我国乡村治理面临的困境

摘 要 农村的稳定和发展是整个中国稳定和发展的基础。农村社会秩序直接影响到整个国家经济社会秩序的全局。维护农村社会秩序的稳定，对于发展国民经济，构建社会主义和谐社会具有至关重要的意义。目前，农村治理受到了威胁，村霸严重扰乱村庄的正常秩序，严重侵害了村民的合法权益。為了彻底根治村霸，必须了解其产生及存在的根源，本文选择对村霸产生的原因进行研究，目的在于通过对村霸产生及存在的根源进行梳理和分析，树立对村霸治理的信心及决心。

关键词 乡村治理 困境 村霸

作者简介：曲海月，内蒙古民族大学助教。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.362

中国是农业大国，农村人口占全国人口的绝大多数，农民问题和农村问题在整个社会发展进程中占有极其重要的地位，是影响我国经济和社会发展的关键因素，也是构建和谐社会面临的重大问题。 因此，在我国可以说农村稳则天下稳，农村安则天下安。这些年，我国“三农”领域的成就有目共睹，但是现今农村发展遇到了严重的问题：村霸基层治理问题。“村霸”严重影响了农村社会稳定，损害了农村基层群众的切身利益。村霸通过暴力、胁迫等手段实施违法犯罪，严重侵害了村民的合法权益。一个更为惊人的事实是有些地方村干部沦为“村霸”，或“村霸”通过不正当的选举手段混入村干部队伍成为当地的“土皇帝”，导致村民赋予的自治权力被少数人攫取、滥用，在社会上产生恶劣的影响。村官演变成村霸，不仅损害村干部队伍的形象和公信力，而且败坏党和政府的形象。1月8日，十八届七次全会公报中强调加大对“村霸”的整治，杜绝其欺民霸乡，侵蚀基层政权。1月19日，最高人民检察院印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》，要求各级检察机关要将打击矛头对准严重影响农村基层政权稳定、严重影响百姓安居乐业的“村霸”。

一、村霸成为乡村治理的重大困境

“村霸”成为部分农村地区害群之马，不仅对村民的生命财产安全带来伤害，对社会产生恶劣的影响，也严重损害了法律的权威性。“村霸”并不是一个正式的法律术语，而是对农村一些流氓恶势力的通俗用语。“村霸”多指在村子里或一定区域内恃强凌弱、仗势欺人，经常制造事端，严重扰乱农村社会治安秩序的人。如今村霸的含义略有不同，“村霸”成为个别地方村干部的代名词。“村霸”鱼肉一方的现象并不少见。比如，河北侯落鸭村村长“南霸天”侯志强，长期殴打、敲诈村民，村民郑潮军因对其寻衅滋事忍无可忍，用铁镐将其打死，被判刑期8年，近百村民联名上书为其求情，认为村长侯志强是恶人，郑潮军是正当防卫。比如河北“最牛村主任”孟玲芬，村民家有喜事不给她送礼，就会被她骂大街，甚至会在喜事当天收到她送的花圈。“村霸”行为令人发指，更令人愤怒的是，老百姓有的受了害都不敢说，有的说了不仅不管用，反遭报复。“村霸”不除，农村难以安宁。

二、引发乡村治理困境的深层原因

村霸是基层治理面临的严重问题，村霸分为普通村霸和“村霸”式干部，普通村霸即村里的一些恶势力是村霸，“村霸”式干部是指村干部沦为村霸或普通村霸成为村干部。

（一）传统文化影响和村干部能力不足，是造成村霸长期存在的重要因素

社会主义新农村的建设需要一个和谐的社会环境，然而普通村霸成为影响农村社会安定的重要因素，普通村霸是具有农村特色的违法犯罪现象，普通村霸对农村社会的危害体现在社会生活的各个方面，农村自治在某种程度上也受到他的威胁。普通村霸要根治，必须了解其产生的原因。

1.村干部能力不足，不能有效管理

一方面，村干部素质偏低，能力不强。村干部作风不过硬，不敢坚持原则，工作没有魄力，没有责任心，畏难怕事，不求无功，但求无过。另一方面，由于村霸的违法行为犯罪程度较低，通常不触犯《刑法》，多数行为只达到违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的程度，惩治之后放出来继续作恶，没有达到应有的效果，日后还可能会遭到报复，因此，村干部只能睁只眼闭只眼。

2. 村民受传统文化影响，法律意识淡薄，怠于维权

（1） “能忍自安”的消极传统观念。农民讲究万事忍为先，能忍自安，小不忍则乱大谋。

但是有积极的“忍”，也有消极的“忍”。积极的“忍”，是一种智慧，即退一步海阔天空，是值得发扬的。而消极的“忍”，是委曲求全的过度之忍，展示的是软弱、胆小和苟安。这种忍反而会让人“哀其不幸，怒其不争”。这种“忍”中隐隐透出一种“怕”字，怕这怕那，怕上怕下，万般无奈，所以要忍。这也正是“村霸”之类恶势力存在并能延续的一大思想根源。要铲除“村霸”，就要去除消极的“忍”。

（2）村民法律意识淡薄。农民发生纠纷，不是求助于法律，而是沿用民间私了的习惯。而私了往往以攀强抑弱为潜规则，以损伤弱小者利益为前提，以破坏社会公平正义为代价。因此，要根除“村霸”，就要从加强农民法治意识、法治观念入手。而且更多的村民“信访不信法”，认为“小访小解决、大访大解决、下访不解决”，甚至“弃法转访”、“以访压法”的错误观念。

（3）维权成本高。在农民的意识中，法律，并非一个与日常生活息息相关、无时无刻不运用的东西，相对于纠纷发生后的法律救济途径，大多数人望而却步，不仅仅是因为他们不熟悉司法，也因为他们认为司法的成本是极高的。农村普通村民无权无势，无钱无关系，因此其权益受到侵害后，只能选择忍气吞声，而不敢冒险去费时、费力、费钱打一场结果难以预测的官司。

（二）利益驱动，“村霸”式干部成为当前乡村治理困境的主要因素

村干部是农村发展的“领头羊”，是党在农村各项方针政策的直接宣传者、执行者、落实者，必须具备良好的素质。各级党委、政府必须把建设一支高素质乡村干部队伍作为重中之重、抓紧抓实，绝不能让“村霸”式的干部执掌公权、破坏乡风、祸害百姓。目前，“村霸”式的干部有两种，即村干部沦为村霸和村霸混成村干部。两种“村霸”式干部的产生原因各不相同。

1.村干部沦为村霸

（1）政府干预村民自治。一方面，乡政府无视《村组法》规定，干预选举。虽然《村组法》对乡政府和村民委员会做出了明确的权利义务规定，乡政府对村委会只是指导、支持和帮助。但是在实际的操作过程中，由于缺乏有效的监督，导致乡镇政府干预选举。在我国实行村民自治，村民委员会管理村里日常的行政事务，但是村民自治权不断被弱化，某些乡镇政府过度的干预，有些乡镇政府为了能够顺利推行村里的工作或者为了汲取乡村的公共资源，主动寻找村里有“势力”的人作村干部，双方相互勾结，控制村民选举及村民自治的运行。比如“最牛村主任”孟玲芬就没有通过村民选举，而被镇政府直接任命为村务管理小组组长，实际上行使村委会主任的职权。另一方面，村霸称霸村里，横行一方。严重扰乱村民正常的生产生活秩序。村霸不能根治，村民叫苦不迭。于是地方政府把“狠人治村”当成法宝，为了整治村里的村霸，默许甚至鼓励村干部以暴治暴，最后导致村干部成为村里的村霸。

（2）村霸治理难。首先，村霸犯罪立法不足。村霸性格顽劣，屡教不改，犯罪具有长期性、反复性，因此依据现有的法律对其进行一般的打击惩处，根本起不到根治的作用。其次，取证难。随着法治的不断深入，村霸犯罪时也尽量不再使用暴力和威胁手段，因为村霸对村民已经形成了威慑力，村民对他们的隐形胁迫不敢反抗，所以出现了很多明借实抢，白吃白拿的案例，因此很难搜集到犯罪证据。再次，村民不敢报警。村民合法权益受侵害后，担心日后遭到报复，不敢向公安机关报警。由于村霸难以根治，因此某些村干部为了彻底清除村霸，采取了更暴力的方法，只有更暴力的人才能压制住村霸，村霸碍于村干部的威慑力，才不会继续作乱。

（3）村民纵容村干部的违法行为。某些村干部上任后，其主要精力用于为个人和家庭牟取私利，为了使自己的违法行为顺利进行，对村民进行收买或者给村民些小恩小惠，而村民则容易被蝇头小利收买，对村干部的违法行为视而不见。久而久之，村干部就成为了村里的“村霸”。

2.村霸混成村干部

（1）违法选举现象普遍。“村霸”通过暴力获取一定经济利益之后，为了攫取更多的农村公共资源，为其犯罪提供保护，必然向政治方面渗透。比如，闽清县云龙乡云中村村委会主任黄乃光在2015年8月至2016年1月，伙同他人采取虚增耕地面积和抢种地面作物的方式，虚报征地和地面作物补偿款近200万元，其本人非法获利23万多元。不仅如此，黄乃光还通过游说宗族势力拉票、买票、威胁村民和竞选对手的办法，达到连任村委会主任的目的。担任村委会主任期间，他还随意更改村议事规则，排挤、威胁村两委干部。

（2）村民的選举权利不能有效行使。首先，村民的民主素养不高。村民文化素质整体不高，视野狭窄，对自己享有的权利不够了解，从而制约其民主权利的行使，再加上村民处于弱势地位，其民主权利得不到有力的保障。其次，农村多数青壮年进程务工，村里只剩老人、妇女和儿童。老人和妇女畏惧村霸的威胁、恐吓，只得听从村霸的命令，违心的把选票投给村霸。再次，有些村霸不同于传统意义上的鱼肉村民的村霸，学会乔装打扮，披上了“乡贤”的外衣，骗得村民的选票，当选村干部之后就开始为了一己私利，操纵农村基层政权，绑架民意，这样的“村霸”像藏身大梁里的蛀虫，蚕食基层民主自治于无形。

（3）立法不足，处罚力度不够。《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条明确规定，以非法手段当选村民委员会成员的，当选无效。比如暴力、威胁、欺骗、伪造选票、虚报选举票数等。同时，规定对采用以上非法手段妨碍村民行使选举权、被选举权的，村民有权举报，县乡人民政府要进行调查并依法作出处理。《组织法》的规定不具体，而且也没有对破坏村民选举权的行为进行定罪量刑，因此现实选举过程中，很多舞弊行为最后都不了了之。对于村民选举的有关问题，我国三大诉讼法中也没有条款进行规定。法律的缺失，现有法律处罚力度的不足，使得村霸混入村干部队伍。

综上，我们可以看出，村霸的产生是多种因素共同导致的，要多维发力，综合治理，不能孤立地治理“村霸”问题，需要采取综合措施。要加强农村基层法律宣传教育，让法治观念走进生活现实，帮助人民群众树立法律信仰，进而挤压“村霸”的犯罪空间，让人民群众树立信心，主动参与“村霸”问题治理。

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