清朝的行政监察制度

张晋藩先生创办并指导

清朝的行政监察制度

张晋藩先生创办并指导

张晋藩中国政法大学法律史学研究院名誉院长、终身教授

清朝是末代封建王朝，行政监察最为完备的朝代。按清制，都察院率六科、十五道职掌稽察中外各衙门政务。其大体分工是：六科分别稽察吏、户、礼、兵、刑、工六部，吏科兼察顺天府，礼科兼察宗人府、理藩院、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、国子监、钦天监；兵科兼察太仆寺、銮仪卫；刑科兼察通政使司、大理寺及河南道刷卷。

十五道中，京畿道稽察内阁、顺天府大兴县、宛平县；河南道稽察吏部、詹事府、步军统领衙门、五城；江南道稽察户部、宣课司、宝泉局三库、左右两翼税务衙门、在京十三仓；浙江道稽察礼部、都察院；山西道稽察兵部、翰林院、六科、中书科、总督仓场、坐粮厅、大通桥监督、通州二仓；山东道稽察刑部太医院；陕西道稽察工部、宝源局；湖广道稽察通政使司、国子监；江西道稽察光禄寺；福建道稽察太常寺；四川道稽察銮仪卫；广东道稽察大理寺；广西道稽察太仆寺；云南道稽察理藩院、钦天监；贵州道稽察鸿胪寺。可见在京各衙门，除军机处以外，均在科道稽察范围之内。其中六部、宗人府、理藩院、通政使司、各寺监及顺天府，还接受科、道双重稽察。

清朝统治者对于明代官僚结党的弊害深恶痛绝。一再要求科道官员要“公正无偏”，不避权贵，勇于举劾官吏中结党攀援之习。对于“自皇子诸王及内外大臣官员有所为贪虐不法，并交相比附倾轧党援，理应纠举之事，务宜大破情面、据实指参，勿得畏怯贵要，瞻徇容隐”。同时，严禁各衙门大小官员私交私宴及庆贺馈送，违犯者科道官应指名特纠，

敕吏部从重议罪，失纠者一并严处。

为了保证科道监察官忠于职守和举劾的独立性与保密性，要求上密奏者，不谋于人，不泄于外，否则予以议处。为使密奏直达御前符合保密要求，特别规定：“言官题奏应密不密者，罚俸六月。”密折奏事是对科道官纠举弹劾他官不法行为的保护性措施，也体现了科道官只对皇帝负责，为皇帝耳目之司的作用。

为加强各衙门的行政效率，清廷赋予都察院督催、注销案卷的权责。所谓督催，即督促检查各行政机关所承担的公务是否如期完成。所谓注销，就是及时办理所承担事项的注销手续，以示了结。督催、注销制度在清朝十分完备，从机构设置、办事程序，到督催内容标准及处治办法都有明确规定。顺治十八年上谕：“今各部一切奉旨事件及科抄俱定有限期，六科按月察核注销。其余不系奉旨事件及无科抄者，若不专令稽察，必致稽迟。除刑部已差科员稽察外，吏、户、礼、兵、工五部，亦应照刑部例，各差科臣一员，不时稽察。如有迁延迟误，即行参奏，仍于差满未交代之前，将已完、未完事件明白具奏。”康熙十六年上谕：“向来各衙门事件关系重大者，虽有定限赴科道稽察，但事有易结者即宜速结，必俟限满方行题覆，多致壅滞。更有各项呈状不系注销者，任意耽延，借端拘提人犯，数月不为审结，无辜牵连，殊堪悯侧。以后具题本章，俱著速行料理，不必尽拘定限。至于审理事件亦速为完结；著照注销钦件例定限，每月造册赴都察宪、科道稽察具奏。”

清朝行政监察最显著的发展是监察法的完备。五朝（康雍、乾嘉、光绪）会典是清朝的大经大法尽管诸法合体的架构，使其中杂有刑事，诉讼之法外，更多的是行政法规的汇编。除含典外各部院监寺则例均属行政立法成为行政监察的重要依据。特别值得提出的是在因袭时代《宪纲条例》的基础上，结合清朝的实际国情创制的《钦定台规》，是中国封建社会最后也是最完备、最具代表性的监察法典。其中详列对部院及地方诸多的监察以及对各部院文件及日常法务的监察。