行政监察制度相关问题探讨

鲍 亮

(安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241003)

1 行政监察制度的特征、职责及目的

1.1 行政监察制度的特征

在发展中国家破除旧体制、建立新体制的现代化进程中，如果监察乏力，对腐败问题的监管效力必将大打折扣。现代法治国家要求依法行政，保障行政活动的权威性，防止行政权力的滥用。行政监察是国家行政机构内专门行使监督职权、依法对国家行政机关、国家公务员行使行政权力的行为所进行的督察和监视。世界各国尽管在政治体制上存在着差异，行政监察机关的体制也不一样，但是行政监察还是有以下一些共同点：

(1)对象上，行政监察的对象主要为国家行政机关及其工作人员，但不同的国家在行政监察的具体对象上存在着一定的差异。比如，北欧瑞典的议会设有监察专员，其监察的对象包括行政机关及其工作人员，同时还包括对司法机关及其工作人员的监督；日本行政监察对象的范围则更为宽泛，不仅包括行政机关，还包括会社法人、事业团体等。

(2)实施主体方面，行政监察的实施是通过国家权力机关、议会或政府的专门机构来实现的，专门机构指的就是行政监察机关。我国行政监察机关隶属于政府，是政府的一个内设职能部门，专司行政监察职能。行政监察机关对国家行政机关及其工作人员的行政行为实施监督检查具有经常性。

(3)行政监察的主要目的在于对行政机关及其工作人员的行政行为加以监督和检查。一方面，行政监察仅监督和检查行政机关及其工作人员在行政管理过程中产生的具有法律效力的行政行为；另一方面，行政监察具有综合性，如工商、审计、税务等都是在某一专业范围内开展其监督业务，只能对某一方面的行为进行监督，监督的主体也与行政监察对象不一样。

1.2 行政监察的职责及目的

根据现行《中华人民共和国行政监察法》第18条之规定，行政监察机关在行使行政监察权能时，履行职责如下：(1)检查国家行政机关在遵守和执行法律，法规和人民政府的决定，命令中所出现的问题；(2)受理对国家行政机关，国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；(3)调查处理国家行政机关，国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；(4)受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；(5)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。综合上述规定，可以把行政监察的目的简单概括为：改善行政管理、严肃行政纪律、保证政令畅通、提高行政效率以及推进廉洁政府建设。

2 当前我国行政监察制度的现状及存在的问题

2.1 当前我国行政监察制度的现状

2.1.1 权限方面

根据《行政监察法》的相关规定，当前我国行政监察机关主要有四项基本权力：建议权、调查权、检查权和决定权。行政监察机关在调查行政机关及其工作人员过程中，可以充分利用诸如查阅、复制材料，对于与案件相关的材料予以暂时封存、扣留，要求行政机关及其工作人员解释和说明相关问题等权力，并享有作出相应监察决定的决定权和建议权。

2.1.2 机构设置上

当前我国行政监察机构共分四级：监察部主管全国范围的监察工作，代表国务院具体行使监察职能，监察对象包括国务院各部委及其工作人员，由国务院及其各部委所任命的其他人员以及省，自治区，直辖市人民政府及其工作人员；地方上(省，自治区和直辖市)设监察厅，主管本行政区域内的监察工作，接受监察部的领导，对监察部和地方人民政府负责并报告工作；此外，在各自治州，设区的市，县，自治县，不设区的市分设监察局(分二级)，受上级监察机关的领导，对上级监察机关和本级政府负责并报告工作。

2.2 当前我国行政监察制度存在的问题

2.2.1 行政监察机关的权限不够大

行政监察所面向的对象大多是政府官员，他们手中握有一定的公权力，兼具一定的社会地位。行政监察机关要想实现对政府官员的有效监督，就必须获得充分的授权；现实中，我国行政监察机关职能权限范围较为狭窄。从《行政监察法》的规定来看，行政监察机关的权限可以概括为一般权限、调查权限和建议、决定权。但是现实中绝大多数时间，我国行政监察机关仅有建议权，而无决定权；具体实践中，行政监察机关对于政府官员执行法律法规、政策的监督检查也大多流于形式，鲜见我国行政监察机关提出具体的监察建议，其大部分时间仅仅履行了受理举报、申诉的权能。

2.2.2 行政监察法制的健全力度不够

当前我国与行政监察相配套的一系列法规多为规章、意见、通知和办法，临时且随意。例如由中共中央颁布施行的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，党中央、国务院制定的《制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等相关规范性文件的出台都有着特定的时代背景，法律效力薄弱，随意性、应急性特点突出；我国现行有关行政监督、纪律监督和党风廉政建设监督等法律法规在很多规定上都交叉重复。上至党中央，下至地方政府，都颁行了很多关于严禁公款吃喝、公务消费等相关规定，但是这些规定并没有起到预期的效果，隐性的腐败风气依旧存在。

2.2.3 行政监察队伍建设存在着诸多不足

我国目前的行政监察机关队伍人员整体专业素养偏低，年龄结构分布不尽合理。部分监察干部为军转人员，受益于国家政策的照顾而进入行政监察系统，相较之下，年轻且具备较高专业素养的监察人员较少；除此之外，在行政监察系统内部人员的选用标准上拿捏的不够精准；由于目前我国行政监察尚处于初步探索阶段，缺乏对行政监察人员专业技能进行规范化训练的体系；在对行政监察机关人员考核上，制度规范不健全，缺乏有效的竞争机制和激励机制，管理机制上的缺陷直接导致行政监察部门人才匮乏、队伍人员流动性大、行政效率低下。

3 改革和完善我国行政监察体制的几点思考

3.1 扩大行政监察机关的职权范围

“权力是管理的保证”。伴随着我国社会经济的软着陆，行政权日益呈现出扩张的趋势，为了应对行政权扩张的趋势，笔者认为，有必要扩大我国行政监察机关的监察权。可行的做法是，一是赋予其监督监察建议的权力。例如，对于拒不执行监察建议的被监察对象，监察机关可以传唤并责成有关行政机关及工作人员予以改正；倘若该行政机关仍拒不执行，监察机关可以直接做出相应的监察决定。二是赋予其全权处分的权力。即行政监察机关可以直接对违法违纪的公职人员施以降级、开除公职之处分，而无须经过相关部门的同意。三是赋予其经济处罚的权力。例如，对滥用职权，给国家和集体造成较大损失的公职人员处以较高数额的罚款。

3.2 健全我国行政监察法律体系

当前我国规范行政监察工作最为核心的法律是《行政监察法》，伴随着我国社会经济的不断向前发展，《行政监察法》当中的一些规定显然已经滞后于社会发展的需求。如监察机关的外派机构应如何设置、监察干部应如何任免等问题，该法需要进一步予以明确规定；除此之外，还应完善与行政监察工作相配套的一系列法律法规。笔者认为，我国有必要对已有的同行政监察相关的法规和文件加以梳理，对于其中经实践证明确有实效的规章尽快予以立法，增强其约束力；相反，应尽快废除那些脱离实际的规章。尽快制定出台《国家监督法》，赋予监察机关立法建议权，推进《行政程序法》、《反贪污贿赂法》等法律法规的立法进程，从而保障行政监察人员能够最大限度自主地行使监察权。

3.3 加强行政监察机关自身建设

一是严格选拔和录用行政监察机关工作人员，并使之制度化、规范化，遵照“宁缺毋滥，优中选优”的原则，确保每一名进入行政监察队伍的人员素质过硬。“首要的是清正刚直、嫉恶如仇的品质”；早在我国西汉时期，就规定监察官须对法律非常熟稔，唐代以降，历代封建王朝的监察官多为进士出身，这对当今我国行政监察机关选拔和录用工作人员的启示是要将那些曾受过良好法学教育的人员选拔和录用进行政监察机关队伍中来。

二是加大对行政监察队伍的培训力度。一方面对于新录用人员进行系统化的岗前培训，以使其尽快掌握行政监察工作的程序和步骤；另一方面，每年应保证在职的行政监察人员参加一定量的进修活动，重点学习审计、税务、计算机、法律等专业基础知识，以使行政监察人员的依法履职能力得到切实增强。

三是探索建立具有中国特色的行政监察专员制度。我国现行宪法规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的资料。”该条规定为在我国建立行政监察专员制度提供了法律依据；再者，我国的行政监察体制已经运行了十数载，可谓是经验丰富，可供借鉴的地方有很多。基于此，引用、借鉴议会行政监察专员制度的必要性、合法性和现实可能性可谓一应俱全了。接下来要做的，就是立足于我国现行的人大制度，对其加以适当的设计改良：例如，可以在全国和地方各级人大委员会建立专门的行政监察委员会；行政监察专员享有较大的自主权、实质性的建议权和广泛的调查权；行政监察委员会和行政监察专员受人大常委会监督，只对人大负责。

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