行政行为的表达方式研究

杜秉昌

〔摘要〕语言和行动是人类社会思想情感交流的两种基本工具。既无言语又无动作的沉默，仅是对交流工具的逻辑推演组合，不是社会实践中的交流方式，不因法律对它的关注而成为行政行为的表达方式。行政行为是需要交流和传承的范畴，行政行为的表达方式有口头形式、书面形式、动作形式、言行并用形式。作出行政行为，应当选取最能有效传达行政意图的表达方式，并通过记录、录音、摄像等方式整理成卷宗，存档备查。

〔关键词〕行政行为；表达方式；档案；卷宗

〔中图分类号〕D035-0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）02-0114-08

一、研究前提和基础：行政行为的概念和种类

行政行为是行政机关履行法定职责、回应有关事件和行为的意见、观点、看法、态度、措施、办法、方案，目的在于形成和维护某种社会生活法律秩序，使命在于促成法律对某个社会生活领域规划、组织、指挥、协调、命令、控制。履行法定职责，必须有相应的手段，履行不同的法定职责，往往需要不同的手段打组合。研究发现，行政机关履行职责的基本手段有行政立法、行政规划、行政计划、行政规范、行政命令、行政许可、行政确认、行政裁决、行政调查、行政检查、行政强制、行政奖励、行政处分、行政处罚、行政征收、行政征用、行政补偿、行政救护、行政给付、行政调解、行政仲裁、行政复议、行政监察、行政指导、行政合同等25种行政行为模式。①我国法制实践中，立法上对有的手段采取开宗明义方式直接规范，如《行政许可法》《行政强制法》《行政复议法》《行政监察法》《行政处罚法》等，大多数行政手段都没有集中统一规范，往往只是对某一个社会生活领域中广泛适用的那种手段予以规定，只明示其一而不及其余，其他同类的行政手段散现于相关法律制度中。因局部和个别领域行政管理需要而对某类行政手段进行规范的法律文件的名称中，显示出对行政行为模式化问题和现象的认识，如同盲人摸象一样，明显缺乏范畴意识和概念思辨。比如《政府采购法》实际上就是明示了行政合同的一种，其他行政合同则散现于相关法律之中，诸如国际交往缔结行政协定则规定在《条约协定缔结程序法》中，土地征用补偿协议则规定在《土地管理法》中，至于国内的区域经济合作协定问题和省区之间对口支援行政协定，至今仍然是只服从政策安排，根本没有纳入法制视野予以考量。又如《税收征管法》就明示了行政征收的一种情形，即税款征收，其他行政征收往往散现于相关单行法律规范，如土地征收则是由《土地管理法》予以规范的。不论是集中规范，还是明示其一不及其余，法制实践中对任何一种行政手段的规范，往往能够看得见其他行政手段的身影。因为行政机关面对复杂多变的社会生活，这些行政手段往往不是单独地运用，虽然也不乏这样的情形，但更多的是借助于若干种手段的组合运用，才能够对事件和行为作出有效回应，顺利开展行政工作，完成行政任务，实现行政目标。当然组合运用的若干手段之间，有些手段只是行政过程中间环节上的阶段性行政活动，其中有一个是结论性的手段，即集中表明行政机关对事件和行为进行回应的若干手段组合在整体上应当归类为它的那一种行政手段。不论是采用单一行政手段开展行政活动，还是采用若干行政手段组合来开展行政活动，都必须充分关注和研究行政行为的表现形式或者表达方式。这种关注的积极意义，不仅关乎行政效果的好坏，更是关乎行政机关是否履行了职责、是否完成了工作任务和历史使命等等法律评价。这种法律评价，恰恰又是法治社会关于行政的主流话题。

二、社会生活中的思想情感交流工具及其组合

根据职能分工和定位，每个行政机关往往都各自执掌某一个社会生活领域，需要安排公务人员对自身职事范围内相关的社会问题积极作出回应，以便该领域内的行政法律规范能够有效作用于社会生活实践，从而实现法治社会既定的行政法律秩序。然而行政机关是否履行了法定职责，即是否开展了工作、是否采取了行动，行政机关开展的工作和公务人员的行动是否与履行法定职责相关，与履行法定职责相关的行政行为是否值得尊重，以及履行法定职责是否符合法律要求，符合法律要求的行政行为是否实现了行政目标、完成了工作任务……对这些问题，法治社会必须予以回答。

回答前述问题，首先必须思考的问题是，公务人员采取了哪些行动，行政机关开展了哪些活动和工作，有什么样的凭证足以证明他们开展了工作、凭什么断言行政机关完成了工作任务、实现了自己的历史使命。这些能够证明行政机关开展过工作、公务员采取过行动的凭证，就是行政行为的表达方式或者说表现形式。日常生活中，表达方式和表现形式犹如一枚硬币的正反两面，几乎看不见这两种说法之间究竟有什么区别，是通用的。但纳入法治视野中考察不难发现：行政行为形式，如果定义成行政行为的表达方式，这显然是从行政机关这个方面思考的，着力于讨论社会生活中有哪些信息交流工具以及选择的是哪种交流工具，表明行政机关组织开展了行政活动、公务人员从事了相关工作，但是否完成了行政任务和实现行政机关的历史使命这个问题是有待商榷的；如果将行政行为的形式定义为行政行为的表现形式，往往是从社会大众、受众或者监督评价角度来思考讨论问题，主要讨论行政机关实施行政行为所选定的交流工具是否有效，即能否被相关社会大众接收和理解、能否有效传达行政意图等等问题。因为行政行为所蕴含的行政意图必然借助某种或者某几种信息交流工具来表达，这是不言自明的问题。但是，行政意图不是仅仅在行政机关和公务人员那里搞得清楚明白就可以了事的，借以传达行政意图的交流工具和导体必须能够被行政相对人等相关社会大众所识别、捕获和感知，甚至于其它社会成员也能够清楚明白行政意图，人们通过对这些交流工具和导体的感触和解读，都会得出同样丝毫不差的结论，那就是证明行政活动开展过了、行政意图就是那么个意思。这意味着，行政行为的表达方式或者表现形式，必须是可以被识别的，具有沟通功能的，它能够充当人们相互交流思想、传递信息的工具和导体之类的东西。

特定社会内能够用来交流思想、传递信息的工具和导体，不外乎两大类型：第一种是语言，包括书面语言和口头语言，通常指母语，包括通用语言和民族语言，除此外还包括特定人群用来交流思想和情感的盲文、哑语；也包括仅使用于特定行业和社会生活领域的行话，诸如“高度关注事态发展”和“表示强烈抗议”等外交辞令、FOB与CIF等国际贸易术语、数据库与APP和COOKEE等IT产业内行话、资产负债表与现金流量表和勾稽关系等财会说法、“做空”与“做多”“渣”“沽”等股票期货之类行话等等，还包括仅使用于特定地域的方言，如客家话、四川话、江浙腔、闽南调等等。

第二种就是动作，既包括动作有本能的下意识的举动和条件反射，也涵摄人们有意识的行动，即据以表达情感、态度、看法、观点、意见、办法、方案、措施的自主活动。动作作为思想情感交流工具，必须满足一定条件，只有那些按照当地社会生活习惯、惯例和传统等文化传承固定下来的，人们普遍能够通晓明了其意思和意图，且通常不会被误读的动作。换句话说，具有沟通功能且在某个行业领域、某个空间地域、某类人群中被领悟、理解其含义和要求并被普遍接受运用的那些动作，才是交流思想情感的工具和导体。此外，动作的特例，哑语其实是一连串手势即动作的组合。

社会实践中，图形、数字、符号和实物也是可以用来交流思想情感的工具。不同于搞现场表演的即兴动作和手势，图形、符号、数字和实物这类信息交流工具，是人们以往活动的结果，是被记录和固定了的历史动作。图形如车辆驾驶途中发现的前方道路状况的高低起伏宽窄示意图，表明前方地形地势地貌提请注意行车安全的落石图，表明危险需要引起特别注意安全的“骷髅”图像。符号这种工具在社会生活被广泛使用，诸如指示人们注意行车秩序的转向和直行标志、禁行或禁停标志等路标，存在电磁辐射放射危险的警示标志等等。实物也是被广泛运用的信息传达工具，例如春秋时代子产所铸刑鼎，昭示行政机关名称的大理石碑座，山区道路上反映对面是否有来车确保安全的凸透镜等等。又如铭刻有“国家重点文物保护单位”、“国家级高新技术产业开发区”、“国家AAAAA级风景名胜区”、“基本农田保护区”、“封山育林区”、“禁猎区”、“禁渔区”、“军事管理区”、“红军长征革命烈士纪念碑”、国际红十字协会标志、国际红星月协会标志、镰刀加斧头的党旗标志、五角星组成的国旗标志和军旗标志，以及矗立在天安门广场的“人民英雄纪念碑”等等字样的石材碑座和铭牌等等，无一不是信息交流的工具和导体。人们发现它时，当即明了其相关含义和行为导向要求。此外，圆圈内书阿拉伯数字的铭牌和信号灯表示限速通行的标志，就被广泛使用在道路上或者隧道口上方或者醒目悬置于路旁，有效传达行政指导和命令这类行政意图，具有相当的法律意义。

利用交流工具传递信息，即构成表达方式。每个社会思想情感交流的表达方式，无外乎三种类型，即语言表达、动作表达、以及语言动作并用表达着三种交流方式。语言与动作并用这种交流表达方式，不仅是逻辑的推导，也是被广泛运用的社会生活实践，不仅可以用来交流思想和情感，而且还具有强化效果、震撼效果和共鸣效果。比如发表讲话或者演说时来一个挥舞拳头的动作，表示强调和自信。又如在集会游行示威活动中既打出标语条幅又挥手喊口号，不仅可以引起人们高度重视和注意，还有可能引起人们共鸣。又比如两侧挂条幅的宣传车由远及近、由近及远地移动，同时伴随扩音器的大声广播，这种强弱相间的听觉和视觉冲击，就是能很好地激起人们关注欲望的交流方式。社会生活中，诸如此类的情形很多，比如《印象刘三姐》《丽江千古情》等具有表演性质的影视艺术，以及各地的民间说唱艺术，不仅能够准确传达思想和交流情感，更是进一步感染和震撼人们的心灵，引起共鸣效果。

值得注意的是，虽然对语言和动作这两种基本交流工具根据形式逻辑规则进行推演，可以获得既无言语也无动作①这种组合，但这仅仅是逻辑的推导，不是社会实践。从来没有哪一个社会把沉默作为交流思想情感的表达方式。社会生活中思想情感交流的表达方式，是没有所谓沉默这种表达方式的。道理在于，以正常人通常能够预期可以且应当作出反应的合理时间为界限，来进行判定。沉默是指对于已发生的事件和行为，既无动作也无言语，人们根本不能够判断行为人关于事件和行为的意见、观点、看法、态度以及回应方案、措施、办法。沉默意味着对外界刺激因素的反应是模棱两可的，正常人的沉默即意味着淡而无味、漠不关己、冷漠。同时，表达是单方面的，交流必须双向的。表达虽然期盼获得他人的回应和共鸣，但是否形成思想情感交流这个问题是两可的，他人的回应当然是一种表达，是针对表达的表达，构成思想情感交流；他人的沉默是针对表达的不表达，不构成思想情感交流。既然是不表达，自然就与表达方式这个范畴无涉。因此，断言沉默是一种表达方式，不仅无用，也没有必要讨论和研究这个问题。否则，势必造成混乱，之于法制建设尤其是如此。法治社会关于沉默的法律控制，是基于沉默的反社会属性，而不是基于它是否为表达方式这个问题。沉默是否为社会生活中思想情感交流的表达方式这个问题，属于社会存在的范畴，与法律是否关注到它、是否对其予以调整和控制这个问题无关，不因得到法律关注就是，法律没有关注就不是。不对沉默现象予以法律控制的社会，法律本身是失却正义性的。

三、行政行为表达方式的基本类型

行政机关的使命和任务决定，行政行为不仅必须通过一定形式表达出来，而且还需要利用诸如语言、动作、图形、符号、数字和实物等具有沟通功能的交流工具和导体来表达。不同的交流工具和导体，彼此之间没有孰优孰劣的问题，各自都有发挥作用的空间、领域和时机。这些交流工具和导体既可以单独利用作为行政行为的表达方式，也可以组合利用作为行政行为的表达方式。具体包括以下形式：

（一） 口头形式。口头形式是行政机关借助社会大众的听觉，采用口头发表讲话来表达行政意图的方式。如通过电台、电视或者网络媒体发表讲话发布紧急动员令、号召令和戒严令，远程召开电视电话工作会议，口头宣布传达上级命令或者电话通知行政决定，首长莅临视察工作或者礼遇外宾时保障车队顺利通行而使用扩音器发布让道回避命令等等。这种表达方式的优点在于简便、易行、直接、迅速；缺点相当明显，那就是必须是增加工作量才能固定下来作为证据，当时必须作好记录事后及时整理成文字，并交由相关公务人员签字确认一致性后方归卷存档备查。否则，讲话结束，没有相应证据，发生争议后不能及时高效处理，因为向当时在场的相关社会大众收集制作证据不仅相当麻烦浪费时间和精

力，可能还会遇到证据灭失的风险，即使能够收集到相应证据，也是传闻证据，这种事后的二手材料，可靠性堪虞。一般来说，仅适用于紧急时刻或者紧急状态下要求立即执行，否则后果不堪设想的比较简单或者是特别重大、特别重要的行政行为。同时，口头形式必须考虑行政行为的效力范围和作用空间，对于特殊行业、特殊人群、特定地域的社会大众，是否能够有效传达行政意图这个问题值得研究。虽然原则上讲普通话应当没有问题，对于外国人、少数民族公民、失聪者、未成年人、老年人等等未必能够达到准确传达行政意图的效果。

口头讲话作为行政行为的表达方式，在不少法规中都有相应规定，这表明国家法律不仅允许，它还有存在的必要性，有发挥作用的空间和领域。如《治安管理处罚法》第82条规定的“口头传唤”就是关于行政机关要求行政相对人到办公场所接受调查和行政处罚这种行政意图的表达方式。用口头讲话方式表达的行政意图，必须有其它证据证明它的内容，才可以认定它的客观性即与公务员当时讲话内容的一致性。行政行为采用口头形式的效力，取决于能否有效传达行政意图，只要法律没有禁止采取这种方式或者没有明示必须采取其它表达方式，行政行为利用这种表达方式的，当然属于合法有效。即使法律规定可以采取这种表达方式，行政机关和公务人员依然享有裁量余地，关键在于是否需要及时传达行政意图。由于该种表达方式的特殊作用空间所决定，利用这种表达方式，必须充分注意讲话内容整理成文字并签认一致性后归卷存档。

（二） 书面形式。书面形式是借助社会大众的视觉，利用文字在特定社会语境范围内的固定含义来表达行政意图的行政行为方式。伴随着网络时代政务电子化平台的搭建，行政行为的书面形式还应当包括电子邮件、传真等多媒体表达方式，不局限于包括纸质载体在内的传统载体形式。这是人们喜闻乐见、广泛采用的常见的行政行为表达方式。当然，其适用空间也不是无限的，也不是任何行政行为都可以采用这种方式。采用这种表达方式，优缺点也是显见的，优点在于具有证据法功能和证明作用，便于携带、有需要时复制也方便，缺点在于利用时必须考证真实性，在真实性不能考证或者不具备考证其真实性的情况下，直接拿来用，是相当容易出错的。有两个问题值得关注：一个是文字的载体问题，即文字是书写在绢帛上、竹简上还是书写在纸张上，是书写在墙上还是在地上（比如道路上和沙滩上），是镌刻在石头中还是雕刻在木材上，甚至于存储于计算机和网络中等等，就是一个必须研讨的话题。另一个是书写的工具问题，即是采用铅笔书写、圆珠笔书写、还是采用毛笔书写和钢笔书写，以及键盘输入。还有一个字体的问题也值得研究，作为行政行为表达方式，书面形式一般不能够搞奇形怪状、大气磅礴的书法艺术，那样势必曲高和寡，不利于传达行政意图，必须是人民的、大众的、规范的、易于识别的字体，诸如宋体和仿宋体之类的通用字体。现在通常所说的书面形式，往往是指书写在纸张上的文字或者输入在电子文档中的文字。但其它书面形式并非就一无是处，仍然是可以作为行政行为表达方式的，书写在绢帛上成为条幅悬挂在气球上到处飘移，何尝不是一种更具视觉冲击效果的书面形式，而镌刻在西安碑林上的文字更是让人每每发出“此物只应长安有”之感叹，而子产所铸刑典更不用说。值得注意的是，书面文字对于文盲、电脑盲等未必能够很好传达行政意图。其他书面形式，不便于归卷存档，不便于携带和使用，有的甚至于如蜻蜓点水、过眼云烟、风吹即散、一抹就平、见光就死，不便于保存。

行政行为是否采用书面形式，法制实践中，尽管有《行政许可法》第38条要求不论是否准予行政许可，行政机关应当作出书面决定；《行政处罚法》第39条要求行政机关给予行政相对人处罚，应当制作行政处罚决定书等等之类的规定，但大量的法规却并没有作出规定必须采用书面形式。即使规定行政行为应当采用书面形式的法规，也仅仅停留在书面决定书这个层面，没有涉及到具体应当采用哪一种书面形式，是否采用了其中一种就不能影印成其它书面形式，是手写还是印刷打印，以及字体和载体等等问题，乃至于制作书面决定书是否需要考虑防伪问题，更是丝毫没有关注和考虑。法治社会，政府管控社会有25种行政手段，凡是行政机关开展的行政活动最终被归类为其中的哪一种行政行为，不论行政机关开展工作的时候是否明确预期和意识到要开展的是哪一类行政活动，也不论行政过程中涉及和组合了多少个其它行政手段，行政机关完成工作任务、行政过程终结，正式对外表达自己关于事件和行为的意见、观点、看法、态度、方案、措施和办法的时候，都必须采取书面形式。行政过程中某种行政手段的运用，法律规定采用书面形式的，必须采用书面表达方式；法律没有规定必须采用书面形式的，应当采取最能够有效传达行政意图的表达方式，并注意满足归卷存档要求，固定成为证据。此外，采取通常书面形式（便于归卷存档）以外的其它书面形式的，应当复制或者影印成便于立卷归档的书面形式，并存档备查。

（三） 动作形式。动作形式，是行政机关借助社会大众的视觉，利用公务人员的当场比划的动作表演和以往活动结果记录来表达行政意图的行政行为形式。当场比划的动作，最常见的是交通行政领域中警察指挥交通秩序的各种手势和交通信号灯轮换闪烁之于行政意图的表达作用等。既往活动结果的记录，包括诸如示意前方道路状况和地质地貌状况的交通示意图形，关于人行横道、直行或者转弯标志、圆圈内书阿拉伯数字的限速行驶标志符号，以及表示航道安全航标灯和灯塔、示意飞机起降跑道线路的灯、交通信号灯等实物关于行政意图的表达。这种形式的优点在于，能够直观表达行政意图，可以远远看见行政行为，知晓行政意图，不同于口头形式，不是一次性消费，可以多次反复运用和利用。这种表达方式通常比没有借助扩音器或者无线电传输功能的直接口头语言表达和通常理解的书面形式传播距离远，并且多是户外作业。缺点在于，这些动作或者动作结果的记录设置，属于行话性知识，是特殊行业领域知识，虽然是可以多次反复运用和利用而设置，但随着时间推移容易被自然和人为原因损坏，甚至于被模糊、淡化和忘记。

以动作这种表达方式体现行政意图，广泛使用于需要对人们进行安全指导提示、危险警示、形成有效率的生产生活秩序的行政指导、行政命令和行政救护。常见的适用领域，除了交通、消防、军事等社会生活领域外，在环境保护领域方面诸如大气污染、水污染、固体废弃物污染的监测与防治措施，以及物候气象领域对于土壤土质、植被覆盖率、水质酸碱度、降雨量的观测与人工降雨、进行水文水质监测设置的观测台站，防汛抗旱活动、风沙防护林带营造活动，以及应对自然灾害事件和社会事件等紧急状态下的行政活动。采取这种行政行为表达方式，虽然在当时当地是众所周知的事，无需证明，但对于盲人或者视力不佳的社会成员作为受众时，行政效果是个问题，不是没有效果，就是效果不佳。同时，行政行为作为履行行政职责的证据，采用这种表达形式，必须摄像采用音像资料方式固定，并由组织实施该类活动的公务人员签字确认真实性归卷存档保全。因为，行政行为不仅有证据法上的意义，还有行政文化传承、传播的使命。但不论是当代作经验交流，还是后世传承学习，都没有必要再现当时情景，只要记录即可。否则，势必浪费行政资源，搞法律虚无主义。

（四） 组合形式。组合形式，是行政机关借助于社会大众的视觉和听觉等感官功能，同时组合运用语言、文字和动作中的两种或者三种表达工具传达行政意图的行政行为方式。具体的组合方式，依据逻辑分析包括：（1）口头讲话和当场比划动作并用的方式；（2）书面文档和口头讲话并用的方式；（3）口头宣讲与动作结果结合的表达方式，口头讲话与图形、符号、数字、实物等分别组合并用的，以及书面文档与图形、符号、数字、实物分别组合并用的方式；（4）书面文档与现场表演动作相结合的方式；（5）口头宣讲、书面文档和动作符号三者组合的表达方式。

理论上讲，组合方式适用于一切行政领域和所有行政手段。这种表达方式，运用得好，不仅可以有效传达行政意图，更会增强感染力度、增加强调力度、达成共鸣和积极配合行政等极佳行政效果。当然，运用得不好，不仅浪费行政资源，还有可能适得其反。自然，行政行为采取这种形式，行政机关和公务人员必须注意好以下三个问题。首先，必须考虑行政目标和相关领域内的法律秩序的整体价值均衡策略，发现和把握好开展行政活动的宗旨和任务。其次，应当注意两种或者三种表达手段的组合中，有个组合与被组合的问题，有主要表达手段和辅助表达手段的区别，不能眉毛胡子一把抓，要突出主次。最后，不论哪一种组合方式，都必须复制或者影印成为可以立卷归档的书面形式，以便发挥证据功能和行政文化传播传承功能。

四、行政行为表达方式及相关范畴的立法建议

行政法制实践中，行政机关和公务人员面对社会生活中发生的事件和行为，有两种表现：一是没有组织开展行政活动，二是积极组织开展行政活动。前者出现，可能原因是基于对本单位法定职责认识错误，即认为本单位没有相应法定职责应对有关事件和行为，但法律赋予了该单位相应的行政职责，自然不会开展行政活动，不搭理、不受理和推诿是当然的结果，此时构成行政失职。还有的可能原因是基于工作态度和作风问题，即虽认识到事件和行为关乎本单位法定职责，法律也赋予了该单位相应的行政职责，但不组织开展行政活动，法定期间届满，当然不可能作出行政行为，此时自然构成行政渎职；或者是不积极开展行政活动，拖延、懒散、怠惰致使法定期间届满作不出行政行为，此时构成行政滥职。后者出现，可能原因是基于对本单位法定职责认识正确的依法行政活动，即认为本单位有应对事件和行为的职责，法律也赋予了该单位相应的行政职责，此时积极开展行政活动有两种结果，一种是法定期间内作出了行政行为，此时可能构成合法行政，另一种结果是法定期间届满也没有作出行政行为，此时构成行政滥职；也有可能原因是基于对本单位法定职责认识错误的非法行政活动，即认为本单位有应对事件和行为的职责，但法律并没有赋予该单位相应行政职责，此时积极开展行政活动，构成越权行政。

面对社会生活领域内发生的事件和行为，基于认识错误或者工作态度、作风原因的行政失职、行政渎职、行政滥职、行政越权等等表现，是与法治行政要求不相容的，法律对此必须予以控制。即使是对法定职责认识准确到位，法定期间内积极开展了行政活动，也作出了行政行为，是否就一定构成合法行政这个问题也值得研究，因为行政机关根据本单位法定职责对社会生活中的事件和行为，在法定期间内表达出来的意见、观点、看法、态度、方案、措施和办法，也有可能存在形式违法、程序违法、内容违法的问题。这些都是法律必须予以控制的。对此，立法建议如下：

（一）关于行政渎职、行政失职、行政滥职和越权行政

行政机关应当在本机关法定职责范围内积极组织开展行政活动，及时表达对事件和行为的意见、观点、看法、态度、方案、措施和办法。

超越本机关法定职责范围开展行政活动的，由监察机关给予相关公务人员行政处分，并提出监察建议。行政相对人基于越权行政获得的利益好处，由监察机关指示相应主管机关依法确认。行政相对人因越权行政遭受损失的，由监察机关责令越权行政机关赔偿损失。

行政机关应当自受理之日起30日内作出行政行为，其它法律对行政机关履行法定职责的期限另有规定的，从其规定。

法定期间内没有积极开展行政活动，法定期间届满没有作出行政行为的，构成行政渎职、行政失职或者行政滥职的，由监察机关给予行政机关相关公务人员行政处分并提出监察建议。

依申请行政，申请事项为获得某种行政给付或者对人身财产安全给予行政救护或者要求行政机关解决争议的，公民、法人或者其他组织，可以自法定行政期间届满次日起15日内，向人民法院起诉确认行政机关违法并赔偿损失。申请事项为要求许可展期的，相关许可予以续期一次；关乎公民基本权利的申请，视为已经获得许可。公民、法人或者其他组织，可以起诉确认许可证件效力或行为的合法性。下列情形，人民法院不得判决支持：

（1）申请目的和动机不具有正当性的；

（2）即使经由合法行政程序，仍然不能得出行政相对人必然应当获得这种权利和利益的；

（3）有证据证明，因申请人原因导致行政机关没有在法定期间内作出行政行为的；

（4）申请人不是向有主管和管辖权的行政机关提出，且该行政机关依照法律规定也没有收转义务的；

（5）根据当时有效的法律法规，申请属于法律禁止行政机关实施的许可的；

（6）申请人继续享有某种权利和利益势必严重损害公共利益的。

（二）关于行政行为的表达方式

行政机关开展行政活动，可以利用电台播放、电视转播或者现场直播、网络传播等媒体辅助。

行政机关作出行政行为，应当考虑相关公众交流接收能力、相应行政行为模式自身特殊要求和本机关组织开展行政活动的目的、任务、宗旨，选择最能够准确传达行政意图、保障及时完成行政任务、高效促成和维护相关社会生活法律秩序、实现行政机关历史使命的表达方式。

采用口头形式的，应当全程同步录音或者录像并及时记录整理成文字并交由开展该活动的公务人员签字确认一致性后存档。

采用动作或者既有语言又有行动这类表达方式的，应当全程同步摄像，相应存储介质经行政公务人员观看确认完整性后封存归档，封存扉页应当注明制作时间、地点、制作人员、制作方式方法、副本分数及其流向。

采用书面形式的，应符合机关《国家机关公文处理办法》规定要求，没有法定刊物公布的，应制作足够数量的副本，交付使用和存档。采用简约式文书的，应当采用省一级主管行政机关或者全国统一制发的联式文书，正本用于归卷存档，副本交行政相对人。

【责任编辑：朱凤霞】