能力堕距：治理现代化背景下公务员队伍建设与发展问题研究

● 郝雅立 王亚楠

政策研究

能力堕距：治理现代化背景下公务员队伍建设与发展问题研究

● 郝雅立 王亚楠

在中国社会变迁与制度转型过程中，公务员“能力集丛”中各个部分发展不齐步，出现一部分特质落后于其他部分的迟滞现象，这一“能力堕距”问题是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要瓶颈。本文基于公务员能力提升的现实需要和已有研究，以“能力堕距”为理论提出新形势下公务员能力分类模式。根据当前公务员能力的具体分布，探寻公务员能力解组的原因。结合国内外的公务员能力建设的经验，从公务员能力素质模型出发，构建集“起点考评”、“教育培训”与“能力拓展”、“技能评估”、“文化塑造”于一体的“五位一体”制度框架，为实现公务员能力提升提供全程化制度服务。

治理现代化 公务员队伍 能力堕距 经验学习 制度服务

2013年十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2016年政府工作报告指出要“加强作风和能力建设，打造高素质专业化的公务员队伍”。国家治理体系和治理能力的现代化势必以公务员能力为基础性前提，“能力本位”已成为不少学者面对公务员能力萎缩现状发出的强烈呼声。社会环境的变迁和社会制度的转型为公务员提出新的挑战，公务员作为国家能力的代表，其能力的强弱直接关系着国家治理体系和治理能力的现代化进程，关系着政府在社会公众心目中的合法性和公信力，关系着社会秩序稳定和社会发展。“能力赤字就是一个国家成为运行良好的民主国家和国际舞台上有效角色所必需的条件和现有条件的差距”（联合国, 2002）。本文注意到公务员能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的中流砥柱的地位和作用，公务员能力具有公共权力与个人能力的双重属性，社会转型对公务员能力提出了新的要求，为满足现实需要，公务员能力建设需要进行新的思考。借鉴奥格本“文化堕距”理论，本文以“文化堕距”思考“能力堕距”，从整体性、系统性的视角出发，探讨公务员能力堕距问题及其背后的原因，并基于国内外研究探讨提出针对性改进建议。

一、文献综述与研究价值

公务员能力问题依旧是学术界关注的热点，主要集中于公务员能力现状分析和公务员能力建设的对策研究两个方面。在公务员能力现状分析方面，梁丽芝和李磊（2016）借助CiteSpace文献计量分析工具对2015年11月前的公务员能力建设研究图景及其演进历程进行梳理，呈现近些年公务员能力研究的热点。李和中和裘铮（2007）通过对武汉市公务员素质抽样调查资料将武汉市公务员最缺乏的十种能力素质进行了依次排位。李志等（2015）指出公务员工作能力不足包括5个条目，主要涉及沟通表达能力不足、创新能力不足、调查和研究问题的能力不足、计划统筹能力不足、学习能力不足。基于双因素理论的视角，缪国书和许慧慧（2012）有针对性地探析了公务员职业倦怠现象。任继忠（2016）以四川成都市为例，运用MBI-GS量表对公务员工作倦怠情况展开调查。彭向刚和刘振军（2015）指出我国制度失灵下的公务员职业能力弱化或缺失现象。以服务型政府为视角，胡其图（2016）指出少数民族地区公务员能力建设的问题：总量少、素质不高、结构不合理、方法老化、意识不强等。在公务员能力建设的对策研究方面，祁光华（2008）基于政府的回应性提出公务员能力模型。张超和亓利（2008）基于能力管理理念提出公务员能力标准体系建设。张广科和陈芳（2010）借鉴发展经济学理论，从“能力席位”出发可将能力框架分解为“基础性行政能力”和“运行性行政能力”两个模块，从定责、培训、问责三大路径建设公务员能力。同样，陈芳和鲁萌（2013）、梅继霞（2013）基于胜任力理论和能力席位的标准进行公务员绩效考核指标体系研究。唐亚林和鲁迎春（2011）的PSG胜任力框架从领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验四个能力维度为公务员能力建设提供新型视角，认为通用技能提升和专业技能提升是公务员能力建设举措的重要着力点。沙阿·霍克等（2014）以孟加拉国为例，从政策研究的角度提出以公共服务的创新性提供来提升公务员能力。郑烨（2012）借鉴美国、日本、德国和瑞典的经验提出适应当代中国国情发展的少数民族地区公务员能力建设的思路架构。张晓东和舒忠飞（2016）介绍了美、英、荷、澳三个国家的高级公务员能力素质模型，在四国的能力建设规律分析基础之上提出建议。

以上研究多是从能力本位出发，探讨绩效评估和能力培养的理论基础和实践建议。总体上来说，目前研究多遵循两种范式，其一，按照传统的能力分类标准和框架进行分析，与变化后的现实需要有所距离；其二，将抽象的能力细化为具体的能力，逐一排位分析，主次分明，条目清晰，美中不足的是违背“能力是一个系统化的综合概念”的定位，不符合能力提升的整体性规律。为突破这两点局限，本研究力图做到：第一，新的时代形势需要更适合于现实发展的新的分类标准，在公务员能力分类方面力求更贴近现实需要，从而更好地说明问题；第二，从能力的综合性特征出发，以系统性的视角强调不同能力之间的互补性，构建体系化的能力提升策略，力图为解决公务员队伍能力堕距问题和国家治理能力与治理体系现代化基础人力资源建设有所贡献。

本文具体分为以下部分：首先介绍“能力堕距”的理论溯源，为后文分析提供理论基础；其次分析公务员队伍的能力堕距问题，探析出现此问题的具体原因；最后基于理论探讨、现实分析和国内外经验提出解决这一问题的对策建议。

二、理论溯源：以“文化堕距”思考“能力堕距”

“堕距”一词最先来自于美国社会学家奥格本（1989）《社会变迁：关于文化和先天的本质》一书，奥格本使用“文化堕距”（Culture Lag）这个概念用以阐述社会遗产的文化滞后问题，即物质文化（如房屋、工厂、技术）和非物质的适应性文化（包括制度文化和观念文化，如社会制度与规则、民俗与信仰）在变迁速度上出现的时差：物质文化变化较快，从而引起非物质文化的适应性变迁。马克思也认为，物质文化决定非物质文化，独立性和稳定性是非物质文化形成之初必然具备的两大特性。非物质文化的适应性变迁可能会由于自身惰性、独立性和社会异质性等原因出现相对于物质文化的滞后、失调、错位等现象，故称为“文化堕距”。文化堕距是社会变迁，尤其是当前社会转型时期不可避免的现象。不同于人的先天遗传的本质，物质文化、制度和观念文化的变迁差异需要引起关注，以预警不同属性文化之间差距拉大的连锁性反应。

能力培养与文化建设是相互关联、相互支撑的主体：文化培育能力，能力塑造文化。这在奥格本的书目中也有阐述：能力高是普遍能力中的一种突变，但是哪种突变得以保留受文化影响。反映到公务员队伍建设问题中，公务员“能力集丛”中各个部分发展不齐步，出现一部分特质落后于其他能力板块，或者与社会现实相悖错位等问题，这一现象则被称为“能力堕距”。公务员的能力堕距问题是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要瓶颈，其自身携带的能量落差会对社会产生冲击。

图1 公务员能力的分类示意图

若按照奥格本的思路将公务员的能力进行分类，可以分为两类：物质文化的创造和维持能力、非物质文化的发明和更新能力。前者主要是指公务员的某些通用技能，如依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、心理调适能力等关于基本工作方法的知识和能力。后者主要指拥有一定决策权的公务员的政治决策能力、规则设计能力、法律制定能力、政治仲裁能力等，这类能力对社会的影响力较大且持久。通过奥格本的文化变迁四要素可以发现，公务员能力培养也存在四个层面的影响，但具体方面还略有不同。

1.发明

发明即设计出新的东西，发明新的文化形式（比如政府组织），开发新的能力；是为达到某种社会目的而把一种创造变为实际，而使其具有全新的意义（奥格本, 1989）。能力之所以能够延续和保留是因为新的问题能够用已有的基础能力加以解决，使用已有的能力解决问题花费的成本远远低于开发和培养新的能力。但是，社会转型期的时代任务和社会环境在要素密度、信息质量、资源分布上大大不同于以往，诸类能力需要得以新陈代谢以应对新的问题。公务员能力更新与开发是创造一些新的能力属性以适应动态社会环境的变化引发的公务员工作要求的变迁。

2.积累

能力类似于文化存在被动传承和主动学习的获取模式，这是基于先天遗传和后天培养的综合性结果。一方面，部分能力是先天决定的，因于性别的不同带来能力的差异可以被理解。另一方面，后天的主动学习会使主体有意识地去培养自认为有用的能力，在知识的积累中带来能力的积累，能力的积累是有选择性的过程，某些过时的不为现实所需要的能力将会被抛弃，某些凸显实效的能力也会在此过程中得以重视和强化。

3.传播

能力传播将某种能力的效果得以认可，并于客体中得以型塑。在中国社会场域下，能力传播多是精明的自利主义，即那些证实有明显功效的能力广受欢迎，组织上下竞相学习。但是，能力传播依托于社会个体能动性，具有强烈接受意识和能力的个体才能在此基础上更新旧有的能力。

4.调试

文化是相关联的，当一个新的文化特征进入后必然要带来文化整体的再调适。能力集丛也是高度关联、相互补充的整合综合体：当遇见新能力属性的客观需要时，能力集丛也会发生改变、调适与更新；当某一能力赋予高比例权重，也会引发能力集丛的重新整合与调适；不同属性的能力的完善与提高便带动了整体能力的发展与进步。

基于以上分析，当前公务员队伍的“能力堕距”问题主要指的是：在社会转型期对公务员提出新的能力体系要求背景下，公务员物质文化创造和维持能力不断提升，而非物质文化发明和更新能力未显进步，两者之间出现能力的迟滞和不适。

三、公务员队伍“能力堕距”问题的分布现状和原因探析

（一）现实证据：考察公务员队伍“能力堕距”的分布

2011年浙江省心理卫生协会指出，中国公务员队伍中有29.3%的人存在心理健康问题，其中心理失衡、人际困难、成功焦虑和工作倦怠等问题经常出现（中国新闻网, 2011）。在2004年和2008年中国人力资源开发网公布的《中国职场人士工作倦怠现状调查报告》显示，公务员群体职业倦怠比例较其他职业相比名列前茅，54.88%的公务员出现工作倦怠，情感衰竭、玩世不恭、个人成就感低是公务员职业倦怠的症状表现（缪国书、许慧慧, 2012）。有学者对四川成都市477名公务员进行调查发现，成都市公务员整体处于中度工作倦怠水平（任继忠, 2016）。而2010年“中国工作敬业度”调查显示，相对于其他行业，公共管理与社会组织的敬业者比例为26%，高于21%的全国均值。如何认识高敬业者比例下公务员的职业能力提升问题是公务员队伍建设与发展的前提。

首先，公务员对能力提升的重视程度不高。通过对北京市市直机关、区县及乡镇街道办事处公务员的755份有效问卷调查，结果显示仅有41%的公务员在工作中最看重的职业回报是：重视能力的提升。虽然这一比例不高，但是对于能力提升的满意度相对较高（张成福、杨兴坤, 2010）。其次，公务员客观责任意识较强，而主观责任意识较差，即“公务员更愿意承担客观责任（上级、下级、职务本身、法律或制度、公民），更愿意对上级、法律或官僚制度负责”（谢治菊, 2014），来自贵州省等地的362份有效问卷反映了公务员能力素质中责任意识这一状况。上级的压力、相关的行政法律法规、人情世故、个人利益依次成为影响公务员工作的顺序性因素。对于依法办事的原则，整体上呈现出干部级别越低赞成并坚持的比例越低，而遇到权势压力迎合领导意图的比例较高的趋势。再次，公务员队伍服务动机与服务能力的不匹配。公务员队伍服务动机较清晰，有学者对C市基层公务员展开调查，73.2%的受访者认为应该比其他人担当更多责任，91.7%的人认为要讲奉献、服务（李明忠, 2016），并能明确定位服务产品是公共利益。来自多个中央部委和11个地方省份的684名公务员的调查问卷说明，“公务员群体具有较高的公共服务动机，但是其当前的整体工作满意度却并不是很高”（刘昕等, 2016），原因在于当前公务员制度对工作价值观关注不多，公务员从工作环境中获取的满足感不够，随遇而安、不思进取，对前途悲观、迷茫，甚至怀疑自己所做工作的意义。

近些年，公务员因某些方面的能力“跛脚”问题引发的社会事故层出不穷。如，2008年山东烟台村民与镇政府人员冲突遭刑拘，2010年云南昭阳区南通道建设施工现场的群体性冲突事件，2012年旬阳县城关镇政府强行征地起冲突，四川什邡民众抗议政府钼铜项目引发流血冲突，以及各地持续出现的城管执法冲突。官民冲突事件的种种案例反映了公务员口头表达能力、沟通协调能力、群众工作能力、公共服务能力的不足和临机决策能力、自由裁量能力的缺陷。

（二）公务员队伍“能力堕距”问题的原因探析

1. 职能堕距：能力堕距的“起始源”

政府职能堕距的出现是由于我国正处于社会转型期，在制度惰性和文化惯性等路径依赖、回报递增效用下，政府自身对于“政府的职责和功能是什么？政府的角色和身份是什么？是掌舵还是服务？”，“社会需要多少控制，需要多少自治？”，“社会哪些领域必须管控推进，而哪些领域需要自治发展？”，“对于自治的领域，需要赋予什么角色以多少自治权？”“对于管控的领域，需要政府的哪些组织予以什么样的管控方式和管控程度？”......等问题的回复不够清晰明确，政府难以在理念上进行身份的厘清和角色的定位，这便导致了政府在履职行为中出现与社会预期、社会效果之间的落差，这种落差即为：职能堕距。

具体来说，政府职能堕距是指政府不能适应从执行经济管理职能为主到积极主动承担社会管理和公共服务职能、以行政管制为主要履职方式向以法律法规为主要方式、以单一主体管理到多元共治的转变。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。在中央政府层面，职能堕距主要是指中央政府在宏观调控、政治决策、法律制定等顶层设计行为滞后于现实需要的现象。在地方政府职能层面职能堕距主要体现在两个方面：“纵向上，地方政府在职能转变方向、内容和速度方面均落后于中央政府；横向上，地方政府的职能履行滞后于经济社会发展要求”（谢秋山, 2015）。两层次的职能堕距也影响了所属公共行政人员对基于政府职责与功能的自身角色的准确定位，导致出现与政府职能错位、缺位、越位现象相关的公务员岗位履职过程中的失职怠政等问题。所以，面对愈加扩大的社会管理和服务需求，不同政府部门在不同职能定位、职能履行主体、职能履行方式等方面出现“应然”和“实然”的差异。

2. 制度堕距：能力堕距的“行为框”

制度转型是社会转型的主要产品和成功标志：从传统式的计划经济体制向现代化的市场经济体制的转变，确立良好的产权制度和契约规范；从以政治为中心的领域合一到打破中心的领域分离，每个领域的组织与功能高度明确并分化；从高度集权的国家主导的社会体制向自我整合、自主管理的市民社会的发展，形成个体更自由、社会更团结的制度化秩序。但是，“由于总体不确定性的存在，转型从来就没有路线图。”（热若尔·罗兰, 2002）在充满探索的制度重建过程不会是必然而确定的，相反常常也会出现的动力不足、中途停滞、歧异和强迫锁定等问题是制度堕距的基本表现。在制度替代的转型过程中的制度堕距问题，即是在社会变迁和社会转型期，现行的部分制度制定与制度的执行状况，或者制度改进的目标与现实情况存在差距的现象。相对于职能堕距，制度堕距因制度本身高度的稳定性、关联性、继承性、捆绑性和嵌套性而倍显严重，制度变迁过程是一个缓慢渐进的改革，“过渡性制度安排具有持续深化的动力效应和依次替代的先后次序性”（王玉海、周冰等, 2010）。所以，制度堕距可能会出现于原始的制度框架中，也可能因为变迁过程中的现实阻碍而出现在进程中，还有可能出现在新制度构建的结果中，即在制度目标性的变迁过程中现实已经改变了需求。

公务员是制度框架中的积极行动者，制度给予怎样的活动空间必然带来公务员怎样的活动限度。制度堕距是一种机能失调，制度与行动之间的互动性建构过程使得公务员本身在制度规定中有选择性地形成能力偏倚，也可能基于自身私利借助制度培养新的能力“增长点”，造成不同个体理性选择下的不同程度的能力堕距。

3. 文化堕距：能力堕距的“背景墙”

从广义的文化入手思考，奥格本把文化堕距产生的原因归结为以下四个：（1）相对于物质文化的适应文化缺少发明；（2）非物质文化自身的机能障碍；（3）社会的异质性会抵制适应文化的变迁；（4）群体价值与情感的认同促使趋同，抵制文化变迁。承载机体的缺乏、自身的先天障碍以及外部环境的固化都会引发文化的堕距。从狭义来说，文化是伴随物质生产而再生产、发明出的非物质产品，“再生产的连续性决定了转型经济的深刻继承性，转型过程的相对长期性以及人们社会生活准则、思想观念调整的缓慢性”（王玉海、周冰等, 2010）。生产并生活于这些生活准则、思想观念等文化要素中的公务员必然难以逃脱它们的影响而产生自身文化认知的堕距。文化是能力的先知，文化堕距的出现必然引发能力堕距的产生。

近些年尽管我国政府向着服务型、创新型、学习型等先进模式不断做着探索和努力，然而，作为文化体系中的一种文化领域或者文化模式，行政文化的变迁也是一个缓慢过程，天生具有滞后性，社会的物质发展先行于行政体系的非物质文化进步，原始文化的痼疾依旧存在 。行政文化的滞后性表现出来的文化堕距延伸至公务员个体身上，便导致了工作人员的能力堕距：行政场所的现代化与行政文化的传统化之间的反差，行政工具的先进与行政素质的落后之间的对比，社会发展的文明化指向与政府原有的暴力化行政方式的之间的落差，政府机构的精简化与公务员队伍自清洁能力的失调等。

四、改善能力堕距、提升公务员队伍素质的政策建议

（一）建立适于当前国情的公务员能力素质模型，更加关注非物质文化的发明和更新能力

不同于传统的人力资源管理，公务员能力素质模型是现代化、战略性的人力资源管理的工具，是公务员队伍建设和能力发展的标准、尺度和框架，对于提升公务员能力有着指导性的作用。科学合理的公务员能力素质模型是改善公务员队伍能力堕距，实现治理现代化背景下公务员队伍能力发展的第一步。要结合我国国情，因地制宜，建立适合实际、有所侧重的公务员能力素质模型，为公务员队伍能力提升做好顶层设计。

随着国际发展变迁和社会转型过渡，不少学者提出了公务员能力素质需要适时完备，邓金霞（2016）指出多重转型社会公务员通用能力“新增长点”为示范社会主义核心价值观的能力、信息资源运用和管理能力以及合作网络治理与运营能力。诸多国内外实践创新也证明了发明和更新公务员非物质文化能力的优势。美国公务员制度实行以能力和业绩为取向的“功绩制”，联邦政府公务员管理能力标准框架规定了公务员必须具备的9种基本能力①。此外，美国不同级别（基层、中层和高层）行政人员应具备不同的能力要求②，高级公务员胜任能力模型将高级公务员的能力模块分为基础能力和核心能力③。2013年4月戴维·卡梅伦联合政府在整个政府系统实施的新的公务员能力素质模型（Civil Service Competency Framework）也在变革与提升、科学有效决策、领导与沟通、协调与合作、为全体提高能力、提供高质量服务、提供及时服务等方面提出能力要求④。法国公务员的显著能力体现在智力（创造力）、建构创造未来的能力（愿景能力）、管理能力（行动管理、组织意识、团队伙伴关系）、关系能力（人际关系与沟通）和个人能力（活力、抗压力、伦理与价值、自信）（广州行政学院赴法考察团, 2005）。日本公务员管理设立“能力等级制度”，提倡“业绩文化”，重视能力、业绩是人才管理的重要部分。加拿大公务员发展更注重管理人和事的能力和专业业务胜任能力。新加坡比较注重解决特殊问题的能力。

图2 公务员能力提升的全程化制度服务

在国内，上海市基于国家公务员能力素质指标体系建立了三级指标体系，一级指标包括思考能力、行动能力、管理能力和工作态度，二、三级能力指标根据不同层次人员（基层、中层、高层）设定具体的能力指标与要素指标。深圳市公务员能力标准框架和要素体系在9种通用能力基础上添加了国际惯例认识能力、外语和跨文化沟通能力、信息处理能力，发展成为公务员12项通用能力，制定体现能力差异的不同层级（科级、处级、局级）的公务员能力框架。2013年，甘肃省颁布《甘肃省处级以下国家公务员公共能力建设标准（试行）》，按照四个职务系列和四个能力层次，以矩阵排列的方式形成能力标准体系。

复杂多变的社会形势要求专业化的公务员人才为社会公众提供高效优质的服务。公务员能力建设并不是跳“官位”的等级设置，要根据社会所需造就应用型、职业型、岗位型的各种专门人才。专业性人才具备专业性能力，不同的岗位所需要的能力是有所侧重、有所重点的，专业性人才有利于弥合物质文化与适应文化之间的堕差和社会发展需求与政府能力赤字之间的失调。英国能力本位理念下兼顾层级分配和专业能力的考量启示我们，公务员能力体系建设要与政府职能层次分布和现实需求相匹配，为此要根据不同的公务员等级要设置不同的能力提升体系。在我国，除了2003年普通公务员能力素质模型《国家公务员通用能力标准框架（试行）》⑤外，部分地区也有所发展，但是总体上时间过早，比较零碎，不成系统，没有规律可循。为此，借鉴国内外经验，要建立适于当前国情的系统化的公务员能力素质模型，搭建对战略思考能力、变革创新能力、领导合作能力、完善自我能力等时代需要的能力有所侧重、有所重点的能力赋权体系。一方面，在公务员的某些通用技能，如依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、心理调适能力等关于基本工作方法的知识和能力奠定以后，更加关注非物质文化的发明和更新能力，将公务员的政治决策能力、规则设计能力、法律制定能力、政治仲裁能力等这类对社会的影响力较大且持久的能力逐步纳入公务员能力素质模型的框架中，在不同公务员群体有所侧重地推进和发展。另一方面，要坚持“能力本位”的基本理念，进行公务员能力调研，利用各参与主体的积极性与创造性为构建科学、全面、系统的公务员能力指标体系献计献策，因时、因地制宜调整。

表1 美国各级公务员的能力要求列表②

表2 美国高级公务员胜任能力模型的组成列表③

表3 2013年英国公务员能力素质模型的组成及内容④

（二）构建集“起点考评”、“教育培训”与“能力拓展”、“技能评估”、“文化塑造”于一体的“五位一体”制度框架，实现公务员能力提升的全程化制度服务

有了科学合理的公务员能力素质模型做指导，要结合能力素质模型科学设计，构建集“起点考评”、“教育培训”与“能力拓展”、“技能评估”、“文化塑造”于一体的“五位一体”制度框架，实现公务员能力提升的全程化制度服务（如图2），保证公务员能力素质模型在实践中发挥实效。

1. 以“起点考评”、“教育培训”做好公务员基础能力铺垫

物质文化的创造和维持能力是公务员从事公共活动、提供基本公共服务的基础能力。公务员招录面向符合要求的全体公民公开选拔，公务员队伍最基础的工作是为社会大众提供公共服务，因其职业类型、服务对象和工作内容的特殊性，公务员能力建设要有所针对性、理性规范地开展。在“公考热”的现实状况下，开展起点考评，设置一种起点性的门槛，从能力的起步阶段进行标准型规范、要求和专业性能力分析评估是挑选具备基础能力公务员候选人的有力举措和挖掘公务员潜能的基本依据。这就要求起点考评在公务员录取之初便对其综合能力进行考量，以供备选，进行岗位分配和工作安排，更重要的是，将公务员备选人员的专业性能力分析记录在册，在后期工作中注重对公务员个体特点优势的发挥以及潜能的开发利用。

教育培训是做好公务员基础能力储备的基本路径。传统形式的培训，如就职后的零起点培训、小范围培训或者整体班次培训不仅耗时费力，也无法保证良好的成效，尤其是泛泛开展的普及式培训对公务员整体能力素质的提升意义不大。反观英国政府的做法，英国政府积极与国内各个高等学校等教育机构展开合作，在实际考察之后采取一系列手段和措施，如开设相关课程、举行专题培训、提供岗位实习等，将胜任公务员所需要的基本能力和素质的培养工作一点一滴渗透到高等学校的日常教学过程中去。这一做法不仅能够为学生普及国家公务员的相关知识，增强了公众对于公务员的了解，吸引有兴趣的学生进一步参与学习，还可以为有成为公务员意向的学生尽可能早地提供了解、学习和实践机会，为公务员队伍候补人员胜任日后工作奠定了能力基础。在我国，政府部门根据其总体目标和需求同高等院校积极合作，作为学生职业生涯规划和实践的一部分，通过开设相关课程、举办专题讲座和提供实习岗位等措施，把公务员能力的基础培训落到实处，培养一批具有系统化的知识和基础性的能力素质的公务员候选人才。

2. 以“能力拓展”、“技能评估”、“文化塑造”做好高级能力储备

转型时期，不确定因素增多、各种突发状况频发，社会问题敏感性范围、程度持续加剧，决策制定的频次、程度日益增加，这对公务员队伍的高级能力提出强烈诉求。非物质文化的发明和更新能力是公务员从事公共活动、提供优质公共服务的高级能力。为此，要做好公务员高级能力的继续教育和拓展培养。我国政府对于改善和提供公务员行政能力方面一直在不断努力，主要将提高公务员行政能力锁定在公务员素质、能力、作风等问题之上。在后期继续教育和能力拓展阶段，要切实发挥公务员能力素质模型的引导性作用，积极更新不同岗位的职位说明、岗位目标和技能标准，根据各级各类公务员履职需求，有针对性的开展知识教育和能力培训，着力培养公务员的战略思考能力、变革创新能力、领导合作能力、完善自我能力等时代急需的能力素质，实现能力需求与能力供给之间的有效衔接，在提高本职工作能力的同时，进一步提高工作绩效，更好地为公众提供服务。

能力发展离不开完备的技能评估体制。公务员本职工作的专业性要求具备专业素养的考核者对其进行评估考核，主管部门首先要检验考核者是否具备适应新的公务员能力体系的考核能力，不具备者要进行培训。其次，应根据更新后不同岗位的职位说明、岗位目标和技能标准定期开展分级分类、有所侧重的技能考核，使公务员技能从培训到履职始终有实践使用、结果检验、反馈改进的机会。其次，更新后的能力框架需要改进考核方式方法，进行考核流程创新和制度建设，面对考核允许公务员适时发声和及时反馈，注重满足公务员个人成长发展需要与考核制度规范有效运行的平衡。借鉴国外做法，新加坡注重服务对象的看法，关注公务员的潜能考核。最后，评估结果的使用要结合行之有效的激励方式，使其主动地进行纠偏和改进，对广大公务员的心理预期和职业定位进行正确引导，积极提升能力和为人民服务。

文化是能力的母体，营造公务员能力建设的良好文化氛围是提升公务员能力素质的环境条件。传统的官僚主义行政文化痼疾是一个公务员队伍能力建设与提升中不容忽视的问题。为此，营造公务员能力建设的良好文化氛围，保证公务员能力素质模型的实践落实。一方面要鼓励公务员的自我能力挖掘和发展，另一方面要支持公民以多元化渠道参与公务员能力提升建设。公务员要提升对公共利益关切的水平，坚持民意为重的行政文化传统，诚心诚意接受公众监督和建议。值得注意的是，以民意为重并不是处处顺从，而是要以大局为重，杜绝非理性的民粹主义倾向，以适合公众的方式与其进行沟通，合理引导民众的社会预期和自身需求，这就需要不断提升公务员队伍的非物质文化创新的高级能力。因此，要辩证地认识和发展传统行政文化，取其精华，弃其糟粕，结合国内外先进经验，创新性地构建符合时代需求和公众需要的行政文化氛围。

注 释

①美国联邦政府公务员管理能力标准框架规定了公务员必须具备的9种基本能力：口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定（定向）能力、应变能力、判断能力和技术应用能力。

②表1 美国各级公务员的能力要求列表

③表2 美国高级公务员胜任能力模型的组成列表

④表3 2013年英国公务员能力素质模型的组成及内容

⑤2003年普通公务员能力素质模型《国家公务员通用能力标准框架（试行）》主要包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力等九大类能力要素。

1. 陈芳、鲁萌：《“能力席位”视角下公务员绩效考核三级指标体系研究——以湖北省省直机关公务员为例》，载《中国行政管理》，2013年第11期，第71–74页。

2. 邓金霞：《多重转型社会公务员通用能力新增长点探索》，载《行政论坛》，2016年第3期，第57–61页。

3. 广州行政学院赴法考察团：《思考与借鉴：法国公务员培训特色》，载《探求》，2005年第1期，第140–42页。

4. 胡其图：《少数民族地区公务员能力建设路径研究——以服务型政府为视角》，载《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》，2016年第4期，第41–44页。

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■ 责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Ability Lag: An Analysis of the Construction and Development of Civil Servants under the Background of Modernized Administration

Hao Yali and Wang Yanan
（Zhou Enlai School of Government, Nankai University; Politics and Administration College, Tianjin Normal University）

In the process of social change and institutional transformation of China, various parts of civil servants "ability cluster" are not developed in the same step, and some characteristics fall behind. This problem is an important bottleneck to realize the modernization of national governance system and governance capacity. Based on the actual needs of civil servants to improve capacity and the existing research, and from the theory of "ability lag", this paper proposes a new classification model of civil service capacity under the new situation. According to the current specific distribution of civil servants' capacity , this paper explores the reasons of "ability lag". Combining with the experience of civil servants' capacity building at home and abroad, this paper constructs a "five-in-one" institutional framework, which includes "starting point evaluation", "education training" , "capacity development", "skill evaluation" and "culture shaping", to achieve the full institutional services for civil servants to improve capacity.

Governance Modernization; Civil Servants; Ability Lag; Experience Learning; Institutional Services

郝雅立，南开大学周恩来政府管理学院，博士研究生。电子邮箱：haoyali1017@126.com。

王亚楠，天津师范大学政治与行政学院，硕士研究生。