行政事业单位内部控制建设研究

许博+刘学锋

摘要：行政事业单位内部控制是一项重要制度设计，是加强行政事业单位内部管理的基石。针对当前行政事业单位内部控制遇到的问题，深入研究行政事业单位内部控制，提出合理化对策和建议加以解决。

关键词：问题；对策和建议

一、存在的问题

（一）单位负责人内控责任意识淡薄

行政事业单位负责人往往只对现金和银行存款比较关心、重视。平时只关心单位预算收入、支出安排，单位有没有钱用。对内部控制制度不熟悉、不了解，认为内部控制制度无足轻重，可有可无。

（二）内部控制单位层面存在的问题

行政事业单位业务、规模、财务基础工作差别很大，单位人员业务能力、综合素质参差不齐，内部控制单位层面存在制度不规范、运行不畅，监督乏力的问题。

1.内部控制不相容岗位相互分离不彻底

行政事业单位内控规范第十二条规定：不相容岗位相互分离。部分单位没有合理设置内部控制关键岗位职责和权限，没有形成相互制约、相互监督的流程和措施，如有的单位会计出纳一人兼。

2.内部控制轮岗机制不健全、不完善

内控规范第十条第四款，要求建立内控关键岗位工作人员轮岗机制。部分单位由于受人员编制限制等原因，内控关键岗位人员长期不轮岗，还有的怕麻烦、怕调整人员会带来矛盾，人员在同一关键岗位工作几十年，从未轮岗。其次不具备轮岗条件的也未采取强制休假等控制措施，很容易发生岗位风险。

3.内部控制议事决策机制不清晰透明

内控规范第十条第二款，要求建立健全透明的决策机制。部分单位执行不彻底、不规范，对“三重一大”问题没有实行集体决策，存在单位负责人说了算，决策不民主的情况。

4.内部控制岗位责任制执行不彻底、不到位

内控规范第十条第二款，要求建立健全岗位责任制。部分单位虽然建立了岗位责任制，但在实际工作中，只是停留在制度上、理论上，但没在实际工作中执行，让岗位责任制形同虚设。

5.内部控制执行监督机制不健全

部分单位懂内审和内部控制业务的人员少，致使单位未设内部控制执行监督机构，内部监督几乎无法开展。有的单位即使设立了内部控制执行监督机构，由于内部控制执行监督机构业务能力不强，对监督碍于业务能力、单位内部人员等原因，致使不敢担当、监督不力，监督效果大打折扣。

6.会计人员基础薄弱、内控业务能力不高

内控活动开展的好坏，关系最大的除单位主要负责人外，就是财务会计人员，部分单位存在着会计人员学历低、年龄偏大、会计基础薄弱、内控业务能力不高的问题，没有形成单位人员人人学内控、懂内控的局面，影响和制约着内部控制制度的开展和执行。

（三）内部控制业务层面存在的问题

通过对单位业务层面的资产、收支、预算、政府采购、建设项目、合同管理等的研究和梳理，也发现在内部控制制度方面存在不完善的地方和问题。

1.资产管理方面存在的问题

部分单位未严格按照《现金管理条例》办理现金业务，大额提取现金，超范围、超标准支付现金，给违规违纪开了方便之门，出现了白条顶库、借款长期不还、公款私存等现象，甚至出现贪污挪用现金的严重问题。

其次部分单位未按内部控制规范的要求对固定资产进行清查，有的单位虽然进行了清查，但未和会计账簿记录进行帐帐、账实核对，造成单位的固定资产帐帐、账实不符。致使单位资产管理混乱，形成固定资产管理的风险点，极易造成固定资产的流失。有的单位未按行政事业单位国有资产管理暂行办法的规定对毁损、报废的资产进行处置，存在无审批私自处置的现象，很容易出现低价处理固定资产或处理的固定资产收入不记账的问题。固定资产出租方面还存在未经主管部门或国有资产管理部门的审核审批，私自出租、出租不经过公开招标程序、租金未上缴财政坐收坐支的问题。

部分单位存在往来款项常年不清理的现象，一是对个人借款多年不催要，部分形成了坏账呆账。二是往来款项多年不同债权人、债务人核对，存在国有资产流失的风险。

2.收支管理方面存在的问题

收入方面存在的问题。一是收缴分离制度实行不彻底，部分离银行较远、收入业务较多、每次收入数额不大的单位，为了方便将票据交由业务人员前去收取，不执行票款分离制度。虽然方便了前来办事人员交款，但也存在截留、挪用收入的隐患。二是实行收入核定任务的单位，执收人员为了确保每年完成收入任务，往往超收时就留下一部分，应收不收，完不成收入任务时，就将原来应收未收的部分上缴，确保完成任务。甚至出现寅吃卯粮，收过头税的问题。这样，收入就变成了“调节池”，埋下了违规违纪的地雷。

支出方面存在的问题。部分单位虽然建立了支出审批控制制度，但个别单位未能对支出实施有效监督和控制。一是单位没有按照《山东省省级预算单位实施公务卡制度监督管理暂行办法》推行公务卡。二是存在白条支出的情况。三是受理的原始凭证不合規。存在着业务内容不真实，大小写金额不符等现象，容易出现套取资金的问题。四是违规超范围、超标准发放津贴补贴。五是支付会议费、培训费、接待费手续不完善。六是公车未在定点地方加油、保险、维修。

3.预算管理方面存在的问题

一是预算编制粗线条、不够细化，预算编制采取上年基数加一定增长比例的方法，缺乏科学依据。二是预算编制尚不规范，不完善。三是部分单位预算编制按照负责人的意思编制，预算编制带有一定的随意性，与单位实际收支存在较大偏差。四是有个别单位预算编制不完整，部分收支未完全纳入预算。五、有的单位超范围超标准安排支出，导致预算编制和执行“两张皮”现象仍然存在。六是没有建立完整的预算绩效考核机制，对预算没有做的事前、事中、事后的全过程监督。

4.政府采购方面存在的问题endprint

资产数额较大的，各单位大都按规定的程序进行政府采购，但对于数额较小的物品，存在未按规定进行采购、未有年初预算进行采购的现象，原因：一是负责人和财务人员不重视，认为金额很小，不经过政府采购也不是大问题。二是有关人员怕麻烦，走捷径。三是年初预算编制不细，没有统筹考虑单位需求。

5.建设项目方面存在的问题

部分单位存在以下问题。一是审批手续不齐全，存在未审先建，未签合同先施工问题。二是存在項目变更、追加不规范的问题。三是存在借用资质、串标、围标的问题。四是存在不经决算审计、未进行竣工验收就支付全部建设工程款和投入使用等问题。

6.合同管理方面存在的问题

一是存在合同签订程序不规范，内容不完整问题。二是合同签订不公开透明的问题。从谈判到签订一人负责，财务人员不参与、不了解，甚至到付款时才知道相关的业务事项。三是存在先提供商品或服务，后签订合同的现象，认为合同双方都是熟人，谁也不会骗谁，合同只是形式，这种现象一旦出现纠纷，就容易给单位造成麻烦和损失。

二、对策及建议

（一）强化单位负责人和职工的内控责任意识

单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，要确立单位负责人对内控建设工作第一责任主体的意识，强化单位负责人的内控意识，建议在对行政事业单位负责人年度考核中把内部控制建设量化成一定数额分值，纳入到考核体系中，同行政事业单位负责人的业绩奖励和职务升迁、变动相关联，提高单位负责人加强内部控制的意识和责任感。“一花不是春，孤雁难成行”，提高单位职工的内部控制参与意识，形成单位领导和职工齐抓共管的氛围，达到“要我控”为“我要控”效果。

（二）建立和完善不相容岗位分离和关键岗位轮岗机制

行政事业单位要在不相容部门和关键岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。规范资金分配使用，提高资金使用效率，防范和化解经济风险。其次要建立和完善“三重一大”民主集体决策机制，建立健全透明的决策机制。

（三）加强内控业务培训，不断提高内控业务人员综合素质

通过“走出去，引进来”方式加强对内控人员，特别是单位内控关键岗位培训和教育。“走出去”就是组织本单位内控人员到内控建设好的单位进行现场学习和交流，学习好的经验和做法，对照查找自己单位在内控建设方面存在的不足和差距。“引进来”就是定期不定期邀请有丰富的授课和实施工作经验内控专家来授课，重点讲解了行政事业单位内部控制编制方法和内部控制各业务的主要流程及风险点，内控报告制度及内控信息化等内容。注重实例分析、互动答疑。通过内控业务培训，不断提高内控业务人员综合素质，达到学以致用、用以促学、学用相长的效果。

（四）加强内控监督，建立内控绩效考评机制

一是行政事业单位应设置内审机构，配齐、配强内审人员。利用内审人员对本单位的内控建设比较了解，可以把内控建设作为一个专题审计项目进行，也可以将内控建设的各个环节作为审计对象进行单独审计，准确把握内控建设的风险点和薄弱环节，有针对性的、经常的、连续性的跟踪审计，帮助单位逐步加强和完善内控建设，使单位的内控得到强有力的监督。二是要发挥政府对内部控制建设的监督，政府财政、审计部门要定期和不定期对内部控制建设进行监督检查，针对查出的问题和不足，提出检查意见和建议，督促单位落实整改。三是引进第三方监督机构，对内部控制做出公正公平的评价。四是建立内部控制建设绩效考评机制，奖优罚劣，提高内控人员的积极性和责任意识。

（五）加强单位财务基础工作，打造内控建设的升级版

会计基础是会计工作和内部控制建设的基本环节，是搞好内控建设的前提和基础。财务工作的人员大部分都是内控工作的关键岗位工作人员。要搞好财务基础工作，规范财务行为，就要采用“纵横结合”的方式，定期不定期对会计人员进行财务基础知识、财经法律法规以及财务新理论、新业务的培训，确保财务工作和内控工作的顺利开展，提升内部控制建设水平，打造内控建设的升级版。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规试行范，2013-03—20.

（作者单位：平邑县财政局）endprint