农民成员权与宅基地制度改革探索

宗 仁，姚明霞

（1. 北京大学光华管理学院，北京 100871；2. 南京农业大学工会，江苏·南京 210095）

农民成员权与宅基地制度改革探索

宗 仁1，姚明霞2

（1. 北京大学光华管理学院，北京 100871；2. 南京农业大学工会，江苏·南京 210095）

农村宅基地制度是中国特有的制度，农民依成员权可以获得宅基地的福利，宅基地制度改革需要重构其权利体系：明晰所有权、搞活使用权、保障发展权和设定抵押权，让宅基地权利完整。“房票”+“地票”的制度设计可以主动推进宅基地的退出，同时需要有宅基地用途管制作为制度改革的保障。

成员权；宅基地；权利体系；房票与地票；用途管制

1 宅基地及其研究观点概述

在土地私有制的人类历史上，除了“皇家的”建筑园林和衙门、寺庙、宗祠等土地房产外，城乡居民的“宅子”都是私有的，房屋及其院落属于“私人领地”，地契是土地房产代代相传的凭证。老宅老院往往是祖辈、父辈买房置地遗留下来的财产，属于私产，土地与其之上的房屋形成完全的整合[1]。私有制下“房地合一”，也没有特别的“宅基地”的概念。在新中国成立初期，只是对旧军阀、反动派、大地主等没收房产土地为国有或者分配给农民，农村里农民的房产土地仍为私有，并颁发了土地所有证。在初级社阶段同样规定了“房屋地基不入社”。再经过高级合作社和全面公社化的运动，宅基地变成了集体所有、由农民使用，宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有，这时候“宅基地”的概念出现了，宅基地是农户在农村的住宅基地或者是作为集体成员向村社集体新申请用于建住宅的土地。中国特有的农村宅基地制度形成并延续至今。

中国农村宅基地制度具有依成员资格申请、福利分配、无偿取得、限制流转和权力不完整等特殊性。这些权利的限制和特殊性对农民进城和城乡人口流动带来巨大影响。在城镇化进程中，宅基地如何变成农民的财产权，宅基地如何有偿退出和自由流转成为宅基地制度改革讨论的热点。

（1）宅基地制度的改革非常必要。刘守英认为，中国农村的宅基地制度是集体化的产物，是仅存的资源稀缺程度很高却仍然采取福利分配的制度安排，理应属于改革的重要领域[2]。

（2）宅基地具有福利性和生存保障功能。王小映认为，从现行法律来看，农民宅基地使用权是一种不可转让的用益物权，是一种具有福利性质的集体土地使用权[3]。温铁军认为，在人地关系紧张且人口不断增长的条件下，土地（包括宅基地）对农村人口的社会保障功能已经远大于其作为生产资料的功能[4]。

（3）完善宅基地权利体系已成为共识。刘守英认为，宅基地制度的矛盾化解的基本思路是，明确宅基地用益物权的内涵，完善宅基地权利体系；改革宅基地无偿获得和集体成员分配制度；改革村庄规划方式，完善用途管制[2]。王小映提出，宅基地的流转可以参照城镇居民经济适用房改商品房的方式进行，以“付费升级”的办法将宅基地使用权升级为一种可以转让的土地使用权如集体出让土地使用权，这样整个土地和房屋就可以进入市场流转[3]。刘俊认为，宅基地使用权具有生存保障性、物权性、可转让性、有期限性等特点，允许农村住宅自由交易利大于弊，为加快城市化进程，应该重构宅基地权利体系[5]。王崇敏认为，农民通过宅基地上房屋的买卖确实可以获得财产性收入，因而禁止流转可视为变相地对农民权利的剥夺[6]。毛维国认为，农民在处分自有住房及宅基地使用权方面应该和城镇居民一样享有平等的法律地位和权利，房屋是农民的私有财产，限制农民私有财产流转，实际上是对农民私有财产权利的剥夺[7]。

2 农民成员权与宅基地的福利性

成员权是什么？成员权是作为某个集体（或团体）中的一员、一份子依照法律和集体内部章程所拥有的各种权利，具体可包括占有、使用、收益、分配、知情权、表决权、管理权、监督权、选举和被选举、退出权等权力。

农民成员权就是农民在农村集体经济组织中的权力，集体制度的本质特征是其成员身份特征。农村集体组织是一个合作组织，在合作组织中成员权的保障是该组织能否存续的核心。农村集体产权又是一个共有权，为全体成员共有，共有权人作为成员应该获得公正平等的权力[8]。童列春认为，中国农民成员权是指由中国法律制度确认的，有农民身份者在村社集体关系中享有主体地位和利益份额的法律资格，中国农民成员权是特定范围农民的群体性权利，可使集体权益回归农民，维护村社组织本旨，实现土地保障功能[9]。

农民成员权实际也是农村集体土地份额所有权的来源。在社会主义改造中，农民作为个体把私有土地股份联合，组成了“村社”集体，自己成为集体“大家庭”中的一员。因此，作者认为落实农民成员权是农村集体土地产权制度改革的核心，具体做法是明确所有权份额，实行“股份合作，人人共有”，建立农地股份共有制[10]，这里不详细论述。

农民成员权除了可以拥有集体土地共有制下的共有权或者是所有权的成员份额外，还可以拥有土地承包的优先权，集体组织将土地对外合作经营的知情权和表决权，土地被征用的补偿权，享受交通、教育、医疗、水利等公共服务的权力，还有就是获得宅基地的资格，作为成员可以按户为单位向村社集体申请一处宅基地。

目前的难点是农民成员权资格的认定。由于土地分配长期与户籍捆绑，加上两轮土地承包的调整，成员资格认定成为一个比较复杂的问题，难点主要集中在“外嫁女”、“回迁人员”等成员资格的确认。笔者认为，成员权资格不应该有成年人与未成年人之区分，且集体成员资格应该以一个时点为界，原始确认，与户籍登记不关联。对“外嫁女”、“回迁人员”等问题尽可能用村规民约来解决，因为村规民约就相当于集体经济组织的内部章程。要坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，将成员权实行静态管理。宅基地的成员权还可以户为单位，一户一宅，今后人口适当增加的可以增房不增地。而且明确宅基地可以继承，就不存在新成员申请宅基地问题。最后，可通过登记发证将成员的土地权力固化，不再调整。

宅基地过去都是“老宅子”，是祖传的而不是集体分配的，随着人口的增加和农村自然分户，新建住房的宅基地需要向集体组织申请，经批准可以新获得一块宅基地，这就是农民成员权享受的福利，也是全体成员农地共有权的减少换得的福利。这个“福利”还体现在取得的无偿性。农村宅基地在分配方式上，以农户为单位、平均分配、无偿取得宅基地使用权，且无期限性。这个福利权的取得类似于国有土地上的划拨，是由集体土地所有者无偿划拨给有成员权资格的农民。由于是内部福利，集体成员以外的人就不能够享受，因为宅基地的增加，就意味着本集体组织成员共有的农地或者其他土地被调剂而减少。这一原则国家的政策法规规定有充分的体现。如果村民退出住宅，放弃这个福利，可以得到补偿或者奖励。但是宅基地福利资格只能享受一次，出售后不得再申请。宅基地转让与农地份额所有权、土地承包经营权的转让都可以分开。只有农地份额所有权和宅基地全部转让了才意味着农民失去了在农村集体成员资格的全部权力。

宅基地作为成员福利保障，其生存保障功能远大于财产权功能。农村宅基地的性质和权益有些类似于城市保障房。首先都是向一定资格条件的特定对象提供的福利，成员以外的群体不能享受，如保障房不提供给本城市以外的居民，也包括农民；其次这个福利都只能享受一次，不能重复享受，福利转让了就永远不能再获得；由于其福利性质，继承、抵押和担保的权益也是受限的，要遵循严格的规定（见表1，两者的性质与权益对比）。

表1 农民宅基地与城市保障房性质和权益对比Table 1 Comparison between the property and rights of peasants' homestead and those of urban indemni fi catory housing

3 农村宅基地的权利体系重构

3.1 宅基地所有权

首先得回答宅基地归谁所有？也就是宅基地的所有权问题。不少学者从宅基地及其地上房产的历史演变来分析，提出宅基地集体所有应该还原为私有，宅基地就像城市人住房一样，事实成为家庭重要的财产权。笔者不赞同这样的私有化。农村土地集体共有产权形成以后，并不是所有宅基地都是祖传下来的，因人口增加、分户等新增加的宅基地都是福利分配、无偿取得的，是村集体组织调剂划拨给农民建房使用的，既不是农民在自己耕地上建房，也没有减少农民的承包地。实际土改以后农村这么多年的发展，很多村庄都重新规划建设了，祖传的私有老宅已经很少，不是主流。因此，宅基地可以不实行私有化，而是与农地一样坚持土地集体所有制。集体所有是归村一级还是村民小组一级？现在平原地区一般村民都已经居住相对集中，土地也是几个村民组平调和调剂而来，集中分配和规划建设后，土地往往没有村民小组界限，不同村民组的村民也是因宅基地自由选择和建房先后而混居在一起，这样的集中居民点，土地所有权可以归村一级。即使没有混居并能够分出村小组界限，考虑到村庄道路、公共配套等的统一建设，可以像宣布城市土地属于国有一样，宣布集中的村庄宅基地归村集体所有。如果像山区或者其他全村没有集中居住的地方，每一个居民点都是相对独立的一个自然村，甚至是某自然村的几户集中居住，这个居民点的宅基地所有权可以为村民小组所有。今后需要土地整理、集中建设时，村民小组可以与村集体互换土地。村集体或者村民小组集体的宅基地所有权由谁行使呢？笔者建议由所归属的村集体或者村民小组的经济组织——土地股份合作社来行使。因为今后会涉及宅基地整理、置换、调整等一系列与财产权利相关的利益，用代表农民的经济组织比较妥当，村委会等行政机构不是产权代表但可以依照村庄规划审批和监督。

3.2 宅基地使用权

这是与农民关系最密切、农民最关心的权力，毫无疑问，宅基地使用权及其地上房屋所有权归农户所有，由农户的家庭成员共有。但按照现有法律规定，土地承包经营权有占有、使用、收益三项权益，而宅基地使用权只有占有、使用权，没有收益权。而且宅基地是禁止买卖、不得抵押的，在继承问题上也只能是由符合成员资格和申请宅基地条件的子女继承，这些权力的限制让宅基地使用权成为“残缺产权”。刘守英说，宅基地按现在的法律规定是集体经济组织成员才有资格获得，而且完全是以划拨方式获得，宅基地属集体所有，不能出租、不能转让，集体组织以外的人不能获得对宅基地的使用权，其结果是宅基地没有进入市场[11]。改革中如何补救残缺产权，赋予宅基地的收益权，宅基地可以进入市场，实现农民宅基地的财产权呢？笔者建议：

一是放开宅基地出租的经营，允许农民利用宅基地上房屋进行必要的经营活动。农民人均居住面积比较大，相对房屋宽裕，或者自己牺牲些生活空间换得收入。经营形式有：开办小卖部；开办农产品加工作坊。最直接的方式是房屋出租，这在城郊结合部尤为突出。现在比较多的是开办农家乐饭庄和农家客栈。这些收入都是合法合理的，应该鼓励和支持。但要防止以扩大经营规模的名义盖违建、超标准建房，可以鼓励农户成立农家乐合作社，通过农户之间的合作盘活闲置房产发展民宿。

二是打破交易限制，探索非集体成员有偿获得的合法途径。既然宅基地所有权归集体，使用权转让应征得所有权人同意，未经同意不得出租、转让。但可以规定：（1）宅基地的初始取得要求不能变，可以交易的只是村民已经建成的住房；（2）房屋可以优先转让给本集体组织的符合申请条件的村民，对这样的转让可以给买卖双方都给与一定奖励；（3）规划不予保留的村庄内房屋禁止买卖，可以出租出借，并由村集体有计划的回购，鼓励村民换取城市或者小城镇住房；（4）不论是城中村还是城郊结合部还是规划保留的村庄，在征得土地所有权人同意后，村民房屋可以部分或者全部转让，但是原村民应提供保障其继续生活居住的合法住房证明，不得再申请宅基地，而购房人是非本集体经济组织成员的（包括城市居民和其他村组的村民），应该向土地所有权人一次性缴纳有偿使用费用，相当于批租。并要接受产权登记、用途管制、缴纳税费等政府管理。也有人提出“双轨运行”[12]，对这些人实行有偿有限期使用。缴纳费用后的房屋性质与其他村民性质一样，只是有宅基地的使用权而不是所有权。但购房人再转让不需要买卖双方重复缴费；（5）村民房屋转让前应该具备几个条件：不超标或者超标已处理；四至清晰、面积准确，已经进行了登记确权，未经确权发证的不允许转让；无产权纠纷和家庭矛盾；（6）农村宅基地可以继承权，继承人具备成员资格的可以直接取得，不具备资格的缴纳一定费用；（7）尝试对新申请户改实物分配为货币化补助，用奖励政策引导卖房人卖给本村新增户。

3.3 宅基地发展权

笔者理解，土地发展权是指土地所有者在其所拥有土地上可以进行用途变更、开发利用强度与方式调整而获利的权利。土地发展权应该归于土地所有权人而不是土地使用权的受让人或购买者，“土地发展权”被征收或者产权人放弃则可以获得补偿。国有土地上的土地发展权归国家所有，集体所有的土地，其土地发展权归集体所有。完整意义的发展权既包括用途的变更，也包括开发利用强度的调整。“发展”可能源于农地非农化，也可以是工业改为商业，或者低密度开发改为高密度开发等等。

宅基地上是否可以设定发展权呢？一般认为土地发展权就是农地非农化的权利，又称“农地发展权”。给农民一些农地非农化的用途转换增值是合理的必要的，农民自己的非农用地被征收了当然也应该给予发展权补偿。国家征收的农村集体土地，如果是农村经营性建设用地，就是直接剥夺了农民集体继续在土地上获取收益的权益，如果是征收的宅基地，也就是剥夺了农民的居住发展权。农村建设用地（含宅基地）是已经非农化的土地，已经取得发展权，被征收（用）应补偿。发展权补偿虽然是补给所有权人，但宅基地的发展权补偿应主要补给被征收的宅基地直接使用人。如果是农民退出宅基地呢？这个发展权也应获得补偿。宅基地退出，从集体组织与农民成员之间关系来看，是成员对福利的放弃，应该有其他福利进行交换或者补偿；从土地利用来看，实际是土地发展权的让渡而获得补偿。

土地发展权的让渡获得补偿应该是国土资源部制定的城乡建设用地增减挂钩政策的理论依据。城乡建设用地增减挂钩，实际就是不同区位的建设用地和农用地在功能和空间上的位置互换。土地置换实际就是为实现土地资源优化配置而进行的土地互换。由于土地具有不可移动性，土地置换就有两种形式，一是为在某区位上获得某种用途的土地，而用另一区位的该种用途的土地来替换该区位的其它用途土地；二是为解决土地零碎分割或不合理边界等进行的土地权属的互换[13]。建设用地增减挂钩是先由农村建设用地在用途上置换为农用地，然后农村建设用地空间的减少可以置换城市建设用地空间的增加，相当于农地“搬到”农村，非农地“搬到”城市，是土地用途和区位相结合的置换。但土地权属不变，农村集体建设用地复垦为农地后，土地所有权仍然为集体所有。从人地关系来说，农民进城，让城市人口增加，农民在农村所享受的人均建设用地（住房、道路、教育、医疗等用地）都需要随之转移到城市，城市才能增加用地规模，相应给进城人口提供住房、教育、医疗等服务。资源配置与人口迁移相对应也是避免进城农民土地资源的双重占用问题。

这个置换过程既有农村土地发展权的让渡，使得城市周边土地可以规划为非农用地，从而获得农地非农化的增值收益，也有农村发展空间置换到城市的发展空间所带来的区位级差收益，置换过程中能否释放出土地级差收益则是置换运作的关键。这些收益补贴给农村和农民，可以让农业投入增加，让农民改善居住或者获得进城购房的补贴。如重庆“地票”的运作，可以让参与农民平均每户获得10万元的补贴。土地置换实现资金筹集，有了资金推动农民进城，农民进城将土地指标带入城市，这与现在中央提出的“人地钱”挂钩工程是一样的，形成“人往城转、地随人走、钱从地出”的链条关系。

3.4 宅基地抵押担保权

抵押是指抵押人和债权人以书面形式订立约定，不转移抵押财产的占有，将该财产作为债权的担保。能否抵押的关键是抵押失败后抵押物能否被流转和处置。抵押权也是财产权的重要方面，往往是农民既可以财产不被转移占有、保留退路，也可以获得急需的资金支持。农户取得的宅基地使用权与其房屋所有权一起构成用益物权，本应该可以抵押和担保。但抵押失败必然涉及转让，农村特别是城郊结合部以抵押担保的形式实际将房产转让给城市居民的很普遍，宅基地及其上面的房屋的抵押问题需要慎重研究。

那么如何设计抵押制度？笔者建议村集体经济组织自身应该有“土地银行”等金融功能，村民宅基地及其房屋抵押应主要抵押给土地股份合作社，村民小组的合作社资金实力不够的，可以由村集体资产合作社承接。抵押失败的，可以由土地所有权人——村民小组或村集体经济组织处置。如果不是村集体组织接受抵押，也可以规范其操作主体与流程。宅基地可以入市转让的路径打通，设定抵押权就没有大的问题，关键是防范风险，抵押失败农村土地所有权及其利益不被侵占，宅基地管理的原则性规定没有被突破即可。可能需要规定，不得抵押给企业，最好不直接抵押给个人，如果抵押给个人，今后处置交易要按照前面讨论的入市转让规定执行。另外，农宅不全部抵押，防止抵押失败农民无房居住也是一个防范风险的办法。

4 宅基地退出与置换——“房票”+“地票”

随着城市化的推进，农民大规模向城市流动，现在“空心村”已普遍存在。农村常住人口大量减少，农民到城镇买房但仍然保留农村住宅，宅基地人地关系不协调，土地资源被重复占用而浪费。宅基地如何自由退出？农民如何用农村住房换得城市住房？这些成为宅基地制度改革讨论的热点。

我们需要建立公正合理的宅基地退出机制，不论是本集体组织内的交易转让，还是有偿退出或者宅基地换城镇住房，都能够体现在农民住房财产权的实现上，都能够体现在福利保障的互换和退出奖励上。这里重点提出的就是宅基地如何换城市住房，解决农民居住进城。笔者研究城郊结合部农村征地拆迁发现，农民住房征收拆迁的政策设计是对农民房屋建筑价值进行评估和作价收购，同时结合原房面积和实际居住的农村集体成员人口，确定被拆迁户可以购买的住房面积。南京的做法是给农民购买安置房补贴，一般是按照安置房价格的80%补贴。例如南京市建邺区2013年农民安置房价格在5200元/m2，被拆迁户可以获得原房补偿800元/m2、区位补偿150元/m2和购房补贴4160元/m2（5200元/m2的80%），基本相当于“一比一”价格“旧房换新房”。这个拆迁安置房一般在城市近郊，属于保障房性质，按照保障房进行供应管理。这个拆迁过程农民用宅基地获得哪些权益？一是换得购买保障房的资格，二是因拆迁获得购买保障房的价格补贴。他们是被动进城的农民，因宅基地被征收而获得城市住房保障。

农民主动进城怎么办？笔者建议参考拆迁的做法，通过“房票”+“地票”的制度设计，解决农民自由选择城市保障住房，“一票走天下”。具体来说，农民将宅基地连同住房交给宅基地所有权人，所有权人——村或者村民小组经济组织报经上级相关政府主管机关审核认可后，给交房户一张“房票”，房票上载明该户可购买的保障房面积；同时原房屋回收人给交房农民提供就近城市保障房价格的一定比例购房补贴。宅基地退出补贴标准与征地拆迁的补助标准一样，这个政策设计的主导思想就是退出方法和标准基本与征地拆迁并轨。村集体经济组织作为房屋回收人，对回收的宅基地进行整理复垦，换得建设用地增减挂钩指标，也就是“地票”；拟进城农民可以在全国范围内自由选择入户城市，购买哪个城市的保障房就按照哪个城市的保障房价格承担费用，价高自己补、价低自己赚，并应该在购房后立即获得“市民资格”。向进城农民提供保障房的城市（人口流入地）从农民所属地（人口流出地）村组中获得“地票”，地票面积可以按农户购房建筑面积的一定比例计算，这个比例要考虑给村组集体留一些余地，如按建筑面积的二分之一折算成土地面积，同时向地票提供方——农民所属地集体经济组织支付地票费用，这个经济组织应该是土地股份合作社。农民的宅基地退出都可以选择交给自己的集体经济组织——土地股份合作社，也可以由合作社优先回购，也可以抵押给合作社。土地股份合作社的钱就来自于“地票”收入。

这个制度设计的关键点在于，一是农民在农村的福利换得城市住房保障福利；二是农民可根据自己的就业或其他意愿自由选择享受住房的城市；三是流入地与流出地之间的资源交换更加直接，“房票”、“地票”全国流通，体现了“人、地、房、钱”的直接挂钩。农民进入哪个城市，就给这个城市带来相应土地空间，相应农民减少了在农村的用地空间。另外，这个“房票”在放弃购买城市保障房的情况下，可以折算成货币化补贴，进城或者进镇购买商品房，也可以鼓励农民置换或者入股产业用房。

如果农民并不是进城，而是需要异地安置在另一个村集体经济组织的宅基地上时，可以由县镇一级政府统筹安排，接受村可以分享“地票”收益，被安置村民可以享有接受村的宅基地使用权，但不享受接收村的其他农民权益。同时应放弃所在集体经济组织的宅基地使用权并签订协议，对原宅基地及其房屋进行处置，并注销原宅基地使用权和房屋所有权。

在具体操作上，如何把整村搬迁与零散回购结合是关键，建议规划撤并村庄要限制交易和主动回购结合，坚持循序渐进、分步退出，适当拉长搬迁置换过程，尊重民意，给农民一些选择时间；划小复垦区规模（如10亩左右），交一片、垦一片、验一片，并给相应地票指标。外业上采用GPS对地块勘测定界；内业对比高清卫星图像，结合“二调”进行分析，确定土地权属、面积和地类。初始调查后，在卫片监测下动态管理，整村退出与农户单独退出结合起来，把运动式的推进变成长期常态的持续推进过程。

在这样的置换过程中，比较受质疑的是宅基地新复垦的农地与城市周边被占用农地的质量差别问题。刘锐说，农村宅基地介于耕地与城市土地之间，容易复垦为耕地，不具有资产属性[14]。过去的土地观是耕地是不可再生的资源，耕地质量好坏除了与气候、降水和灌溉条件等有关外，一个非常重要的因素是长期形成的耕作层。耕作层是耕地精华，农业生产的物质基础。据国土资源部通报，2015年起我国全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用工程[15]。“征地不征土、移民又移土”，通过“移土培肥”，建设占地耕作层土壤得到剥离再利用，可以大大提升新复垦耕地的质量，使宝贵耕地“起死回生”。如果这一做法能够成为强制性要求，耕地的置换又可以演变成为“耕作层”的置换。

5 宅基地的用途管制

如何管控好农村宅基地，实现只减不增，让人随地走，把人均用地空间带入城市？从城乡规划的体系上来看，农村居民点有很多类型，农民宅基地也不能随意退出，除了农民自身意愿的选择外，更重要应该取决于土地用途管制，而用途管制的依据就是根据城乡一体化的居民点规划编制的土地利用总体规划。在规划中明确要扩大、保留、合并、拆除的居民点，并分别确定划入相应的土地规划分区，制定相应管制规则。

由于农民能否在城市安家落户，农民自己是否耕种承包地，是否要给自己留个退路等问题，农村居民点撤并是一个相当长期的过程，这个居民点规划的实现周期应该很长，但可以有明确的分阶段目标，分阶段控制。笔者建议可以按规划是否保留大致进行以下分类：

A类（不保留）：集聚人口在300人以下，或者村庄空心化已经达到50%以上，或者该居民点配套设施不全且农户的承包地流转在70%以上；

B类（不保留）：集聚人口在300～1000人左右，有一定的公共服务配套，但人口逐年减少而不再增加的村庄。

C类（动态确定是否保留）：1000人以上村庄或者较大集镇，有与小城市同等的基础设施和公共服务设施，有一定规模的工商产业和商业活动，社区管理有稳定的税收保障。

D类（保留）：不论人口规模大小，属于历史文化名村、旅游特色村或者其他应该保留的村庄。

E类（按城市规划改造）：城市（城镇）规划区内村庄，或者与城市规划区、集镇规划区连片的村庄。

然后对这几类村庄落实规划，分类管制：

第一，对A类村庄，严禁新增宅基地，禁止新建房屋，限制房屋流转交易，只能由村组集体经济组织回购，不得长期出租，不得抵押，鼓励主动退出并获得可交换保障房的“房票”，不再增加任何基础设施和公共设施的土地供应。这类村庄政府可以制定5～10年的计划，分年度按项目主动实施增减挂钩工程。

第二，对B类村庄，控制新增宅基地，符合申请资格的，可以尝试货币化，或者买本村愿意流转的宅基地，农民可以将宅基地连同房屋卖给本集体组织符合资格的成员（要符合“一户一宅”），但不得卖给本集体经济组织以外的居民，可以出租，可以设定一定年限的抵押，可以将宅基地退给村集体组织并获得可交换保障房的“房票”，如果具备连片条件，村组集体也可以将连片宅基地整理为耕地换得“地票”，可以适度配置完善一些占地规模小的基础设施和公共设施配套。这类村庄政府可以制定10～20年的计划，每年分片实施，逐步撤并，如果村庄退化到符合A类条件，也可以整体推进。

第三，对C类村庄，首先动态分析人口集聚或者分散的态势，如果像东部沿海发达地区，人口不断流入城市，农地流转比例较高，村庄空置率高且不断增加，应该不予保留，向B类和A类逐步引导。管制要求同B类。

如果与上述情况相反，城市化程度低，村庄配套齐全，实际居住人口没有大规模和快速减少，可以确定为保留村庄，至少是30～50年的规划期内保留。这时的管制措施是，控制新增宅基地，鼓励旧村整理，鼓励建多层联排住宅，节约出来的土地按照城市居民点规划增加和完善城市功能，或者发展工商业。农民宅基地在“产权补救”后可以自由入市，买卖、出租、抵押不受限制，这个区域宅基地不可以退出换得可交换保障房的“房票”。如果拆迁重建，可以获得就地安置或者货币补偿。

第四，对D类保留村庄，首先要保留村庄的特色与风貌，不得随意拆建，可以通过必要环境整治，改善村庄居住配套设施，保证水电气、网络、环卫、污水处理等于城市一样；农民可以利用住宅发展民宿，可以出租，也可以在“产权补救”后可以自由入市，买卖、抵押不受限制，宅基地不可以退出换得可交换保障房的“房票”。

第五，对E类村庄，首先要按照规划的要求控制开发建设，在村庄内新建建筑、翻建住宅等既要符合土地管理法的要求，也要符合城市规划法的要求，但在城市实施规划开发建设前，农民的权利不应受到过多限制。农民宅基地在“产权补救”后可以自由入市，买卖、出租、抵押不受限制，宅基地不可以退出换得可交换保障房的“房票”。如果拆迁重建，可以获得就地安置或者货币补偿。

6 结语

宅基地制度改革中，确定农民成员权是基础，构建宅基地权利体系是关键，设计宅基地的退出机制则是当前问题导向，加强宅基地的用途管制是新制度实施的重要保障。

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Novel exploration of the membership of peasants and reform of the homestead system

ZONG Ren1, YAO Ming-Xia2
(1. Guanghua School of Management, Peking University, Beijing 200781, China;
2. Labour Union, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

The rural homestead system is a special system in China, in which peasants can get homestead welfare based on their membership. Reform of homestead system is needed to reconstruct the system of rights: to clarify ownership,invigorate the right to land use, safeguard the rights of development, and legalize liens. Together, such rights complete the picture of homestead rights. The design of the “house ticket” and the “land ticket” in this system can push forward the withdrawal of the homestead. Meanwhile, control over homestead use is necessary to pave the way for this system reformation.

peasant membership; homestead; the system of rights; the “house ticket” and the “land ticket”; control over usage of land

F301.2

A

2095-1329(2017)04-0012-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.004

2017-09-29

修回日期:2017-10-08

宗仁(1971-),男,博士后,主要从事土地规划及土地制度与政策研究,南京市建邺区人民政府副区长.

电子邮箱:zongrenxp@msn.com

联系电话:025-87778866