建设用地规模要实现“负增长”，建设用地“终极规模”要在规划上锁定。按照“负增长”要求，以及上海市确定的总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高“五量调控”的土地利用基本策略，全市不仅要逐年减少新增建设用地，而且要大力推进低效建设用地减量化工作。

上海市委书记韩正同志多次强调指出，对于那些没有高效、集约等和上海未来发展相悖甚至带来严重污染的土地利用，如果不着力去解决，只讲增量，那么我们对上海这座城市、对群众、对历史也是不负责任的。

2.2 减量化工作重点

结合上海城市转型的宏观背景，以及上海郊区生态建设、产业结构调整和新型城镇化发展等实际，上海将减量化重点确定为城市开发边界外的现状工业用地（约198km2，简称198工业用地）。198工业用地（规划建设用地空间以外的现状低效工业用地）占全市工业用地比重接近1/4,但工业总产值占比不到10%，产出效率偏低，且布局分散能耗偏高、环保问题和外来低端就业问题突出。减量化工作中，优先实施198工业用地中“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效率）工业企业用地减量，以及位于基本农田保护区、水源保护区、薄弱村集中区域、生态网络空间以及规划郊野公园等区域内的198工业用地减量。

2.3 初步成效

两年多来，市、区、镇各相关部门通力合作，通过锁定目标、创新政策、健全机制等，切实将理念转化为行动，至2016年底已累计完成减量化立项36.6km2，其中已完成复垦验收14km2，初步取得了“四减四增”的阶段性成效，即：“减”了低效用地，“增”了高效发展空间；“减”了污染排放，“增”了环境改善；“减”了安全隐患，“增”了和谐稳定；“减”了低质资产，“增”了是优质资产，成为推动供给侧结构性改革、落实五大发展理念的有效抓手。

3 减量化主要难点与政策设计

为了推进减量化实施，上海按照“引导为主、倒逼为辅”的思路，着重围绕减量化工作中的难点问题，积极探索创新相关政策措施，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增加挂钩为核心政策工具，初步形成了减量化的支持政策体系。

3.1 建立“以减定增”机制，倒逼用地方式转变

结合上海建设用地总量已经逼近“天花板”的实际，建立了新增用地“以减定增”机制，即将城市建设的新增用地指标与“减量化”挂钩，要求经营性和一般工业项目的新增用地指标，必须通过实施等量的低效建设用地减量化获得。通过“以减定增”的机制，抑制城市用地的扩张，倒逼减量化的实施，促进土地节约集约利用。

3.2 建立“资金平衡”机制，调动区、镇乡积极性

减量化前期清拆需要大量投入，同时镇村集体租金收益、企业税收少了，如何算好“经济帐”，保障镇村集体收益，是确保减量化落实的关键。

（1）建立减量化政策扶持和资金补贴制度。对减量化指标挂钩建新地块，予以免缴新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费优惠；将减量化资金支持纳入财政安排中统筹考虑，市级财政对减量化按照20万元/亩的标准予以补贴，同时鼓励各区县政府对减量化进行补贴。此外，根据各区、镇乡减量化任务完成情况，在规划预留空间中增加一定的发展空间，同时奖励一定数量的新增建设用地计划指标，进一步调动各区、镇乡减量化的积极性。

（2）建立减量化“双指标”财政补贴和有偿使用制度。“双指标”是指减量化产生的新增建设用地指标和耕地占补平衡指标。鼓励区县建立有偿交易流转机制，搭建区级用地指标收储平台，对产生“双指标”的镇街，由区县统收后给予财政补贴，对使用“双指标”的镇街，收缴指标有偿使用费，实现区内减量化指标供需平衡、减量化资金收支平衡。目前各区减量化指标补贴价格约为80～120万元/亩。同时，建立市级减量化指标调剂机制，对崇明等“双指标”有节余的远郊区，由市统收后用于市级项目建设。

3.3 建立“利益平衡”机制，争取利益相关方的理解支持

减量化工作涉及到农民、企业、集体经济组织等多方利益主体。争取各相关方的理解和支持，是减量化工作的核心，也是减量化顺利推进的必要条件。

（1）保障企业等权利人利益，推进转型升级。减量化工作涉及大量企业，许多企业曾为当地经济发展做出过较大贡献，因此不能简单的“一拆了之”，要从帮助企业解决问题的角度出发，引导企业退出或转型升级。例如，浦东新区祝桥镇的一些企业环保标准低、规模小，想改造扩建却没有空间，镇工业园区的厂房租金是村里的数十倍，又负担不起。看到这一情况，镇政府与启东滨海工业园合作共建了启东滨海祝桥工业园区，帮助符合产业导向的减量化企业落户园区，实现产业有序转移。企业既可以通过配合“减量化”工作拿到一笔清拆奖扶资金，还能以相对较低的成本异地扩建生产，找到了发展出路。

（2）保障镇村集体和农民收益，建立“造血”机制。减量化企业的土地租金，是郊区集体经济组织和农民的重要收益来源。实施减量化，需要充分考虑集体经济组织和农民的长效收益，支持集体经济组织建立“造血”机制。一是搭建资源优化配置平台。支持和引导中心城、新城、新市镇的规划物业和土地收益向减量化地区倾斜。通过开展集体工业用地减量化，将所得补贴转换为可增值的资产，实现集体劣质资产置换优质资产、低效物业置换高效物业，在保障集体经济组织长效收益的基础上，增强集体经济实力。二是打造集体经济新模式。结合减量化实施，大力推进土地综合整治、郊野公园建设等，提升区域本底农业、生态资源品质。在此基础上，支持和鼓励发展都市现代农业，并与农业园区、农业综合体、微农业等新型农业项目深度融合，深度挖掘和培育乡村休闲、体育运动、旅游观光、文化传承、教育体验、创意创新的空间资源价值，打造农业“接二连三”产业无缝对接的新模式，营造具有生态保育和休憩功能的超大城市生态空间。上海正在推进建7个郊野公园，包括近郊休闲型的嘉北郊野公园、远郊生态涵养型的长兴郊野公园、近郊都市森林型的浦江郊野公园、远郊湿地型的青西郊野公园等，总面积约130km2。其中廊下郊野公园、长兴郊野公园、青西郊野公园已经开园运行，吸引了众多市民前往休闲、观光。

4 减量化推进措施与实施机制

4.1 落实减量化任务目标

上海“十三五”规划明确，到2020年完成减量化50km2。2015～2017三年行动计划目标为完成减量化20km2。为了切实落实上述目标任务，一是确保目标任务“落地”。在每年初下达年度土地利用计划时，同步向各区部署减量化工作任务，并要求各区分解到各镇乡，明确减量化计划的具体地块。闵行区进一步明确了“先易后难、分步实施”的原则：先历史违法用地，后有证建设用地搬迁；先破坏生态、影响环境的企业，后高能耗、低产出企业搬迁；先闲置、空置企业，后正常生产企业实施搬迁。二是明确节点要求。对明确了减量化任务实施进度要求，当年下达的减量化任务，应于当年内完成项目立项，下一年底前完成项目验收。三是强化项目启动配套支持。根据减量化项目计划预拨50%的市级补助资金（10万元/亩），根据减量化立项下达不超过40%的周转指标，支持区县急需的经营性用地出让和资金周转。

4.2 严格减量化项目监管

为保证减量化地块复垦到位，一是建立减量化地块“一地一档”制度。要求项目“实施前、实施中、实施后”全程档案资料的收集整理，包括实施前土地、房屋、其他建筑物等面积和权属情况，以及企业经营、税收、用工、能耗、污染等情况；实施中与企业签约、补偿资料，以及地块拆除、复垦等工程资料；实施后的现状测绘、验收等资料；二是建立项目全程跟踪监管制度。将项目实施细分为立项、签约、拆除、复垦、验收的五个阶段，实行“一周一报”制度，定期统计并通报各区县项目进展情况，对进展较慢的区县及时督促指导。三是建立检查抽查制度。借助网上审批监管、航拍影像资料比对等方法，对各区县项目情况进行核查，并对到项目现场进行实地抽查，及时发现问题、及时督促整改，确保项目真实性，确保“立项一块、复垦一块、消除一块”。

4.3 建立合力推进的协同机制

一是纵向上，减量化工作一开始，市级层面即建立减量化工作联席会议制度，由市领导主抓，市发展改革委、市经济信息化委、市农委、市财政局、市环保局、市住房保障房屋管理局等多部门共同参与，推进减量化工作。各区县政府，也建立了减量化领导小组，明确镇乡为减量化实施的责任主体，从而构建形成了“市–区–镇”三级组织保障机制。二是横向上，各级相关部门汇聚农业发展、产业结构调整、镇村建设、环境保护、水利建设、农村扶贫等领域的政策和资金，协同推进减量化工作。例如综合执法助推减量、环境整治与减量化多管齐下、拓展与外省产业对接渠道帮助减量化企业择地落户等。

4.4 建立减量化培训考核激励机制

一是加强培训。坚持“集中培训”和“实地培训”相结合。举办减量化政策培训解读班，各区县、镇、村分管领导、工作人员等参加。坚持深入基层、深入一线，就具体问题加强现场培训指导，确保工作有力有效推进。二是建立健全考核表彰机制。将减量化工作纳入区县领导班子和领导干部考核，进一步提升各区县、镇乡领导班子对减量化工作的重视程度和推进力度。将减量化工作纳入市重大工程立功竞赛，对成效好的区县、镇村以及个人予以表彰。

5 结语

上海的减量化工作有了良好开局，有了实质性推动，但总体上仍处于起步阶段。减量化工作涉及到多个部门的共同参与、多个方面的利益平衡、多个问题的统筹解决。总之，减量化工作任务艰巨、难度较大，还需进一步结合实际，不断总结经验、深化政策创新、完善管理机制、凝聚形成合力，才能稳步持续推进减量化工作，有效促进土地利用方式和城市发展方式的“双转型”。

The exploration and practice of the reduction of inef fi cient construction land in Shanghai

WANG Xun-Guo, LI Er-Li
(Shanghai Municipal Planning and Land Resources Administration, Shanghai 200003, China)

Since 2014, the Shanghai municipal government has implemented land resource constraints that impact the planning and construction of “negative growth.” After more than three years of exploratory work, the practice of “to the land use change, forced city strategy transformation and development “ was proposed and carried out, leading to less inef fi cient construction. Practically speaking, this land reduction policy system minimized inefficient construction, and gradually established working mechanisms, objectives, and tasks in an effective and orderly manner that promoted more intensive land use in the city. This policy has played a positive role in the construction of the ecological civilization and in both urban and rural development.

inef fi cient land use; quantity reduction; land use; transformation development; integrated urban and rural

F293.22

A

2095-1329(2017)04-0006-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.002

2017-10-18

王训国(1966-),男,博士,高级工程师,上海市规划和国土资源管理局副局长.