论行政监察制度的重构

张 俊 赵 辉

（1.烟台职业学院 团委，山东 烟台 264000；2.烟台职业学院 船舶工程系，山东 烟台 264000）

行政监察是一项重要的行政监督工作，也是行政工作过程中的重要环节。行政决策能否有效执行，行政权力能否顺利实现，行政监察起着重要作用。近年来，在司法实践中，我国现行的行政监察体制存在诸多问题。针对这些问题，重构我国行政监察体制，可以从立法、权力制约以及机制体制等方面入手。

一、行政监察制度存在的缺陷

行政监察法律法规内容不健全。我国至今还没有《行政监察官法》，许多内容的规定往往缺乏一定的法律依据，一些重要内容仅在《行政监察法》等相关法律中作了原则性的规定。目前，《行政监察法》只对行政监察行为作了原则性的规定，这增加了实践中行政监察活动的随意性和盲目性，操作起来比较困难。

行政监察领导体制制约失衡。凡设立行政监察机构的国家，对监察主体的法律地位都是十分重视的。而在我国，行政监察主体却呈现出法律地位低下，缺乏权威性、独立性的特点，其根本原因就是领导体制的问题。例如：2007年，山西省临汾市洪洞县原新窑煤矿发生瓦斯爆炸事故，导致105人遇难。事后调查，该矿在事故前违法超层越界开采，严重超能力、超强度、超定员生产，管理极其混乱，隐患严重，而地方监察机关却没有及时发现并予以制止，安全监管、监察上存在严重的漏洞。目前，我国安全监察体制和其他系统的监察体制是一样的，都实行“垂直领导，分级负责”。这样，行政执法监督机制在很大程度上将现行的煤矿安全监察直接控制在行政执行权之内。同时，外在监督机制的缺乏，必然导致权力的异化、膨胀或者功效的萎缩，从而造成煤矿安全监管的“弱监”和“虚监”。

行政监察机关职责缺位。例如：广东省惠州市一宗持续了三年多的土地权益纠纷。由于这起纠纷的处理被一再拖延，广东省惠州市国土资源局等部门日前成为被告，起因是行政不当。由此可见我国行政监察监管的职责缺失。从目前监察运行的实际情况来看，实际上只履行了举报、受诉等职责，而对行政机关遵守法律、执行政策的监督检查力度却十分乏力。

行政监察执法权力不足。目前，我国行政监察机关的行政职权存在两种普遍现象：职权相对有限和严重不足。行政监察机关的决定往往形同虚设，这就直接导致行政监察机关拥有的国家行政权和其所肩负的重要历史使命极不对称。例如：河北省的黄骅盐场案，其实，为解决这一历史遗留积案，行政监察部门曾多次提出行政监察建议权，三次申请当地法院判决，并经县、乡政府多次调解，但一直悬而未决。导致这一现象出现的原因就是行政监察机关的执法权力不足。在实际运作过程中，轻视事前监察和事中监察，重视事后监察，从而导致行政监察机关陷入被动局面。

二、重构行政监察制度的思路

借鉴国外行政监察制度的优点，加强行政监察法制建设，加大行政监察力度，确保行政监察主体地位，全面推进依法行政，加强法治政府建设进程，重构行政监察制度。

（一）推进行政监察立法进程

进一步理顺行政监察对象。新《公务员法》将中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、政协机关和民主党派机关工作的人员全部纳入公务员的行列。而现行的《行政监察法》规定，行政监察的对象是国家行政机关、国家公务员和由国家行政机关任命的其他人员，这就造成很多公务员不在行政监察之列。因此，应根据现实需要和《公务员法》确定的范围，做相应的调整，适当地扩大行政监察对象的范围。还有一部分“打擦边球”的职员，例如，“工勤人员”，“借调”、“聘用”的城管协管员，受委托从事公务活动的村民委员会成员等，他们虽然没有编制，但是仍然从事公务活动，也属于监察对象。

进一步拓宽行政监察内容。目前，我国行政监察工作的主要内容是国家行政监察机关及其工作人员的违法乱纪行为，监察范围相对狭窄，不能全面地监督行政机关的其他行政行为，难以全面保障行政相对人的合法权益。国外现行的行政监察制度还包括政府行政行为的合法性和合理性两方面的内容，尤其是“不良行政”、政府行为的公开化和政府政策的合理性问题。借鉴国外先进理念，我国行政监察工作的内容有待进一步拓宽。一方面，加强对政府行政行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督；另一方面，加强对政府行为和政府政策合理性的监督。

建立行政问责制，严肃责任追究，是保证政府依法履行职责的需要。各级监察机关应加强对监察对象的监督，从规范行政机关岗位职责、量化考核标准、完善绩效考评和奖惩办法入手，督促行政机关及其工作人员认真履行岗位职责，并对其落实情况进行严格监督。对不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责的，各级监察部门根据行政过错责任追究办法严肃处理，并追究其责任，加大行政过错责任追究的力度，发挥行政监察的惩治作用。［1］

（二）确保行政监察主体的独立地位

一直以来 我国都是实行行政监察机关与党的纪检监察机关合署办公，这必然会大大削弱行政监察机关的权威性。要增强行政监察主体的权威性，就必须做到党政分离，使其不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，直接向各级人民代表大会负责。将人大监督权和行政监察权相结合。行政监察机关的主要领导成员由同级人民代表大会选举产生，并在业务上接受上一级监察机关的指导。这一改革思路具有若干优点：将人大监督权和行政监察权合并，有利于行政监察权力的统一行使；将监察机关脱离并独立于行政部门，有利于提高其法律地位，增强其独立性和权威性，有利于把行政监察形式和内容统一起来，充分发挥其监察作用。通过人大监督权和行政监察权的合并，将两套班子整合为一套机构，可以节约人力、物力，符合我国精简机构的整体思想和目标。［2］

独立的法律地位是获得高度权威性的基础。确保行政监察主体的独立性是实现有效监督的关键所在。要确保行政监察主体的独立性，就必须将行政监察机关从行政机关中独立出来，直接隶属于权力机关，将现行的双重领导体制改为垂直领导体制，从根本上解决行政监察机关的法律地位问题，从而改变行政监察机关难以对同级政府实行有效监督的疲软状态，提高监察机关的抗干扰性。行政监察机关还必须拥有财务独立核算的权力，其各项工作费用独立核算，与地方财政脱离，其他行政机关和社会团体不得干涉。监察机关领导班子的任免不受地方政府管辖，应由同级人民代表大会选举，并报上一级监察机关，提请该级人民代表大会批准后任命。［3］

行政监察机关的地位不独立、职责不明确、执法权力不足等缺陷，严重制约了行政监察制度的发展。借鉴国外行政监察制度的优点，加强行政监察法制建设，确保行政监察主体的独立性，对重构行政监察制度有着极其重要的作用。

［1］汤建华，宋晓辉.中国古代监察制度的演变及借鉴意义［J］.求实，2002（4）.

［2］林兴发.关于完善我国行政监督机制的思考［J］.行政与法，2005（3）.

［3］陈家贵.我国现行征地制度分析与对策研究［J］.西南农业大学学报，2004（5）.