上海市土地整治战略分区研究

吴沅箐，庄一琦，严 宽

（1. 上海市城市规划设计研究院，上海 200040；2. 上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

上海市土地整治战略分区研究

吴沅箐1，庄一琦1，严 宽2

（1. 上海市城市规划设计研究院，上海 200040；2. 上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

本文对接上海新一轮城市总体规划的要求，从大都市空间布局和城乡体系视角出发，将全市划分为主城区和郊区两大板块，进而划分了中心城、中心城周边地区、浦东滨江沿海战略协同区、杭州湾北岸战略协同区、长江口战略协同区和环淀山湖战略协同区6个土地整治战略分区。并依据各战略分区的特征，提出差别化的土地整治战略和策略。

土地整治；战略分区；空间布局；城乡体系

目前，《上海市城市总体规划（2015～2040）纲要》已经编制完成[1]，《上海市城市总体规划（2016～2040）》成果也已进入上报审批阶段[2]。在向“卓越的全球城市”目标迈进中的上海，一方面面临着土地粗放低效利用、城乡差距拉大、生态环境恶化等问题；另一方面，城市总体规划虽描绘了城市未来发展的蓝图，但缺乏落地的实施抓手。而以往的土地整治规划作为土地利用总体规划的一项专项规划，在空间布局方面与城市总体规划并未做到充分的衔接。因此，在全市“十三五”土地整治规划编制中，需进一步衔接城市总体规划，梳理各片区土地利用存在的问题，借助土地整治工具制定战略和策略，从而破解城乡发展难题，形成与上海“全球城市”目标定位相匹配的城乡空间布局。

1 土地整治战略分区划分

1.1 “十二五”土地整治战略分区划分评述

“十二五”土地整治规划将全市划分为中心城优化增强型整治区、沪西北及沪中改造提升型整治区、沪西保护和改善型整治区、沪南新农村和高标准农业建设区、沪东南精明拓展型整治区和崇明绿色生态型整治区6大土地整治战略分区（表1、图1），明确了各分区的土地整治方向以及重点整治内容[3]。该战略分区符合上海“十二五”期间土地整治形势，有效地指导了全市各项土地整治工作的开展，但是也存在一些问题：一是仅考虑上海市域，缺乏对区域的统筹考虑；二是市域范围内，缺乏对城镇体系的系统思考。

表1 “十二五”上海土地整治战略分区及整治要求Table 1 Land consolidation strategic areas and requirements of the 12th fi ve-year plan in Shanghai

图1 “十二五”上海土地整治战略分区Fig.1 The land consolidation strategic areas of the 12th fi ve-year plan in Shanghai

1.2 “十三五”土地整治战略分区划分思路及结果

（1）基本思路

目前，苏州、无锡等城市与上海的同城化趋势显著，嘉定、昆山和太仓已形成了空间上的连绵化。但在空间布局、产业发展、生态环境和基础设施等方面仍属于各自为政的状态，亟需统一的协调机制和总体部署引领。在此背景之下，本研究在“十二五”规划基础上，结合上海市2040城市总体规划对大都市空间格局的要求[1,2,4]，在原来的基础上实现“两个拓展”，即将研究视角从城市拓展至区域，从农村拓展至市域（城乡）。

从区域视角的视角来看，“公共资源、公共服务和公共财政”需要从区域层面进行引导，充分发挥空间规划的作用，从提高资源配置效率和促进公共服务均等化，这也是本轮土地整治规划的突破之处。

从市域视角的视角来看，上海目前已进入新型城镇化促进城乡发展一体化的新阶段，突出以人的城镇化为核心，受经济、社会、环境等多种因素影响，传统“多中心”的空间布局逐步向“网络化、组团式、多中心、集约型”进行转变。这就要求土地整治从市域城乡体系视角探索整治战略和策略[5]。

在本研究中，为与全市2040总规范围对接，区域层面研究视角聚焦于上海大都市圈（上海市域及近沪地区），约60～90分钟的出行距离；市域层面研究视角聚焦于城镇圈内，即30～45分钟的出行距离。

（2）划分结果

从区域角度，为加强近沪地区的战略引领和协同发展，《纲要》划分了近沪地区4个战略协同区（图2），重点强化生态保护、设施共享、城镇布局、产业（协同）分工、港口资源、海洋空间利用等方面的空间统筹力度。

图2 2040总规纲要区域协同图Fig.2 Coordination areas of Shanghai master plan outline

从市域视角，主要构建网络化城乡空间格局。《纲要》考虑市域人口分布、空间格局和公共资源配置，通过划定生态间隔带、控制城镇发展规模、明确城镇公共中心，形成大中小城市和小城镇合理分工、协同发展的“多中心、组团式”网络化城乡空间格局。建立“主城区—新城—新市镇—村庄”的城乡体系（图3），差别化制定发展策略，缩小城乡差距，推动城乡统筹和一体化发展。

图3 市域空间体系结构Fig.3 The urban spatial structure

综合考虑四个战略协同区和四级城乡体系，本研究将土地整治战略分区划分为主城区和郊区两大板块，其中主城区包括中心城和中心城周边城市化地区2个分区，郊区包括浦东滨江沿海战略协同区、杭州湾北岸战略协同区、长江口战略协同区和环淀山湖战略协同区4个分区（图4）。在战略分区的基础上，与城乡体系进行联动考虑。

图4 上海土地整治战略分区划分Fig.4 The land consolidation strategic areas in Shanghai

2 土地整治分区战略与策略

在土地整治战略分区划分基础上，解读新一轮总规纲要要求，分析各战略分区存在的主要问题，进而提出差异化的土地整治战略和策略。其中，主城区板块聚焦于土地整治战略，郊区板块在土地整治战略基础上结合城乡体系研究具体整治策略。

2.1 主城区

（1）中心城

依据《纲要》，中心城是集中体现全球城市竞争力和影响力的核心地区，通过优化功能，品质提升，增强城市活力。但是目前中心城存在诸多问题：一是在空间品质方面，苏州河南与北、黄浦江东与西三大分区空间品质明显落差；二是在生态环境方面，生态与绿化空间分布体系不完整，楔形绿地、外环绿带侵蚀严重；三是在产业发展方面，桃浦、市北、漕河泾等产业区面临转型提升的契机。

对此，该区域的土地整治战略是转型更新型土地整治。具体的策略一是以城市更新促品质提升，依据《上海市城市更新实施办法》有序开展城市更新，完善项目区公共服务设施配套、增加公共开放空间、加强历史风貌保护，完善城市功能，提升城市品质。二是以产业转型促存量盘活，依据《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》，编制市级规划引导、区级转型规划、年度计划，充分挖掘存量建设用地资源，有序推进产业区转型升级。

（2）中心城周边地区

依据《纲要》要求，中心城周边城市化地区在强化城市生态安全、防止城市蔓延的同时，加强虹桥、莘庄、川沙、吴淞地区的规划和管理，优化和提升功能和品质，与中心城共同发挥全球城市核心功能作用。中心城周边地区目前存在的问题主要有：一是在发展边界方面，与中心城连绵，蔓延式发展，生态空间被蚕食，边界模糊；二是在用地结构方面，全市住宅建筑面积增幅和户籍人口增幅最高的地区，大量低效用地、工业用地混杂于居住用地、公共服务用地之间；三是在公共服务方面，公共服务设施严重缺乏与人口快速导入存在巨大矛盾，成为全市城市化地区城市环境与公共配套水平的洼地。

因此，该区域土地整治战略是开展整治梳理型土地整治。一方面，外环绿带已建大量居住社区，梳理承认这些现状，引导和控制住宅开发节奏和开发规模，结合大型居住社区、轨道交通站点布置大型综合性地区商业中心，提高公共服务设施能级，完善基础教育和社会事业设施布局；另一方面，依然要坚持控制原则，对位于规划外环绿带内的“三高一低”工业用地进行腾退，将生态建设作为该地区最重要的内容，以组团式布局的住区之间，尽量保留和建设大型绿地，应确保郊区的空气、风能够自然地流动到中心城区，确保周边地区良好的绿化与中心城区形成有机的网络，也阻止了城市的进一步蔓延。

2.2 浦东滨江沿海战略协同区

依据《纲要》要求，浦东滨江沿海战略协同区需整合空港、海港、海洋生态空间、城镇等要素，发挥中国（上海）自由贸易试验区的引领作用，对接“一带一路”，形成面向全球和亚太的战略空间。聚焦临港—舟山等滨海地区分工协作发展，加强生态环境改善，积极引入战略性新兴产业，发展现代远洋渔业，合理利用滨海岸线和海域资源。该区目前存在的问题主要有：一是在空间格局方面，开发建设空间分散；二是在生态环境方面，生态用地被蚕食；三是在岸线利用方面，大量岸线被工业、仓储和市政用地侵占（图5）。

图5 生态网络被建设占用情况Fig.5 Ecological network occupied by construction

对此，该区域土地整治战略是生态修复型土地整治（以绿为主）。对“198”工矿仓储用地进行减量化，锚固生态网络格局和基本农田走廊，建设市级楔形绿地、大型郊野公园和滨海森林绿地；岸线功能逐步向生态岸线和生活岸线转变（图6）。

图6 浦东滨江沿海空间结构示意Fig.6 Spatial structure of Pudong riverside coastal strategic coordination area

具体的土地整治策略，对于城镇圈，临港新城城镇圈有产无城，通过加快城中村改造提升品质，实现职住平衡。对于新市镇，重点在生态廊道内的建设用地整治。对于村庄，则开展“198”工业用地腾退，改善村庄环境；近郊开展宅基地置换，远郊（原南汇地区）适度归并零散农村居民点。

2.3 杭州湾北岸战略协同区

依据《纲要》要求，杭州湾北岸战略协同区整合战略性产业、滨海岸线、港口、海洋空间资源等，推进奉贤—金山—嘉善—平湖等海湾地区协作发展，增强江海、陆海、海空多式联运能力，强化战略性产业和创新型产业集聚（图7）。加强生态环境修复和保护，合理利用滨海岸线、杭州湾海洋资源，发展旅游休闲空间。该区目前存在的问题主要有：一是在经济发展方面，地区服务辐射能力和吸引力不足，经济社会发展转型缓慢，产业、人口的规模和层次均较低，在沿海发展带中的地位和能级偏低；二是在生态保护方面，区域滨海生态共建共治机制缺乏，生态岸线保护压力大；三是在空间结构方面生产、生活和生态空间缺乏协调整合，空间结构亟待优化调整。

图7 杭州湾沿岸城市主城区和规划新城范围拼合Fig.7 Hangzhou Bay coastal city and the new city

因此，该区域土地整治战略是跨区域发展协同型土地整治。首先，进行跨区域环境治理，强化流域生态廊道对接，预留沿杭州湾生态接口，进行生态系统修复和联防联控；其次，通过198工业用地整治，为战略性产业和创新型产业用地腾挪指标，促进地区经济发展。

相应的土地整治策略，对于南桥、临港、金山三大新城城镇圈（图8），对现有工业用地进行产业转型升级，增强吸引力。对于新市镇，开展渐进性的工业用地整治，提升产业能级，促进产城融合；通过生态廊道和郊野公园实施，加快滨海生态岸线和生活岸线的保护与建设。对于村庄，开展“198”工业用地腾退；适度归并零散农村居民点。

2.4 长江口战略协同区

依据《纲要》要求，整合长江沿岸、入海口的城镇、港口、生态资源等，打造衔接“一带一路”和长江经济带、辐射带动内陆地区发展的战略空间。聚焦宝山—崇明—海门—启东等跨界地区的协作发展，以及崇明国际生态示范岛的建设（图9）。该区目前存在的问题主要有：一是在定位方面，崇明区的定位为生态岛，苏北地区与崇明的产业链无法衔接；二是在空间方面，崇明区的土地利用方式过于粗放，重点城镇对集聚人口、扩大就业和带动农村地区发展带动作用不足；三是在产业方面，区域产城不融合，支柱产业（长兴岛造船基地和宝钢基地等）自成体系，严重侵占长江口岸线资源。

图8 杭州湾北岸空间结构示意Fig.8 Spatial structure of Hangzhou bay north coast strategic coordination area

对此，该区域土地整治战略是跨区域生态环境保护治理型土地整治。一是要强化沿江两高产业控制，开展沿江环境保护治理；二是要腾退闲置低效工业用地，适度归并农村居民点，促进崇明农业规模经营。

具体的土地整治策略，对于城桥、陈家镇、杨行—吴淞三大城镇圈，对污染严重的企业进行治理。对于新市镇，开展“198”工业用地整治；开展崇明农业用地整治，促进农业规模化经营。对于村庄，适度归并农村宅基地，节约集约用地；同时，将土地整治与生态农业、休闲农业相结合。

图9 长江口空间结构示意Fig.9 Spatial structure of Yangtze River estuarystrategic coordination area

2.5 环淀山湖战略协同区

依据《纲要》要求，环淀山湖战略协同区整合湖泊、水网、古镇、生态等要素，保护江南水乡历史文化和自然风貌，形成文化生态休闲的战略空间。聚焦青浦—环淀山湖地区，在加强生态环境建设的同时，推动水乡古镇文化休闲和旅游资源的整体开发利用（图10）。该区目前存在的问题主要有：一是区域特征方面，江南水乡的特色被湮没，古镇风貌有待塑造；二是在资源联动方面，区域内各类生态人文、历史文化资源整合较差，游憩旅游功能有待加强；三是在产业方面，以传统劳动密集型工业为主；四是在服务配套方面，嘉青松的公共服务设施配套水平较低，为上海与苏南和浙北之间的洼地。

图10 环淀山湖空间结构示意Fig.10 Spatial structure of Dianshan lake strategic coordination area

对此，该区域土地整治战略是生态环境修复型土地整治（以水为主）。一是要清水控源，开展区域水环境的生态循环治理、重大污染源的联动治理。二是要注重保护江南水乡和历史文化名镇的特征和风貌。围绕郊野公园，以“原生态农田—村落—水网”为基本特色，挖掘文化内涵，培育体育运动、康体养生、休闲游憩等主要功能。三是要推进农业现代化，加快农业产业化发展。发展生态农业、种源农业、休闲农业，打造生产、加工、销售、服务一体化的“第六产业”，提升集经济、生态、社会功能于一体的都市农业发展水平。

具体的土地整治策略，对于嘉定、青浦、松江三大新城城镇圈，按照相关政策，开展旧城改造、城中村改造、“195”工业用地的转型升级。对于新市镇，加快郊野公园建设，“198”工业用地整治，特色农业用地整治。对于村庄，开展“198”工业用地腾退；江南水乡风貌的保护和修复。

3 结论

本研究对接新一轮总规要求，在深入分析区域特征的基础上，将全市划分为中心城、中心城周边地区、浦东滨江沿海战略协同区、杭州湾北岸战略协同区、长江口战略协同区和环淀山湖战略协同区6个战略分区。其中，中心城的整治战略是转型更新型土地整治，中心城周边地区是整治梳理型土地整治，浦东滨江沿海战略协同区是生态修复型土地整治（以绿为主），杭州湾北岸战略协同区是跨区域发展协同型土地整治，长江口战略协同区是跨区域生态环境保护治理型土地整治，环淀山湖战略协同区是生态环境修复型土地整治（以水为主）。依据各分区的土地整治战略，围绕新一轮总规城乡体系，进而提出了差别化的土地整治策略（表2）。该研究成果可以为全市“十三五”土地整治规划的编制提供直接参考。

表2 上海各战略分区土地整治战略和策略Table 2 Land consolidation strategies of different strategic areas in Shanghai

References)

[1] 上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室. 上海市城市总体规划(2015-2040)纲要[R]. 2015.Shanghai urban master planning work leading group of fi ce. Outline of Shanghai urban master plan (2015-2040)[R]. 2015.

[2] 上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室. 上海市城市总体规划(2016-2040)(草案)[R]. 2016.Shanghai urban master planning work leading group office.Shanghai urban master plan (2016-2040)(draft)[R]. 2016.

[3] 上海市人民政府. 上海市土地整治规划(2011-2015)[Z]. 2013.Shanghai municipal people's government. Shanghai land consolidation plan (2011-2015)[Z]. 2013.

[4] 上海市城市规划设计研究院. 大都市区空间规划[R]. 2015.Shanghai urban planning and design research institute. Metropolitan spatial planning[R]. 2015.

[5] 严宽,刘静. 长江三角洲地区“十三五”土地整治战略思考[J]. 上海国土资源,2016,37(1):9-13.Yan K, Liu J. The strategy of land consolidation in Yangtze River Delta region during the thirteenth five-year period[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(1):9-13.

WU Yuan-Qing1, ZHUANG Yi-Qi1, YAN Kuan2

(1. Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China;

2. Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China)

Study on the strategic division of land consolidation in Shanghai

In this paper, according to the requirements of the Shanghai urban master plan, the city is divided into two major sections of the city and suburbs from the perspectives of urban spatial layout and the urban-rural system. We then divide Shanghai into six land consolidation strategic areas, namely: (1) the center city, (2) the surrounding areas of the center city,(3) the Pudong riverside coastal strategic coordination area, (4) the Hangzhou Bay north coast strategic coordination area, (5)the Yangtze River estuary strategic cooperation area, and (6) the Dianshan Lake strategic coordination area. Differentiated land consolidation strategies are put forward according to the characteristics of these strategic areas.

land consolidation; strategic areas; spatial layout; urban-rural system

F301.2

A

2095-1329(2017)04-0018-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.005

2017-09-04

修回日期:2017-09-18

吴沅箐(1987-),女,硕士,工程师,主要从事城乡规划与土地整治研究.

电子邮箱:wuyuanqing915@126.com

联系电话:021-23130551

上海市“十三五”土地整治规划专题