跨境民族社会保障制度的改革与创新

【摘要】富民才能强边，加强跨境地区社会保障制度建设，惠及边境地区国外边民，提升边民的亲近感、认同感，其意义深远。跨境民族地区社会发展的非均衡性和民族文化的多样性决定了社会保障制度建设必然具有区域性和多样性的特点。在全国统一的社会保障制度框架模式下，必须探索适合跨境民族地区社会保障制度建设的特色道路。

【关键词】跨境民族 社会保障 改革创新

【基金项目】2014国家民委科研项目，跨境民族地区社会保障制度建设与少数民族国家认同研究，项目编号：14YNZ009。

【中图分类号】G64 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）34-0249-02

一、当前跨境民族地区的社会保障制度建设

跨境民族地区社会保障制度基本内容主要包括社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度和社会优抚安置制度等四个方面，它们之间既相对独立、又相互补充，形成了一个完整并具有独特运行规律的社会保障体系。

（一）社会保险制度

跨境民族地区社会保险制度是少数民族地区社会保障制度最基本、最核心的内容，是国家为了确保劳动者生存和劳动力再生产，对因丧失劳动能力或者劳动机会而不能劳动或暂时中止劳动的劳动者，给予物质帮助，维持其基本生活需要的一种制度。主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险和工伤保险等制度内容。

（二）社会救济制度

社会救济是专门针对那些因自身、自然和社会原因而不能维持最低生活标准的贫困者提供帮助，以保障他们基本生活，是社会保证的最低层次。我国跨境民族地区的主要情况是生态环境恶劣、经济底子薄弱、贫困人口数多，所以对其社会救助就主要包括救灾、救济、五保和扶贫等方面。

（三）社会福利制度

跨境民族地区社会福利制度是国家和社会为了满足跨境民族地区中生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体的生活需要，通过福利服务、福利企业、福利津贴等方式，为其提供基本生活保障并使其生活状况不断得到改善的一种社会保障制度。

（四）优抚安置制度

跨境民族地区优抚安置制度是国家对少数民族地区社会成员中具有光荣身份的军人、伤残警察、民兵及其家属给予优先、抚恤和安置的一种社会保障制度。它是由优待制度、抚恤制度和安置制度三部分内容构成。

二、跨境民族地区社会保障制度的问题与局限

新中国建立以来，尤其是改革开放后，我国跨境民族地区的社会保障与其它各项事业一道取得了长足的进步，但目前仍有一些问题相当突出，主要表现为：

第一，社会保障资金严重不足。尽管在中央财政的大力支持下，一些民族地区财政的社会保障支出比重已跃升到了经济发达地区的数值区间，但相对社会需求而言，入不敷出，资金短缺严重，依然是一个非常突出的问题。

第二，社会保障体系结构性倾向突出。跨境民族地区的社会保障所涉及内容较为单一，主要侧重于社会救助和社会优抚，其它社会保障形式由于各种因素的限制而发展极为缓慢。这种层次相对低的社会保障体系导致其功能也十分有限。

第三，法制不健全。从上世纪90年代中期以后，国务院相继出台了系列社会保障法规，但目前还没有针对跨境民族社会保障方面的法规。由于法律法规的不健全，严重制约了我国社会保障制度改革的步伐，跨境民族地区社会保障的建立和发展更是处于无具体法律法规的状态。

第四，管理机制不顺。我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。

第五，新旧衔接不畅。跨境民族地区社会保障制度经历着从传统到现代的转型，随着社会的转型，原有的社会保障机制逐渐丧失，新的社会保障机制一时难以健全，致使个体不得不直接面对各种前所未有的高风险态势。如何根据跨境民族地区的实际，建设一个标准合理、运行健全、管理有效、滿足人民需要、维护社会公平、保证国家稳定的社会保障制度是亟需面对的问题。

三、跨境民族地区社会保障的改革和创新方向

根据以上分析和研究，对于加快推进跨境民族地区社会保障发展，进而促进跨境民族地区和谐、稳定和繁荣，我们提出以下对策和政策建议，以资参考。

（一）加强跨境民族社会保障理论研究和实务探索

跨境民族社会保障发展要加强理论研究和实务探索，一方面要总结跨境民族地区社会保障的实践经验，另一方面要引进、借鉴、学习、消化国外成熟的社会保障经验。跨境民族社会保障理论研究和实务探索，既包括对引进的社会保障的审视和分析，又包括对民族地区本土经验的研究，前者属于社会保障本土化研究，后者则属于本土社会保障研究积极借鉴国内外的做法和经验，在现实国情、历史经验和外来经验的结合点上有所创新，建构具有民族特色的社会保障理论和实务体系，将对中国社会保障的发展具有重要意义。

（二）政府主导多方参与

中国社会正处于转型期，当前跨境民族社会保障面临的现实是在原有制度仍在起作用或起一定程度作用情况下发展专业社会保障，这也是制度创新的过程。随着经济体制和行政体制的改革，政府逐渐把社会福利和社会服务等工作转移到社会中去，同时社会开始发育，一些群众团体也先后转变职能。一些纯民间服务机构也开始建立或从国外进入，在提供服务方面发挥着令人瞩目的作用。但在较近的一段时间内，政府在社会保障和提供社会服务方面仍将起着主导作用。政府有责任去解决那些政策性和区域性问题，并通过社会政策和行政力量帮助人们解决困难。另一方面，政府应大力提倡、积极支持民间社会服务团体，通过政策鼓励它们更好地为群众提供服务，尤其是具体的服务，以承担起那些政府依靠政策难以顾及的任务。

（三）差异化制度设计

由于跨境民族地区具有特殊的民族文化特征，其社会保障制度的建设不能简单照搬国内其他城市的经验，而应当结合民族地区的实际，因地制宜地采取相应对策，将社会保障理论的一般性与民族地区的实践特殊性结合起来，进行社会保障的差异化制度设计。兼顾社会保障的全国统一性和民族地区特殊性，使之更好地适应民族地区的实际，帮助解决民族地区的现实困难，达到公共事务管理“善治”、“有效”的目的，从而在施政中不断纠正级差与不均等带来的诸多弊病，促进民族地区迎头赶上。

（四）发展跨境民族地区社会保障的具体路径

第一，加快跨境民族地区经济发展，构建多层次的社会保障体系。将社会保险架构，同社会福利、社会救助和社会优抚一道，构成完整的社会保障体系。

第二，拓宽跨境民族地区社保基金的投资渠道，实现社保基金增值保值。进一步增强政府对社会保障财政投入，提高社会保障在政府议事日程中的地位，改进地区财政转移支付方法，缩小区域差别，促进居民社会保障基金的自由流动。

第三，统一规划，加强监管，重视基层建设。民族地区相对比较落后的服务和管理水平，要求其不但要加强保障体系的建设，同时要重视建立良好的社会保障资金管理和运作机制，提高社保经办机构的服务质量和管理能力。

第四，建立符合跨境民族地区农村、牧区的社会保障体系。在农村、牧区提高社会保障基金的统筹层次，完善多样化的社会保障措施，争取早日实现农村、牧区地区初步系统化的社会保障体系。

总而言之，社会保障事业作为既关系全社会的宏大工程，也是最细腻具体、维系与贴近每一个社会成员的民心工程，跨境民族地区社会保障作为中国社会保障事业不可或缺的重要组成部分。多民族统一国家民族地区在相当长的一段时间内总体保持长治久安和社会基本面的平稳，是与民族地区社会保障工作的巨大贡献分不开的。

参考文献：

[1]陈宇.当代中国跨境民族与陆地边界安全问题研究[J].民族问题研究，2017（1）.

[2]张楠.跨境民族地区健康保障制度探索[J].东南亚研究，2015（3）.

作者简介：

张奕（1975.5-），女，汉族，重庆市人，硕士研究生，讲师，研究方向为民族问题。