党内巡视制度的历史演变及十八大之后的有效性分析

2017-09-04赵晓明

祖国 2017年14期

赵晓明

摘要：“打铁还需自身硬”，党的作风问题，不仅直接关系到党的先进性和纯洁性，还关系到党的形象和社会主义的命运。党内巡视制度是中国共产党重要的反腐制度，从建党之初党的领导人就这对这一问题进行了探索，在抗日战争、解放战争和建国初期严峻经济形势的影响下，这一制度一直没有得到完善的发展。在改革开放形势的影响下，党内巡视制度逐步发展和完善，十八大之后党的反腐力度加大，党内巡视制度的有效性得到很好的保障。

关键词：巡视制度历史演变有效性

“外疾之害，轻于秋毫，人知避之；内疾之害，重于泰山，而莫之避”[1]。从全面从严治党的角度来说，无论是党内纪律建设还是作风建设，都离不开巡视制度，对于反腐败工作来说，巡视制度更是一把利剑。

一、党内巡视制度的历史演变

（一）党内巡视制度产生和发展

1922年中国共产党第二次全国代表大会通过了党章程，党章规定：“中国共产中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[2]这一规定是最早体现党内巡视精神的规定，是巡视制度的最初依据。

1927年中央召开扩大的临时政治局会议，会议决定建立有效的巡视制度，通过了《最近组织问题的重要任务议决案》。《议决案》对巡视制度的建立进行了明确的规定，即“开始建立各级党部的巡视指导制度”[3]，第一次将党内巡视制度作为写进文件的重要任务工作来抓。

1928年党中央对巡视制度的进行了进一步的完善，通过《中央通告第六十九号—创造无产阶级的党和其主要路线》的决议，这一决议体现了党对保持自身健康和纯洁性的重视。该文件第十部分规定“为了解下级党部的生活和群众工作的实际，使上级指导能正确而且合于实际，能密切的传到下级党部，那么只有经常的派人巡视才有可能，各级地方党部，须遵照中央巡视条例切实执行。”[4]这一决议是党内文件第一次强调巡视条例，是当开始制定巡视条例的开端。

1931年中央通过了《中央巡视条例》，并要求下级各党支部以此为蓝本，结合自身情况制定自己的可行的巡视制度。《中央巡视条例》明确了巡视工作的基本任务、工作方法以及相关纪律等。《中央巡视条例》的出台是党内巡视制度建设发展的一个里程碑，从此以后党内巡视制度真正进入实施阶段。

1938年党召开六届六中全会扩大会议，会议对巡视制度的等问题进行了讨论，通过了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》。《决定》明确提出“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形，报告上级党委”[5]。此外，《决议》还对对巡视员工作的独立性进行了规定，上级不能强制巡视员执行相关职责。

但此后，由于抗日战争和解放战争的连续冲击，国家始终处于动荡状态，巡视制度一直没有实质性的发展。新中国成立之后，经济建设迫在眉睫，党的工作的首要任务一直是恢复生产，巡视制度也没有得到很好的发展，这种情况一直持续到改革开放之后。

（二）党内巡视制度的恢复与重建

党的十一届三中全会后，我国经济建设和制度建设开始全面恢复，党内巡视制度建设也重新被提上日程。20世纪80年代前期，党中央根据形势的发展，开始酝酿恢复巡视制度，到20世纪80年代末期巡视制度的恢复工作进入实质性操作阶段。

1989年十三届四中全会以后，随着改革初显成果，政府财政收入增加，但在市场经济思想的冲击下，腐败现象有所抬头，党内巡视工作的开展被提上日程，并对相关工作的开展做出了具体的部署。

1990十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，《决定》指出：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”[6]。该决议对巡视工作的规定，说明党内巡视制度的建设进入了恢复和发展的新阶段。

1996年3月，中纪委根据审时度势公布了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，对巡视过干部的筛选、巡视工作的主要任务以及巡视成员的职权范围等事宜进行了详细的规定。同年召开的十四届中纪委六次全会充分贯彻文件精神，对中纪委作出“根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视”[7]的部署。

2002年11月，在党的第十六次代表大会报告中提出“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”[8]。十六大报告对巡视制度的规定，表明作为党制度建设一部分的巡视制度建设在国家制度建设中的地位越来越高。

2003年5月，巡视制度专门机构成立，即中纪委和中央组织部牵头的中央巡视组合和巡视办公室。

2004年，全国31个省（自治区、直辖市）以及新疆建设兵团积极响应党中央的号召，在各地设立党内巡视过工作机构，总数达到121个。自此之后，党内巡视工作成为党内纪律工作的常规内容，巡视小组不再像之前那样临时从其他部门抽调成员。

2009年7月，中共中央颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，该《条例（试行）》以党章为依据，以当前党内制度建设为基础，对巡视细节進行了规范，对巡视制度的完善和成熟具有重要的意义。

2010年8月开始，中共中央、中央军委开始将巡视的对象扩展到部队领域，并有针对性地制定了《中国人民解放军政治工作条例》。《条例》对党内巡视制度在军队系统的开展做出了规定，并强调：“要开展巡视工作，检查监督领导干部履行职责、行使权力和廉洁自律的情况。”[9]

总结起来党内巡视制度在十一届三中全会之后逐步恢复发展，进入新世纪之后不断完善，为党的廉政建设提供了重要的制度保障。

二、十八大以后党内巡视制度的有效性分析

（一）十八大以后党内巡视制度的发展

2012年11月，党的十八大报告提出要“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用……始终保持惩治腐败高压态势，坚决查处大案要案，着力解决发生在群众身边的腐败问题”[10]。十八大报告体现党对贪腐问题的态度，也体现了坚决打击腐败的决心。endprint

2013年11月，党中央制定了《中央党内法规制度工作五年规划纲要》。《纲要》明确提出：“修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》，充分发挥巡视工作发现问题、形成震慑的重要作用。”[11]

2014年1月，王岐山在十八届中央纪律检查委员会常务委员会上肯定了巡视制度对廉政建设的积极意义，并提出要更加清晰地明确巡视制度作用，将其作为震慑腐败、发现问题的重要手段。

2015年2月，中央政治局会议审议通过了《关于巡视31个省区市和新疆生产建设兵团情况的专题报告》，强调了全面从严治当的重要意义，并明确了中央巡视组的基本工作方针，对拓展巡视工作的覆盖提出了要求。

2015年8月，中央印发了《中国共产党巡视工作条例》。《条例》充分吸收和借鉴近几年巡视工作的经验成果，对巡视工作面临的新情况进行了剖析，并进一步划分和明确了巡视工作的职能和定位，对巡视纪律等内容作出了规范。

（二）十八大后党内巡视制度有效性评价

1.巡视工作目标得以实现

党的十八大以来，党内巡视工作在反对贪腐问题上发挥了重要的作用，赢得了“党中央千里眼”“反贪腐利剑”等称号。这些称号形象的说明了巡视制度的基本作用，即发现问题，形成震慑。巡视组在巡视过程当中，发现了一批作风存在问题的干部，在党中央的大力支持下，这些问题领导和官员受到法律的制裁和人民的惩罚。巡视组在巡视过程中发现的共性问题，会通过报告的形式上报党中央，共形成专题报告52份，针对相应问题提出了上百条解决对策。从打击腐败到建言献策，党内巡视制度的发现问题、震慑腐败的基本目标得到实现，反贪、反腐风暴受到人民群众的欢迎。

2.腐败现象得到控制

十八大以来，巡视组通过近距离接触和广泛性接触获取了很多有价值的信息，对反腐工作给予了巨大的支持。巡视组改变了以往“守株待兔”的工作方式，主动接触和巡查特定的区域和单位，重点突出的对巡视对象进行针对性调查，巡视对象与巡视组之间的空间阻碍得意消除。此外，巡视组进驻被巡视地区之后，不仅与高层领导接触，还广泛的与各级领导及人民群众沟通，扩大的巡视调查的范围，获取了很多有用的信息。十八大以后，反腐风暴一次又一次吹起，在这股高压下巡视组的工作取得了很大的成果，一批贪腐分子在巡视中或巡视后露出马脚，得到了应有逇惩罚。巡视组在反腐败领域取得的突出成绩，对腐败分子造成了极大的震慑，对预防腐败的作用不言而喻，收到了社会各界的一致好评和人民群众的热烈欢迎。

3.人民群众对党和政府整的满意度提升

根据相关统计，在2016年的反腐败斗争中，人民群众对当党和政府的满意度有了较大的提高，人民群众参与反腐败的热情也空前高涨。党内巡视制度本质上是一种反腐制度，人民群众对腐败深恶痛绝，充分发挥人民群众的力量，能够更好地打击腐败，促进反腐工作的进一步发展。在巡视过程中，很多腐败案的信息源头都可以追溯到人民群众，认真听取群众的心声，拓展民意表达渠道，积极解决人民群众面临的各种问题，最大限度减少人民群众因为腐败收到的消极影响，保持党和政府在人民群众中的威信和形象。

（三）十八大后党内巡视制度有效性提升的原因

1.创新巡视形式，开展专项巡视

2014年1月，在十八届中纪委三次全会上，王岐山在工作报告中支出要创新巡视组织制度，开展专项巡视。习近平总数据在听取汇报后，对创新巡视制度，开展专项巡视给予了高度的评价，并指出要积极的通过制度创新提升反腐效果，对腐败给予更大的震慑，保持党的纯洁性。专项巡视制度能够更有针对性的对某个地区、某个单位或者某个部门及进行审查，以更快的节奏、更高的强度和更效率的运作对巡视对象进行突击，对提高巡视工作的效果具有重要的意义。

2.拓宽巡视范围，明确巡视重点

十八大之后，巡视工作的监督重点不在局限于对省、直辖市等高级别行政单位的审查，地级市、县也纳入到巡视工作范围，并却了 “一个中心，四个着力”的基本巡视方针，该方针对巡视工作的对象和职责进行了非常明确的规定。“一个中心”基本工作方针的确定，使巡查工作的目的性得以明确，从而有重点、有针对性的开展相关工作，极大的提高了巡查工作效率；“四个着力”明确了开展巡视工作的基本方法，使得巡视工作能够以更为丰富的方法和手段实现“一个中心”的巡查目标。

3.打造网络平台，密切联系群众

中纪委的网站是一个具有高度权威性的信息披露和交流平台，通过该网站中纪委可以权威地发布各种反腐信息，接受人民群群众的监督。网络是一個复杂的世界，在海量数据和信息流的影响下，如果没有一个权威的官方机构及时发出声音，社会舆论很可能会被某些声音误导，对党和政府的形象造成影响。互联网是一个交互性很强的数据网络，建立官方网站能够建立一个中纪委与人民群众直接互动的通道，增强党与人民群众的联系，充分发挥人民群众在反腐斗争中的作用。党中央开通网站，是在复杂的网络舆论环境中科学引导社会舆论法反向的需要，也是保持党和人民群众须肉联系，增强反腐震慑力的需求。

注释：

[1]刘昼夜.新论·防欲

[2]《中国中产党第二次全国代表大会档案文献选编》，北京：中共党史出版社，2014年，第28页。

[3]中央档案馆：《中共中央文件选集（第三册）》，北京：中共中央党校出版社，1983年，第383页。

[4]中央档案馆：《中共中央文件选集（第三册）》，北京：中共中央党校出版社，1983年，第423页。

[5]中央档案馆：《中共中央文件选集（第三册）》，北京：中共中央党校出版社，1985年，第712页。

[6]《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，《中华人民共和国国务院公报》，1990年第6期。

[7]《中纪委第六次全体会议公报》，《党风通讯》，1996年第3期。

[8]《中国共产党历次党章汇编（1921-2012）》，北京：中国方正出版社，2012年，第459页。

[9]《十七大以来重要文献选编（中）》，北京：中央文献出版社，2011年，第890页。

[10]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第51页。

[11]《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，《人民日报》，2013-11-28。