行政决策的定性及分类的再认识

康枫翔

[摘要]2014年中共十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确提出要“健全依法决策机制”。然而，行政决策的行为性质一直含糊不清。行政决策应当纳入到行政行为体系之中，以清晰严格的法律概念对其进行描述。而行政决策分类中重大行政决策概念也应当尽可能通过实体和程序两方面予以确定。

[关键词]行政决策；行政行为；重大行政决策

一、不同视域中的行政决策

（一）行政学中的行政决策

行政决策原本是政治学、行政管理学中的概念。简单来说，即相对于政府的立法和司法系统而言，行政机关所作的决策。行政决策做如下界定：行政决策是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为。

（二）行政法学中的行政决策

也有法学学者对行政决策进行法学上的概念界定：

杨海坤教授认为，行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能作出的处理国家公共事务的决定。行政决策的结果可能是具有普遍约束力的决定，也可是针对特定对象的决定。

王锡锌教授则从四个方面对行政决策作出界定，从决策主体来看，行政决策的作出主体可能是行政机关、管制型机构以及其他具有公共管理职能的组织或者机构；从决策对象来看，行政决策针对的是特定多数人或者团体；从决策的重要性来看，一般会对相关利益产生重大影响；从决策的内容看，包括但不限于城市规划、大型建筑工程建设、资源配置、价格调整、公共资源使用率设定、公共设施管理等的决定。

二、行政决策概念辨析与定性

（一）行政决策与政府决策、公共决策

三者之间既有联系，也有區别。行政决策一般与政府决策相混同使用，细微的差别在于，政府这一概念，有可能是囊括包括代议机构、司法机构的“大政府”概念，而行政决策的主体限于享有行政权力的行政主体。

行政决策和政府决策是从决策主体的角度进行的描述，而公共决策则是从决策内容与目的角度进行的界定，从这个意义上来说，公共决策的制定主体还是调整对象、表现形式都更宽泛一些。

（二）行政决策是重大的行政行为

如前所述，笔者认为，在行政法学的体系下对行政决策进行定义最为困难的是，如何将行政决策与现有行政法体系的行政行为进行比对，行政决策是行政行为吗？如果是，行政决策是一种单独的行为类型吗？

笔者认为，行政决策和行政行为作为不同学科中衍生出来的概念，其实并非完全泾渭分明。从“决策”的词义上理解，决策（Desion—making）即“做出决定的策略和方法”。严格来说，--每个完整的行为都要经过“决策——执行

N督”的过程，可见，决策是任何行为的首要环节。对于行政行为来说，决策也是其中的环节之一。

因此，行政决策和行政行为的区别应当仅仅在于使用场合和理解层面的不同。这从2008年《湖南行政程序规定》中也可得以佐证，该规定将“第三章行政决策程序”与“第四章行政执法程序”相并列。从目前发展趋势来看，行政行为作为包容性极强的概念，可以囊括抽象行政行为和具体行政行为等各种行为类型，行政决策可以被包容在行政行为的概念之中。那么，行政决策是怎样的行政行为呢？

王锡锌教授认为，行政决策不同于一般的行政决定行为，后者所产生的影响通常仅限于特定的当事人，而前者往往是对特定群体利益产生重大影响的决定。如关于城市改造和拆迁的决定、土地征用决定、公共交通路线的设定或者改变、垄断性行业价格等行为，都会对特定多数人或群体产生重大的利益影响。其中的核心要素在于：行政决策的对象是“特定多数人或群众”，后果是“重大的利益影行政独的一种行为模式。杨海坤教授认为，行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。其中也强调了“重大”这一程度要求。由此可以简单得出结论，行政决策是相较一般行政行为来说，较为重大的行政行为。

杨海坤教授将行政决策作为一种重要的行政行为来看待：“根据行政管理活动过程不同阶段和性质（行政行为）可以分为行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政救济行为。”他认为，应当将行政决策与行政立法区别开来，行政决策概念一般不包含行政立法。笔者认为，这种将行政决策与行政立法等行为相割裂的做法并不可取，分析如下：

目前我国政府规章中所列举的“重大行政决策”实质上就是行政立法、行政规划、重大行政许可。以2013年《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》为例，其中所列举的重大行政决策事项包括一些抽象行政行为（第四条第一项）、行政规划行为（第四条第四项），而其他行政行为例如“制定或调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格”、“编制财政预决算草案、大额资金使用安排”大都以行政立法或其他规范性文件的方式表现出来。

行政行为的模式化目的在于将具有共同典型特征的行为现象进行固定化和体系化，以便对其进行统一规范和审查。如果行政决策通常表现为行政立法、行政规划、行政许可等现有行政行为模式，为何要在现有学科体系内将人们已经惯以为常的概念弃之不用，转而选用行政管理学的概念，既形成了学科体系内部的混淆不清，又不便将本质相同的行为模式予以概念、分析和规范。即使杨海坤教授也承认：“两者（即行政立法和行政决策）的许多精神可以相通。在行政管理学所讲的决策，在行政法学中属于裁量行为，都属于‘抉择的权力，因而两者有着共同的本质”、“行政规划行为在很大程度上属于行政决策行为”。

三、行政决策的分类

由于我国各地目前的立法文件以及十八届四中全会《决定》中都明确要求规范“重大行政决策”，因此，本文重点讨论一般行政决策和重大行政决策的分类。

（一）分类目的

将行政决策区分为一般行政决策和重大行政决策的意义在于：（1）二者涉及内容不同，重大行政决策行为一般涉及到较为多数的群体利益、公共利益等；（2）二者的程序规则不同，对于重大行政决策的程序要求更為严格，《决定》中就明确了“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”；而一般行政决策由于较为简单，考虑到行政效率的要求，一般无需遵循严格的程序要求。

（二）重大行政决策的范围

作为不确定概念的“重大”，界定困难可想而知。政府规章大多将其界定为“对关系经济社会发展全局、社会涉及面广、与群众切身利益密切相关的重大事项”，更为明确的是，部分政府规章通过列举或排除的方式界定“重大行政决策”的范围。

（三）重大行政决策事项的确定

从实体上明确重大行政决策的事项还远远不够，因为概念的边缘范围总是不明确的，无法予以清晰界分。因此，部分规章一般都规定了如何确定重大行政决策事项的程序和方式。例如2013年《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》中确定了各级人民政府的批准权及重大行政决策的公开方式；2011年《广州市重大行政决策程序规定》中规定政府部门和公众的决策建议权，政府行政首长或分管领导对于启动决策程序的批准权，指定决策起草部门的权利。2012年《南京市重大行政决策程序规则》中，重大行政决策的提议权主体较广泛，包括政府行政首长、分管领导、政府部门、下一级政府、公众。

可见，是否确定为重大行政决策事项，一般需要相应主体提议、行政首长批准并依法公开，一经确定为“重大行政决策”事项之后，便需要严格遵循相关的公开公正的程序规范。

四、行政决策在行政法学研究中的缺失

从理论研究的角度来看，管理学科研究的侧重点在于决策的流程、效率等要素，而法学研究的侧重点在于决策的法律控制。因此，行政法学理论研究的缺失可能导致实践运用中的混乱和法律规制的缺口。回顾近年来行政决策法治化的缺失，有一部分原因就在于行政法学理论和行政法学体系没有将行政决策作为一种行政行为来研究，在研究行政行为类型时没有将其作为一种行为类型。在理论的讨论和制度的建构都存在缺口的情况下，不难想象实践运行中的诸多弊端。尽管一些国务院的文件有提到行政决策，但法学界长期没有将其作为一种行政行为类型，只有极少数教科书将其作为一种行为类型加以研究，所以行政决策的法治化长期是我国法治发展的薄弱环节。

（责任编辑：章樊）