我国区际基础教育服务差距与均等化的转移支付研究

吴 强,徐李璐邑

(北京工商大学经济学院，北京 100048)

我国区际基础教育服务差距与均等化的转移支付研究

吴 强,徐李璐邑

(北京工商大学经济学院，北京 100048)

本文以我国31个省市区数据为样本，分析我国小学、初中、普通高中三个阶段教育支出的区际差距，选取经济、社会和自然地理三大方面九个指标，测定各地基础教育成本差异系数，构建了均等化的转移支付模型，并进行了各地缺口测算和效果检验。提出按照均等化教育支出标准进行财政转移支付，改变GDP导向的政府考核激励，积极建设教育资源共享平台，可以有效改善纵向转移支付，促进区际基础教育服务均等化。

基本公共服务均等化；基础教育；财政转移支付；成本差异

一、问题的提出

国家教育事业发展“十三五”规划明确了推进教育现代化为国家建设提供人才支撑，推动义务教育均衡发展，增加中西部、贫困地区、革命老区、民族和边疆地区教育投入，提高重点高校招收贫困地区学生比例，实施教育扶贫结对帮扶等措施。但是，长期以来，我国各地区教育服务差距巨大，严重影响社会公平、区域协调发展，成为社会普遍关注的重大问题。落后地区获得与其他地区基本一致的基础教育，是摆脱贫困落后的希望所在，也是维护市场公平竞争、社会公平正义，促进区域协调发展和国家富强稳定的必要条件，应该是政府追求的优先目标。国际上普遍将接受基本教育作为国民义务，立法予以保障，联合国教科文组织把教育作为国际反贫困的重要工具。

发达国家普遍采用均等化的转移支付制度平衡各地义务教育差距。在美国，联邦和州政府通过规范的公式化的教育转移支付平衡各学区的支出水平。如1995年，美国联邦、州和学区三级政府对义务教育的投入比例分别为8% 、49% 、43%。在澳大利亚，州政府是义务教育的投资主体，州对地方教育基本需求分配采取的是需求本位资源分配模式，即：以学生的不同需求为依据计算教育经费，包括教育不利、身心残疾、偏远地区、英语不利等需求。在英国，中央政府对教育采取一般性转移支付和专项转移支付两种方式平衡各地教育。一般性转移支付主要是按教育基本支出评估计算各地区的需求，包括学生基本需求、额外教育需求、偏远地区、免费伙食、地区成本调整[1]。在法国，由中央政府发放教师工资，因此负担了义务教育支出的70%以上，地方只需负担份额较小的基建和行政经费，同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度，大大降低了地区间义务教育分展的不平衡性。日本采取一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合，平衡各地教育，三级政府都负担了相当比例的义务教育经费[2]。

根据1994-2015《中国教育统计年鉴》，我国教育经费绝对量在不断增加，但相对量增加缓慢，各地教育差距巨大。教育经费从1994年的1488亿元增至2015年的36129亿元，增加了约24倍。但教育经费占GDP的比重长期徘徊在2%左右(2012年底才达到4%的世界平均水平)，占财政总支出的比例徘徊在15.5%左右。到2015年，区际教育差距依然巨大，如表1所示，各地在各教育阶段生均教育经费差距在5.57-7.19倍之间；师生比差距在1.71-2.19倍之间；生均校舍面积差距在2.06-3.82倍之间。意味着我国不同地区的学生享受着差距巨大的基础教育。

为了缩小各地基础教育差距，提高落后地区提供教育服务的财力，国家做出了很大努力，教育投入不断增加，对落后地区的财政转移支付力度不断加大，但“缩差”效果不甚明显。到2015年，我国财政转移支付规模已占中央总支出的70%以上，占地方收入的40%以上，可谓规模庞大。但效果不佳，地区发展不平衡依然严重，公共服务差距相当大，区际人均基本公共服务支出最高与最低之差在10倍以上[3]。说明我国的财政转移支付制度安排存在问题，没有起到“缩差”作用。

表1 2015年中国各地区基础教育服务差异情况

数据来源：根据《2015年全国教育经费执行情况统计表》计算整理。

注:生均经费单位为元，师生单位为人，生均校舍面积单位为平方米，极差值为倍数。

二、文献回顾

一些学者揭示我国教育服务区际差距过大的现象，分析原因，探讨解决办法。如：王善迈等[4]指出，我国的教育不均等突出表现为政府投入经费不足和公共教育发展严重不均等。不仅体现在地区间、城乡间、居民间，也从义务教育延伸至了高等教育。财政转移支付本来应该补助财力困难地区，保障其提供基本公共服务的制度安排，但我国转移支付的效果适得其反。马骏[5]建立了一个财政转移支付的计算公式，测算出我国的财政转移支付没有产生均等化的效果，存在各级政府能力与责任不对等的制度缺陷。不少人认为1994分税制改革不彻底是重要原因。事权划分不明确，使得层级较低的政府承担了较多支出责任，基础教育2006年以前是由县级政府支出，贫困地区财力不足，教育经费增加困难，一些贫困县区教师长期发不出工资，一些乡村学校面临关门。吕炜、刘国辉[6]分析了1998-2007年影响我国各地教育均等化因素，认为经费不足和城乡二元体制是制约各地教育公平的瓶颈。王伟同[7]分析了1978-2010年中国横向公平关系，认为财力均等化是促进横向公平的可行路径。贾俊雪等人[8]利用变异系数和偏离度测量地区间的公共教育差距，证明土地财政扩大了公共教育的地区差距，晋升激励扩大了普通中小学师生比的地区差距。刘光俊等[9]认为，财政分权改革保障了地方政府支出上的自由裁量权，却产生了“预算软约束”，对于教育均等化产生负效应。

如何促进教育均等化？学者们普遍地选择了改善财政转移支付制度。钟晓敏等[10]运用“因素法”转移支付模型，通过量化各地义务教育财政供给能力、需求和财政努力程度，确定了一个转移支付模型。安体富等[11]用2002-2006年的面板数据，实证了我国的转移支付制度并没有向人均财政收入较低的省份倾斜，落后地区所需义务教育支出缺口较大。赵海利[12]分析了教育专项转移支付的平均归宿和边际归宿，发现教育专项转移支付缩小了地区间教育支出的差距，但扩大教育专项转移支付逐渐困难。周荣等[13]采用多元线性回归，分析了我国31个省区基础教育资源配置均等化的影响因素，得出了宏观经济和社会需求是关键因素的结论。曾红颖[14]基于“因素法”，建立了一套以全国平均标准的公共服务均等化的转移支付体系，估算了标准支出和标准收入，测算和评价了2008年中央对全国各省市的转移支付效果。

上述文献的研究成果普遍认为，改善财政转移支付制度，可以促进教育服务的均等化，保障区际基础教育服务的结果公平。但是，没有充分考虑各地区提供教育服务的成本，即使是支出相同，也不能保障各地提供一致的教育服务。

三、我国区际基础教育服务成本差异系数测算

(一)成本差异系数指标

测定各地提供基础教育的差异系数，有助于合理安排财政转移支付数额，缩小各地教育服务差距。根据上述分析，引起区际基础教育服务差距的因素主要集中在：制度安排、经济水平、社会进步和自然地理因素等方面。前一个因素是短期期望调整的目标，后三个因素是长期存在，是引起区际基础教育差距、成本差异的主要方面。因此，测定各地提供基础教育的差异系数，至少应该建立包括经济、社会、自然三类共九个指标的指标体系，如表2所示。

1.经济因素的指标

(1)居民消费水平，消费水平高的地区工资高，办学成本高，消费水平低的地区则相反。(2)人均GDP，反映地区经济水平，地区财力和提供教育服务的能力。(3)农民人均纯收入，反映地区城乡差距，城乡差距越小，对农村教育补贴的负担越轻。

表2 各指标的熵值与权重

2.社会因素的指标

(1)少数民族人口比例，该项比例越高，需要投入越多。(2)人口密度是单位区域面积上拥有的人口数。人口密集的地区学生数多，有规模效应，生均教育成本低，人口稀少地区，生均教育成本高。(3)公路密度，反映与外界交流的成本。交通便利，教育成本会降低，有利于教育水平提高。而交通落后，则会相对封闭，增加办学成本。

3.自然因素的指标

(1)平均海拔高度上升则温度下降、空气稀薄，生存环境恶化。平均海拔高度较高的地区，教育成本高。(2)地表起伏度，是区域内海拔高度和地表切割度的差异程度。地表起伏度较大，地区建设成本高，生产和生活资源的流通成本也会增加。(3)冬季平均气温是一年中的12月、1月、2月的平均气温。冬季平均气温越低，取暖投入就越多。

(二)熵值法模型

本文采用熵值法拟合各个指标，构建成本差异系数。某项指标的指标变异程度越大，信息熵值就越小，则该指标提供的信息量就越大，该指标的权重也就越大；反之亦然。如果某类成本指标的差异较大，那么说明该项指标对成本差异的贡献较显著，应该赋予较大的权重；如果某类指标的差异较小，则该项指标对成本差异的贡献较不明显，应赋予的权重较小。

熵值法的基本步骤为：

(1)

2.指标的熵值计算：

根据信息熵理论，第j项的熵值可以表示为：

(2)

3.指标权重的确定：

如果第j项指标在各个样本中的差异越小，则指标的熵值越大，该指标对成本系数的影响作用就越小；反之，如果该指标在各个样本中的差异越大，则该指标的熵值就越小，该指标对成本系数的影响就越大。因此，该指标具有的权重为：

(3)

4.成本差异系数的合成：

根据各个指标所确定的权重与系数相乘，可以得出第i个地区的成本差异系数：

(4)

在获得各省市的初始成本差异系数之后，为了防止各地区的成本差异系数差距过大使得数据失去合理性，按照中位数原则，对数据实行1-1.5的区间控制。具体公式为：

(5)

最终获得我国31个行政区的基础教育成本差异系数。

(三)成本差异系数测算

各指标中，自然因素类指标值一般不会变化，经济因素类指标是随经济发展变动的，社会因素类指标变化较慢。将这些指标拟合成系数，需要权重赋值来表达不同指标间的联系和重要性。为了减少权重赋值的主观性，本文参考了伏润民等[15]学者的研究方法，采用熵值法拟合各个指标，构建各地基础教育成本差异系数。如果某类指标的差异较小，则说明该项指标对教育成本差异的贡献不明显，赋权较小；如果某类指标的差异较大，则说明该项指标对成本差异的贡献显著，赋权较大。

本文社会因素数据中的各地人口相关数据，来源于国家统计局“分省年度数据”中“常住人口”的统计数据(2000-2015)，其余数据均来自于《2016中国统计年鉴》。通过数据处理和熵值法，测算出的31个省级行政区的基础教育成本差异系数如表3所示。

表3 全国31个省级行政区的教育成本差异系数

四、我国区际基础教育均等化的转移支付实证分析

(一)基础教育均等化的转移支付模型

中央对地方的教育转移支付，目的在于弥补各地提供基础教育服务财力不足产生的经费缺口。教育均等化的标准支出，是以生均支出经费作为衡量标准。为了反映基础教育各个阶段的支出结构，教育均等化的标准支出采用分阶段计算方法。公式为：

(6)

其中：SEj是j阶段的生均教育均等化标准支出，j阶段包含小学、初中、普通高中三个阶段，得到了教育均等化的标准支出后，就需要乘以各地成本差异系数来得到该地区的教育均等化差异支出。再将各地区各阶段的教育均等化差异支出乘以相应阶段的学生人数，最后加总得到各地所需的教育均等化总支出。公式如下：

DEij=θi×SEj

(7)

其中：DEij为i省j阶段的生均教育均等化差异支出，θi为i省的成本差异系数。

(8)

其中：TEi为i省的教育均等化总支出，snij为i省j阶段的在校学生数，由于我国的教育经费基本由政府负担，来源相对单一，因此教育均等化的总支出减去各地的教育收入(包括地方教育投入和中央对地方的教育转移支付)，得到的就是各地当前的教育转移支付缺额。用公式表示为：

ETi=TEi-EIi

(9)

其中，ETi为第i省所需的教育均等化转移支付额，TEi为第i省所需的教育均等化总支出，EIi为第i省的教育收入。

(二)区际基础教育均等化所需的转移支付额度测定

根据教育均等化的转移支付模型，对各地需要的转移支付额度进行测定。原始数据均来源于《2008-2016年中国统计年鉴》、《2008-2016年中国教育经费统计年鉴》、《2008-2016年全国教育经费执行情况统计表》。根据2007-2015年的全国31个省级行政区的各教育阶段总支出和在校学生总人数，可以得到当期的教育均等化标准支出，如表4所示。

表4 2007-2015年各阶段生均教育均等化标准支出 单位：元

然后，根据各地的成本差异系数，求得各地各阶段的生均教育均等化差异支出。再进一步根据模型，求得各地的教育转移支付缺口额，如表5所示：

表5 各省市所需的教育均等化转移支付额 单位：亿元

(三)区际基础教育均等化的转移支付

根据各地教育均等化所需的转移支付额，可以将31个省行政区分成四类转移支付需求区：第一类是转移支付需求额为负的地区，这些地区因经济实力较强，自身的财力完全负担教育服务支出；第二类是转移支付需求额较少的地区，其教育服务支出能基本实现地方自给，不需要太多转移支付；第三类是转移支付需求额较多的地区，这些地区经济实力不强，对于均等化教育服务的支出难以负担，需要中央教育转移支付重点帮扶；第四类是特殊地区(西藏、新疆、青海)，从数据看，虽然已有的教育转移支付额度已高于其需求值，需相应减少教育转移支付额，但这三个行政区所处社会发展阶段具有特殊性，长期以来教育基础薄弱，而其提供的国家安全、生态保护具有外溢性，需要继续通过财政转移支付强化基础教育，提高人力资源水平，增强发展能力。分类如表6所示。

表6 教育均等化所需转移支付等级分类①

根据分等级的转移支付额度，可以得到均等化的教育转移支付如图1。可以看出，对教育专项转移支付需求额高的地区主要是中部省份。原因在于中部地区人口多，学生数量大，地区投入教育的财力有限，因此导致中部地区的基础教育均等化转移支付缺口额较西部更大。另一个原因是地方政府的支出偏好：以GDP为核心的地方激励机制，会使得各地将更多的预算投向了基础设施建设等短期能明显提高GDP的项目，减少教育支出，人均教育经费偏少。

① 为了分类讨论转移支付等级，选取了样本年份中居中的2011年数据生成。

4．区际基础教育均等化的转移支付模型效果验证

基尼系数是在洛伦兹曲线的基础上衡量分配差距的指标，也广泛应用于地区差异程度、产业集中程度等更多领域。本文借助于基尼系数方法，衡量各地人均教育支出差距变动，从而检验本文测算的各地区基础教育成本差异系数，有助于教育均等化的转移支付方案的效果。

(10)

其中，xi是各个地区的教育经费占全部教育经费的份额，yi为各地区的教育经费，n为31，代表全国31个省级行政区。

本文选取2011年的教育经费数据，验证本文研究的转移支付方案能否缩小我国31个省市自治区的区际基础教育差距。根据前文已经得出的转移支付额，并以全国31个省(市、自治区)的本级财政收入占同期全国财政收入的份额从小到大排列为横坐标，以全国31个省(市、自治区)的教育支出累积份额为纵坐标，得到如图2的洛伦兹曲线图。

图1 全国31个行政区的教育均等化转移支付等级分类图

图2显示，如果完全依靠地方财政支持教育，各地的教育支出累积曲线距离平均线较大偏离。按照目前的中央对地方的转移支付，不均等的状况没有缩小，反而有所扩大。如果采用本文设计的转移支付模型，可以看到教育支出累积曲线明显向平均线靠拢，即区际间基础教育服务的均等化程度提升了。

根据估算方法可以算出：如果仅依靠地方财政的教育支出，基尼系数值为0.29。但如果采用当前的中央教育转移支付方式，基尼系数值变为0.31，数值上升，区际教育不均等状况加剧。如果采用本文设计的转移支付模型，基尼系数值为0.22，数值下降，区际教育不均等状况明显好转，说明这个财政转移支付模型可以缩小区际基础教育差距。

图2 反映转移支付效果的各地教育支出的洛伦兹曲线图

五、结论和建议

(一)基本结论

1.我国31个行政区之间基础教育服务差距巨大。生均教育经费差距在5.57-7.19倍之间，师生比差距在1.71-2.19倍之间，生均校舍面积差距在2.06-3.82倍之间。意味着，我国不同地区的学生享受着差距巨大的基础教育。地方本级教育支出占当年财政总支出的比例，最高为20.49%，最低为10.77%。意味着，各地对基础教育支出缺乏约束，随意性很大，难以测定公平的缺口。

2.根据教育成本差异系数可以测定转移支付额度不同的三类区域。选取经济、社会和自然地理三方面9个指标，测定31个省级行政区的基础教育成本差异系数表明，各地成本差异系数在1.0-1.5之间，最大的是青海省，最小的是上海市。代入成本差异系数测算各地所需的教育均等化转移支付额度表明，全国存在三类转移支付需求区：第一类是转移支付需求额为负的11个地区，需要支持其他地区；第二类是转移支付需求额较少的10个地区，基本实现地方自给自足；第三类是转移支付需求额较多的10个地区，需要中央转移支付重点帮扶。

3.根据教育成本差异系数安排转移支付额度可以有效缩小区际基础教育差距。通过对2011年数值代入模型检验表明，如果仅依靠地方财政的教育支出，基尼系数值为0.29。如果采用当前的中央教育转移支付方式，基尼系数值为0.31，区际教育不均等状况加剧。使用教育成本差异系数的转移支付模型，基尼系数值为0.22，区际教育不均等状况明显好转。因此，充分考虑各地区提供教育服务的成本差异，改善财政转移支付，可以有效缩小基础教育服务的区际差距。

(二)政策建议

1.为了平衡省际间和不同阶段的教育服务不均等，中央在测算教育财政转移支付时，应该选择经济、社会、自然等客观因素测算成本差异，计算转移支付额度。充分考虑各个省份实施教育服务的成本差异，考虑各地学生规模以及已有的教育投入缺口，改善当前的中央对地方教育转移支付拨付制度，尤其是加大对中西部地区的教育投入，使得教育转移支付真正发挥促进区际基础教育服务均等化的作用。

2.为了保障中央对地方的转移支付的实施效率，建议进一步规范教育投入的中央和省“两级保障”制度。各省的财政预算明确教育经费投入的比例，教育支出由省级部门统筹，保障地方本级的教育财政投入。省际之间的不均衡由中央通过纵向转移支付统筹，弥补欠发达地区教育支出缺口，保证各地区均等化教育服务的经费尽可能充足。

3.改变当前对地方政府考核激励的GDP导向[16]，将教育服务的投入和发展作为地方政府施政成果的重要组成部分，纠正地方政府重经济发展、轻公共服务的偏好。对于拨付给地方的教育转移支付资金，建立严格的监督和审计制度，保障教育转移支付经费完全投入于教育事业的发展。一旦发现挪用或不规范使用行为，将依有关政策和法规对相关责任人员做出严肃处理。

4. 构建教育互联网+服务平台体系，推动各地优质教育资源共享，优先满足教育资源严重不足的落后地区的需要，缩小其与发达地区的差距。增加教育专项支出，构建全国教育互联网+服务平台，借助服务平台发展远程教育、视频教学、视频互动课题、上传优质视频课程等形式，使各地可以同步共享优质教育资源，促进各地基础教育均等化的实现。

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[2]刘泽云.西方发达国家的义务教育财政转移支付制度[J].比较教育研究，2003(1)：35-40.

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(本文责编：辛 城)

Research on Regional Gap in Fundamental Education Services and Equalized Transfer Payment in China

WU Qiang, XU Li-luyi

(EconomicSchool,BeijingTechnologyandBusinessUniversity,Beijing100048,China)

Based on China’s 31 provinces, this data as samples, analyzes the elementary school, junior high school, three stages of average high school education spending of interregional gap, economic, social and natural geographical three nine indicators, determination of foundation education around the cost variance coefficient, equalization of transfer payment model is constructed, and the gap around the measure and effect test.Put forward according to the equal education expenditure standard financial transfer payment, change the GDP oriented government incentives, actively the construction of education resources sharing platform, can effectively improve the vertical transfer payment, promote the interregional equal basic education services.

equality of public wservices; fundamental education; transfer payment; cost variance

2016-11-05

2017-04-21

国家社科基金项目“制约区际基本公共服务均等化研究”(13BJL031)；北京市社科规划项目“基于区际协同创新的京津冀公共服务一体化研究”(15JGB086)；首都流通业研究基地资助。

吴强(1965-)，男，甘肃会宁人，北京工商大学经济学院副教授，博士，研究方向：区域经济财政与公共管理。

G520

A

1002-9753(2017)08-0175-09