生态文明背景下上海新一轮土地利用总体规划探索与实践

徐毅松，熊 健，范 宇，高 魏，金 岚

（1. 上海市规划和国土资源管理局，上海 200003；2. 上海市地质调查研究院，上海 200072）

生态文明背景下上海新一轮土地利用总体规划探索与实践

徐毅松1，熊 健1，范 宇1，高 魏2，金 岚1

（1. 上海市规划和国土资源管理局，上海 200003；2. 上海市地质调查研究院，上海 200072）

已经迈入后工业化发展阶段的上海，资源环境紧约束的瓶颈愈发凸显，同时国家关于加强生态文明建设新形势也对上海的发展提出了新要求。上海在此背景下开展全市新一轮土地利用总体规划修编，对引领城市转型发展具有重要作用。本文分析了当前上海发展面临的现实与挑战，从生态文明建设需要、全球城市建设经验与空间规划改革入手，阐述了当前规划编制与空间治理创新的趋势与要求，详细介绍了上海新一轮土地利用总体规划在战略转型、空间谋划、实施强化等方面所做的探索与实践。

土地利用；总体规划；探索实践；生态文明；城市发展

改革开放以来，上海市编制了两轮土地利用总体规划，报国务院批准后实施，对促进上海经济社会可持续发展发挥了重要作用。近年来，上海在迈入后工业化发展阶段的同时，资源环境紧约束的瓶颈也愈发凸显。国家关于加强生态文明建设和推进空间规划改革的新形势也对上海的转型发展提出了新要求。2014年5月6日，上海市召开第六次规划土地工作会议，启动了面向2040年的全市新一轮土地利用总体规划编制工作，历经两年多时间，目前已完成规划成果编制并报国务院审批。

1 现实与挑战

1.1 资源环境约束趋紧

当前气候变化和环境恶化带来的城市安全问题，能源资源的有限供给形成了现实发展压力。2015年，上海市建设用地规模达到3071km2，占全市陆域面积约45%，远远超过了纽约、伦敦等全球城市的水平。全市常住人口达到2415万人，中心城内环内人口密度接近3万人/km2，人口规模持续增长、资源环境紧约束的瓶颈对城市发展带来了严峻挑战。建设用地结构中工业用地约占24%，是东京、首尔等城市的2～3倍；住宅用地中农村宅基地约占40%，而农业户籍人口仅占全市户籍人口总量的10%，人地配置不均衡。

图1 GPCI全球城市评价指标体系下上海与欧美（上）及其他亚洲（下）城市比较Fig.1 Comparison of Shanghai between European and American cities(upper) and other Asia cities (lower) under the GPCI global urban evaluation index system

1.2 生态宜居存在短板

在建设用地快速扩张的同时，生态用地总量日趋减少，生态环境面临较大压力。2015年，上海市森林覆盖率达到15%，低于全国22%的平均水平，与国际同类城市森林覆盖率40%～60%的水平相差甚远。全市人均公共绿地面积仅为7.1m2，可供居民游玩、休闲、休憩的空间与市民需求之间存在很大差距。生态用地布局呈现碎片化，林地地块中面积在1hm2以下的占比达到80%以上。2014年上海生态环境指标得分在GPCI的40个评价对象中仅排第37名。生态环境指标严重落后，成为阻碍上海追赶其他城市的最大短板。

1.3 内涵发展需求迫切

建设用地规模快速扩张的同时，用地绩效还有待提升。2015年，全市单位建设用地GDP约7.9亿元/km2，是首尔的14%、香港的11%；地均工业生产总值接近50亿元/km2，与东京、纽约等国际大都市相比存在较大差距。占地不到40%的规模以上工业企业，贡献了约95%的工业产值，即60%的工业企业只贡献了约5%的工业产值，用地绩效也不均衡。未来上海必须由土地资源无限投入向有序供给转变，由增量规模扩张向存量效益提升转变。

1.4 空间治理要求提升

2008年，上海充分发挥城乡规划和国土部门机构整合优势，依托《上海土地利用总体规划（2006～2020年）》编制，开展了城市总体规划与土地利用总体规划“两规合一”的探索，并提炼出“集中建设区、产业区块、基本农田”三条控制线，建立了上海市土地利用总体规划实施管控体系，有效提高了规划引导和管理效率。但另一方面由于重点关注集中建设区的管控，对集中建设区外的建设用地缺乏联动考虑，导致建设用地总规模未得到有效控制。土地利用总体规划作为城乡治理的重要手段，有必要在推进国家治理能力和治理体系现代化的新形势要求下，进一步发挥国土空间用途管制的优势，统筹考虑陆海、区域、城乡，协调城镇、农业、生态三类空间，提高城乡治理水平，推动发展方式转型。

2 趋势与要求

2.1 生态文明建设需要加快转变土地资源利用方式

十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并提出了生态文明建设的四大具体任务，即：优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。2015年中共中央发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，在农业现代化、新型城镇化、工业化、信息化基础上，进一步强化了“绿色化”，对国土资源利用方式提出更高要求。在这一背景下，上海需要深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，在新一轮土地利用总体规划编制中，通过土地资源利用方式率先转型，引导城市发展方式和城市治理方式转变。

2.2 全球城市建设需要提高土地资源统筹保障能力

进入新世纪以来，全球城市评价维度呈现多元化趋势，注重生态、人文与社会公平，追求可持续发展成为全球城市的最新诉求。例如，伦敦、纽约就率先在其远景战略规划中表达了多中心、集约化、生态化、可持续发展的战略构想。未来上海要形成引领世界经济合作和竞争的开放高地，必须以建设卓越的全球城市为目标，构建符合全球化与区域化发展趋势的产业体系、商务环境和人居环境。为此，上海需要进一步优化国土空间配置，以有限的土地资源承载城市核心功能，构建功能完善、配置合理的土地利用空间格局，提升人居、交通、产业等综合发展环境，为城市建设提供有力的支撑。

图2 全球城市土地利用战略演变Fig.2 Evolution of global urban land use strategy

2.3 空间规划改革需要加强国土资源的统筹管控

当前我国规划种类繁多，体系庞杂，存在空间统筹不足、层级内容不清、实施机制有待完善等问题。2013年中央城镇化工作会议以来，中央多次强调构建空间规划体系，形成“一个县（市）、一本规划、一张蓝图”。土地利用总体规划依托自上而下逐级控制的规划体系和土地用途管制的有效制度，在坚守耕地保护红线、节约集约利用资源、促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用。推进空间规划改革，要充分发挥土地利用总体规划的优势作用，强化对空间资源利用和保护的整体管控。

3 战略转型：深化土地利用“五化”战略

在建设卓越全球城市的目标引领下，上海近年来实施了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”土地利用基本策略，有效促进了土地利用方式转变和效益提升。新一轮土地利用总体规划进一步提出人本化、绿色化、集约化、协同化、智慧化的土地调控战略，为协调人地关系、促进生态文明建设、提升土地利用绩效、深化区域统筹协作和推进智慧城市建设做出积极探索。

3.1 人本化战略：落实人地总量调控，促进人地关系协调

城市发展必须坚持以人为本，服务于人的全面发展。上海在迈向卓越的全球城市过程中，以成为高密度超大城市可持续发展的典范城市为目标，提出要牢牢守住常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境和城市安全四条底线，转变国土资源利用方式，以人地配置优化为目标转变促进城市睿智发展。

（1）严格调控常住人口规模

按照国家严格控制特大城市人口规模的要求，为了防范和治理“城市病”，缓解人口快速增长和资源环境紧约束之间的矛盾，规划提出到2020年全市常住人口控制在2500万人以内，并作为2040年常住人口调控目标。同时，为应对未来人口流动性增强以及老龄化、少子化和多元化的发展趋势，对水资源、能源、交通、信息等基础设施和公共服务设施供给作一定弹性预留，以应对不同情景下实际服务人口的合理需求。

（2）严格落实规划建设用地“负增长”

上海在上一轮土地利用总体规划3226km2规划建设用地“天花板”基础上，从城市综合承载力、城市安全和功能定位出发，率先提出规划建设用地“负增长”，到2040年规划建设用地锁定在3200km2。同时，结合不同区域人口调控目标，按照人均建设用地100m2左右的标准，制定实施人地挂钩政策，加强分区分类指导，调控土地供应规模、结构、时序和开发强度，促进人地和谐。

3.2 绿色化战略：促进生态文明建设，实现国土治理新格局

生态优先战略是上海未来土地利用发展趋势的必然选择，通过优化生态环境质量全面提升城市综合竞争力，增强其对人才、资源的吸引力，在建设全球城市的竞争中取得先机。

（1）扩大生态用地规模

按照上海建设“更可持续发展的生态之城”目标和当前土地利用存在的生态“短板”，新一轮规划提出生态用地只增不减，到2040年市域生态用地（含绿化广场用地）占市域陆域面积比例达到60%以上，森林覆盖率达到25%以上，河湖水面率不低于10.5%。在扩大生态用地规模基础上，强化以外环绿带和近郊绿环形成的“双环”、以生态走廊、生态间隔带和生态保育区形成的多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系，维护城市水系结构的有机完整性，推进滩涂湿地保护与修复。

（2）提升生态建设品质

一方面加强崇明世界级生态岛、环淀山湖水乡古镇生态区、近海湿地区、杭州湾北岸生态湾区四大生态区域建设，锚固生态基底；另一方面，由国家公园、郊野公园（区域公园）、城市公园、地区公园、社区公园组成城乡公园体系，不断拓展绿色开敞空间，提升生态质量，充分挖掘生态空间的景观价值。

3.3 集约化战略：深化土地复合利用，提升土地利用绩效

随着人口快速增长，城市的资源环境、公共管理能力和社会安全稳定也面临着严峻挑战。在资源环境紧约束的形势下，新一轮规划提出由外延增长型向内生发展型转变，将底线牢守住，向存量要效益，给未来留空间，深化土地复合利用，提升土地利用绩效。

（1）深化土地集约复合利用

规范引导建设用地复合利用和存量优化，综合开发利用地下空间，复合开发商业、办公、居住、公共设施和市政基础设施用地，促进产城融合；以存量用地更新满足未来空间需求，积极探索渐进式、可持续的有机更新模式，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变。探索农用地在结构、空间、功能上的复合利用，转变传统农业生产方式，充分发挥农用地农业生产、生态景观、休闲观光、文化教育等多功能特性，强化农用地资源空间共享、集约利用。

（2）提高土地利用综合绩效

按照“土地复合、产城融合”原则，完善覆盖城乡和各类产（行）业的超大城市建设用地节约集约标准体系。在锁定规划建设用地总规模前提下，提高土地产出效率。同时，综合利用市场、财税、行政和技术等手段，促进全社会提高节约集约用地意识，全面提升土地利用的经济、社会和生态效益。

3.4 协同化战略：推进区域统筹协作，寻求错位共赢发展

面向国际、国内两个扇面，上海将积极落实“一带一路”、长江经济带、长三角城市群等发展战略，促进区域在产业功能、基础设施、生态环境等多方面的协同发展，实现区域共赢。

（1）突出上海对区域发展的引领作用

强化上海在金融、贸易、航运、文化和科技创新等方面的功能引领性，提升上海核心竞争力和综合服务功能。推动近沪地区（90分钟通勤范围）及周边同城化都市圈的协同发展，引领长三角城市群发展成为具有全球城市影响力的世界级城市群和中国参与全球竞争的重要引擎。

（2）统筹战略协同区共同发展

针对上海与周边省市具有区域价值的战略性地区，推动区域在产业布局、环境保护、基础设施、空间治理等方面的协作，形成多维度的区域协同治理机制。

3.5 智慧化战略：整合国土信息平台，提升规划编制科学性

随着规划管理需求和水平的不断提高，从标准化到动态化再到智慧化管理成为空间治理逐步发展的必经之路。

（1）构建“国土云”管理平台

集成整合与共享自然、经济、社会等各类地理信息资源，构建基于“国土云”的国土信息整合和应用平台，实现国土信息的实时监测、动态分析、预测预警与辅助支持。

（2）实现城市“一张蓝图”的管理

建设城市“一张蓝图”管理平台，统筹各类资源和各类各业用地，固化空间结构、发展方向、增长边界、生态红线，实现多部门信息共享和审批信息实时联动。

4 空间谋划：统筹协调的国土空间格局

4.1 立足“三大空间”建设，科学划定“新四线”

（1）优化农业空间，划定永久基本农田保护红线

全面落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，深入推进“藏粮于地、藏粮于技”战略，立足保障主要农产品供给和城市生态安全，率先划定永久基本农田，并优先固化城市周边永久基本农田，倒逼城镇紧凑发展、遏制无序蔓延。建立基本农田集中区–保护区–保护地块的分级管控体系，市级层面设立基本农田集中区，锚固全市整体空间格局；区级层面划定基本农田保护区，优先在区内开展土地综合整治和高标准基本农田建设，引导基本农田集中连片；镇乡级划定永久基本农田保护图斑，实现永久基本农田精细化管理和刚性管控。加强耕地和永久基本农田质量建设，不断优化结构布局。合理保障设施农用地，促进都市现代农业发展。

（2）锚固生态空间，划定生态保护红线

生态空间是为保障城市生态安全、提升城市生态环境、维护生物多样性所必须严格保护的空间。落实《自然生态空间用途管制办法》，将市级层面严格控制和管理的空间划定为全市生态保护红线范围，并划入禁止建设区予以管控。生态保护红线以外的生态空间作为限制建设区，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、市政基础设施和独立型特殊建设项目用地，要严格保护并提升生态功能。按照“宜林则林、宜耕则耕、宜绿则绿”的原则，优化生态用地结构，城市开发边界内结合重要地区转型和城市更新，加强公园绿地、楔形绿地、滨水绿地建设，城市开发边界外加强生态间隔带和生态走廊的林地建设。至2040年，全市人均公园绿地面积力争达到15m2，森林覆盖率达到25%以上。严格河湖水面管理，确保河湖水面率不低于10.5%，提高水生态安全保障能力。

（3）锁定城镇空间，划定城市开发边界

在优先划定生态空间和永久基本农田保护红线的基础上，以规划建设用地总量锁定为前提，根据国土资源承载能力和城乡空间格局，划定城市开发边界。城市开发边界范围涵盖建成区和规划期内拟拓展的建设用地，具体包括主城区、新城、新市镇镇区、集镇社区、产业园区和特定大型公共设施等规划城市集中建设区。同时，加强城市开发边界内外差异化管理。城市开发边界内强化城镇建设集中布局引导，推行集约紧凑式发展，优化建设用地结构，加强公共服务设施供给，合理调控城镇居住用地规模，保障必要的先进制造业、战略性新兴产业和都市型工业发展空间。城市开发边界外以土地综合整治为平台，大力推进现状低效建设用地减量，鼓励利用存量集体建设用地发展郊野地区休闲农业和乡村旅游等产业。通过城市开发边界内外建设用地的“增减联动”，促进城乡空间结构优化，实现郊野地区空间品质提升。

（4）保护文化战略资源，划定文化保护控制线

为保障文化发展，针对历史文化遗产、自然文化景观和重大文化体育设施集聚区，逐级分类划定文化保护控制线。将历史文化保护线和自然文化景观保护线中的保护范围划入文化保护红线，实施最严格的文化保护红线制度。建立文化保护控制线的定期评估与更新机制，逐步增补保护对象，拓展文化保护范围。

4.2 统筹国土资源，强调对空间资源利用和保护的整体管控

（1）强化滩涂资源整体规划和功能引导

积极实施陆海统筹发展战略，促进陆海功能统筹、合理布局和资源互补，遵循长江口、杭州湾自然演化趋势和沙洲发育规律，坚持开发中保护、保护中开发的原则，合理控制滩涂的促淤圈围规模，实现滩涂湿地资源的生态保护和总量动态平衡。

（2）优化配置岸线资源

以提升岸线资源利用能级和城市多元活动需求为宗旨，结合城乡土地利用空间布局，构建功能合理、生态良好、集约高效、特色鲜明的岸线资源利用格局。优化配置、科学开发滨海岸线资源，合理划分生产、生活和生态岸线，统筹平衡生态保护、防洪安全、产业发展和市民生活等岸线资源的利用需求，加强岸线海塘的维护和沿海防护林的种植，防止不合理的开发利用活动和风暴潮等极端天气对岸线的破坏。

（3）提升地质环境安全保障能力

进一步控制地面沉降，完善全市覆盖、重点地区加密的地面沉降监测网络，重点加强重要战略发展区、敏感地区地面沉降防治管理，提升区域地面沉降及重大基础设施沿线地面沉降监测能力和防治水平。近期严格管控地下水采灌规模，强化建设工程深基坑降排水活动管理，健全长三角区域地面沉降联防联控工作机制，完善长三角地面沉降信息管理平台，统一规划地下水资源开发利用，进一步防治区域沉降；远期重点防治不均匀沉降，加强全域堤防（海塘）、轨道交通、高架桥梁等重大基础设施沿线地面沉降监测与预警。

5 实施强化：建立刚柔并济的规划管控机制

5.1 严格落实“新三线”，加强规划实施刚性管控

以“两规融合、多规合一”的空间规划体系为基础，在不同层次规划中区分各级主体事权，确定不同的规划深度和管理要求，将“新四线”层层落地，固化城乡底线型空间。同时，强化信息平台建设，将“新四线”成果纳入行政审批平台。深化落实“五量调控”土地利用基本策略，制定“新四线”内外差异化的管控机制，实现对不同空间策略地区的分类发展引导，切实保障各级土地利用总体规划和城乡规划的空间管控目标和要求落实。

5.2 完善规划实施评估和动态维护机制，增强弹性应对能力

为应对未来城市发展的不确定性，新一轮规划研究建立留白机制。通过预留机动指标保障区域性重要通道、重大基础设施实施；结合市域功能布局调整，划定战略预留区，确保未来重大功能项目、重大事件落地；通过土地供应计划调控土地使用供需关系。同时，建立规划实施动态监测、定期评估和及时维护制度。对规划明确的各项指标进行跟踪监测，评估规划目标实现程度，并根据评估结果及时调整相关实施策略，指导近期建设规划、年度实施计划的编制，实现规划动态维护。

5.3 实施全生命周期土地管理制度，提升精细化管理水平

基于土地用途管制和市场化管理要求，以土地出让合同和承包权经营权流转等作为管理平台，将土地用途、规划建设条件及相关产业类型、功能要求、利用绩效和用地退出机制等纳入约定要求，通过建立信息共享和多部门共同监管机制，对工业用地、经营性用地、农用地等各类用地实施全过程、全要素的管理。

6 结语和展望

上海新一轮土地利用总体规划编制是在新的发展背景下对空间规划改革进行的一次深刻思考和创新探索。一是在“多规合一”的空间规划改革中，充分发挥了土地利用规划“定底数、定底盘、定底线”作用；二是构建了更加开发协调的国土资源利用格局，强调对空间资源开发利用和保护的整体管控；三是适应后工业化时代的发展趋势，实现规划理念和方法上的转变，将地理信息系统和数据评价模型相结合，开展基本农田立地条件分析和国土资源综合承载力评价，为构建科学合理的国土空间格局提供支撑；四是拓展公众参与方式，建立专家决策咨询机制，将规划编制作为全面探索城市治理模式的过程。

“地者，政之本也”。面向2040年的上海市土地利用总体规划围绕“建设卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”的发展愿景，充分发挥规划在促进土地利用方式转变和城市发展方式转型过程中的统筹引领作用，全面构建以人民为中心的创新、人文、生态的国土空间格局。2040年的上海，将秉承以人为本的理念，形成绿色高效的农业空间、安全优美的生态空间、宜居宜业的城镇空间，不断提升国土资源的综合利用和保护水平，实现城乡协调发展，创造城市更加美好的明天！

Exploration of the new round of the Shanghai overall land use plan under the background of ecological civilization

XU Yi-Song1, XIONG Jian1, FAN Yu1, GAO Wei2, JIN Lan1
(1. Shanghai Municipal Planning and Land Resources Administration, Shanghai 200003, China;2. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

Shanghai has entered a stage of post-industrialization development, in which its development is increasingly constrained by resource and environmental limitations. The state has requested new development in Shanghai, while concurrently strengthening ecological civilization construction there. In this context, the overall planning of land use revision is important in the transformation of urban development. First, this paper presents an analysis of current development and the challenges that Shanghai faces. Next is an elaboration on current planning and spatial management innovation trends and requirements from the ecological civilization construction, the global urban construction experience, and spatial planning reform. Finally, an introduction is presented that explores the new round of the Shanghai overall land use plan, including such topics as strategic transformation, spatial practice, and implementation strengthening.

land use; overall plan; exploration and practice; ecological civilization; urban development

F293.22

A

2095-1329(2017)04-0001-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.001

2017-10-18

徐毅松(1963-),男,博士,教授级高级工程师,上海市规划和国土资源管理局局长.