做实人大司法监督的衡阳探索

储贻燕　杜丰

摘 要 2007年《监督法》的实施和我国特色的社会主义法律和制度体系背景下，加强人大司法监督的工作具有重要的现实意义。但当前人大的司法监督手段却面临着滞后性、偶然性和短效性等缺陷，为更好地履行法律监督职责，探索创新新模式是各地人大首要任务。衡阳市人大经过多年探索实践最终确立了一条以建立市中级人民法院、市人民检察院执法信息档案工作为切入点、搭建执法信息平台的方式来对法院检察院及其执法人员进行监督，并在两院取得了很好的反响，大大提升了两院执法队伍的建设和司法监督的实效。

关键词 人大 执法信息 档案 司法监督

作者简介：储贻燕，湖北大学；杜丰，衡阳市人大内务司法委员会。

中图分类号：D926.34 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.336

我国《宪法》规定，行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。《监督法》规定，各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民檢察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。加强司法监督，促进社会公平正义，是党的十八大、十八届四中全会的重要精神，是人民群众的呼声和要求，也是人大工作的职责所在。但自2007年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施以来，我国人大的司法监督面临着一个新的局面，对人大监督提出了新的更高的要求。 虽然《监督法》的实施为人大的司法监督提供了法律依据，但其否定了理论上争议不断、实务中广泛应用的个案监督制度。面对不能进行个案监督的困境，加强创新、探索人大司法监督工作新模式是解决该困境、提升人大司法监督水平的唯一出路。对此全国各地人大都不断地进行探索、创新、实践，2015年以来湖南省衡阳市人大以《监督法》为根据，创新性地探索出一条以建立“两院”（市中级人民法院、市人民检察院，以下简称“两院”）执法信息档案工作为切入点的具有特色的监督道路，并取得了良好的效应。

一、创新模式——建立“两院”执法信息档案

新时期，人大司法监督困难重重。首先，在不能违背《监督法》的原则要求下，又要保障人民群众在每一个案件中都能真正感受到公平正义。不能进行个案监督，司法监督存在着被架空的危险。尤其是在“领导不能干预司法案件”的背景之下，稍有不慎，监督就可能变成干预，将监督者自身置于违法的窘境。其次，对于两院法官、检察官的任命有一定的随意性，对于拟任法官的考察，基本局限于听取院领导介绍以及同事的谈话，而且采取的是任后不管模式，直至下次新的任命之前，对于自己任命的法官、检察官基本上处于认知的真空状态，也就谈不上有效监督了。最后，人大过往的监督，基本上是以问题为导向的监督模式的个案监督，这种方式具有一定的滞后性、偶然性、短效性， 容易触发反弹、死灰复燃，不能从根本上解决问题。因此建立一个长效的监督机制，加强对法官、检察官的监督，让法官、检察官对自己的执法终身负责，是创新人大司法监督模式的重点。近年来，衡阳市人大常委会通过不断开拓思路、积极探索，创新出建立“两院”执法信息档案、构建执法信息平台的制度方法来加强对法院、检察院司法工作有效监督。开展执法信息档案和平台的建设这项工作在全国属于首创，出发点、落脚点都是为了促进公正司法、提升司法公信力。

为开展建档工作，衡阳市人大常委会2015年至2016年相继出台了《关于“两院”司法工作人员执法信息管理暂行办法》、《市人大常委会开展专项评议工作评议办法》等文件，并加以贯彻实施制定了《关于评议市中级人民法院、市人民检察院建立执法信息平台工作的方案》。执法信息档案的内容太简，不足体现执法状况；太繁，可能与两院紧张的工作状况相冲突，引发两院法官、检察官的不满，导致推行出现困难。于是市人大在建立两院信息档案时确立了突出重点，删繁就简、易于操作的思路，基本按照基础资料、办案数量、办案质量、单位评价、社会反响几个方面建立档案。这些内容是市人大常委会了解和掌握两院司法工作人员的个人基本信息、执法工作、奖惩和社会反响等方面情况的重要参考，也是评价“两院”司法工作人员业务能力和工作实绩的客观依据，并且得到了两院司法干警的积极配合。此外，严格规范准确建档坚持“一人一档一袋”的原则全面覆盖两院司法人员，如实记载，每年更新，同时进行严格审核确保建档内容准确无误，并要求干警个人对建档材料的真实性负责。对于执法考核也建于档案之中，并报送电子档以便今后保存使用。这样将档案制度化、规范化，使档案成为干警评优、提拔、任用和人大开展监督的依据，如此才能形成一项长效的监督机制。

二、评议问责——确保执法信息平台建成

对于这样一种新的监督举措，衡阳市人大常委会的态度是极为慎重的。为了强力推进执法信息档案制度建设，市人大专门组织了评议组进行评议活动，2016年8月上旬到9月上旬，评议组集中一个月时间，共抽查“两院”近三年所办案件30余件； 10月份对两院执法信息档案建设进行专项评议。就一项非常单一的工作开展评议，这在衡阳市人大的历史上应当是第一次。评议方案等多个方面对执法信息档案建设进行要求，并且开展了两次工作督查，一次评议调度会，将督查与调度中存在的问题及时反馈给两院分管领导和具体负责的同志，引起了两院的高度重视。

信息档案制度建设会一定程度触及执法人员执法不公的问题，也是个最为敏感的问题，可能会引起个别执法人员的刻意隐瞒。例如去年8月份，评议组在考察任命一批法官检察官时，就要求根据信息档案内容，提供其执法情况，结果对于档案中可能影响其任命的情况，诸如发回重审、改判等情况无一提供。后来经与两院政治部沟通才得以如实报送。在执法档案建立过程中，如果信息档案不实，无法真实反映执法人员的执法状况，这项看似很好的制度就是流于形式，脱离初衷。为了解决档案真实性问题，市人大要求建立严格把关与问责制度，规定两院政治部对执法档案建设负总责，对本院的执法档案，特别是办案质量的部分严格把关，如果档案失实，常委会将追究两院政治部的责任，两院则追究相关执法人员的责任。

除了确保执法信息平台建成之外，按照该制度设计的初衷，长远化是执法档案建设的关键所在。如果不坚持不懈地抓下去，就会同很多制度出台的结果一样，初抓一阵风，最后风一阵，不了了之。作为制度化的设计，市人大就工作常态化作了以下安排：一是建立常态化的工作部署机制。保持领导分管、专人负责，列入年度工作计划，有检查督促，有评价运用的状态不变；二是建立定期移交机制，确保每年五月底将上年度档案移送到位；三是建立可靠的保障机制，确保人大常委会任命须有档案信息，若档案信息失真，原则上推迟或者不予任用，为执法档案制的推行提供长久的动力。

三、效应凸显——“两院”执法队伍建设明显加强

强化执法档案的结果运用，力求平台建设真正起到推动工作、促进公正司法的作用是该制度建立的最终目标。从去年八月份部分拟任人员瞒报部分敏感执法信息，也可以看出，执法信息档案对“两官”公平公正执法起到触动与警醒作用。根据两院报请，常委会在去年八月份任命一批法官检察官，与以往不同的是，对于拟任命的人员，除了常规性的考察、法律考试以外，常委会还要求每个拟任人员如实报送执法信息档案。部分拟任人员瞒报了一些可能影响任命的信息，被市人大常委会要求重新报送，并调阅了一些改判、发回重审的案卷。对一致认为确实存在问题的案卷，常委会约谈了其主审法官，并对其进行警示性的谈话，希望他们在以后的办案过程中加强学习、提高自身素质，严格依法执法，树立清正严明的良好形象。这也是市人大常委会第一次运用执法信息档案成果，任命两院法官检察官，在两院引起了巨大反响，干警们纷纷感觉到办案质量与自己的切身利益密切相关，表示今后办案，要更加客观公正，决不能办理错案。

此外，衡阳市人民检察院把干警执法档案作为干部管理的重要抓手，纳入《衡阳市人民检察院绩效管理“四考”（考勤、考绩、考质、考廉）办法》中，作为部门及个人年终考核、个人提拔任用的重要依据，使干警办案方式更加规范文明，更加注重以更高的标准把握办案细节和办案流程，办案质量逐渐提高，办案效果、检察公信力、社会评价进一步提升。去年上半年，所办理的案件没有出现无罪判决，没有发生程序违法现象，没有因办案引发涉检信访和重大涉检舆情，没有因办案影响社会稳定，对优化经济发展环境所做的努力和贡献得到了市委、市政府的肯定。案件质量方面，衡阳市人民检察院在去年上半年的全省执法考评中排名第一。

除了在绩效考核和常委会任命上使用执法信息档案成果外，衡阳市还将根据司法改革的精神，将执法信息档案建设与法官、检察官的遴选主动对接，让两院执法信息档案为遴选合格的法官检察官服务；此外，还加强了执法信息档案的日常管理和运用，不断充实执法信息檔案内容，科学运用档案成果，比如对当事人的投诉如何科学看待与运用的问题。切实将执法信息档案制度打造成一柄出鞘利剑，切实履行好司法监督职责，捍卫司法公平正义。

四、结语

学习监督法，贯彻监督法，重在实践，贵在创新。 人大对司法权进行监督，是我国宪法和监督法所确定的一项重要的制度，更是人民行使当家做主权利的根本体现，我国的人大司法监督工作尚在发展之中，还存在着与司法体制改革大背景不相适应的情况，与人民群众的期待尚有一定的差距。故而要建立健全体制制度，要不断创新监督方式，拓宽监督渠道。“两院”执法信息档案搭建了人大对司法人员监督的平台，有利于拓展人大监督的渠道，实现监督权的具体化和针对性，实现人大监督与人民期盼的有效对接，并把对案件的监督和对行为的监督、对人的监督与对事的监督有机地结合起来，提高监督工作的实效。

注释：

庄大军. 解放思想 积极探索 努力发挥人大司法监督职能作用.汕头日报.2008-07-15（005）.

范卫国、王婷婷. 角色定位与职能作用： 地方人大监督司法体制改革问题研究.理论导刊.2016（7）.8-11.

丁爱萍.新时期人大司法监督工作的探索与实践.楚天主人.2009（3）.36-37.

参考文献：

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[2]谢翠鸣、杨萍.“两官”履职评议，人大司法监督的有益探索.台州日报.2013-09-25（009）.

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[4]连振隆、倪国良. 国家治理现代化视域下的人大司法监督主体科学化.甘肃社会科学.2016（2）.

[5]李梅. 法官履职评议：地方人大司法监督的制度创新.中国特色社会主义研究.2016（4）.

[6]李坤鸿、何土惠. 加强人大司法监督 推动社会管理创新.南方论刊.2013（10）.

[7]杜丰.司法体制改革背景下加强人大司法监督的思考.人大研究.2015（9）.