国家治理的现代理念及体系构建

2017-08-12何翔舟吴俊杰

天津行政学院学报 2017年4期

何翔舟+吴俊杰

摘要：体制转轨、经济转型使社会治理面临的对象和环境具有新的特征。传统治理模式和方法显然已越来越不能适应新形势的需要，社会治理的自身发展也呼唤一场“否定之否定”或者说“建构式”的自我革命和自我改进。在传统的政府管理理念下，政府一元化管理模式把治理体系划归为治理对象，导致“治理者”与“被治理者”主体错位而成为制约社会治理创新的桎梏。如何以治理創新为切入点，准确把握社会治理多元主体互动交叉服务的基本趋势，化解政府治理绩效认同危机，以及从新的视角用新的观点和方法研究创新社会治理的体制与机制是当前迫切需要解决的问题。针对现实的国家治理特征，在预测未来理念的基础上，从长远战略与具体对策的角度，探索构建政府、非政府组织、市场主体和公众个人共同参与的多元主体相互协作的经纬网式的治理体系。

关键词：国家治理；体系构建；政府管理；治理半径

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）04-0003-08

国家治理的现代理念及体系构建，是一个国家的制度建设和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。纵观古今中外，能够不失时机地调整并改善国家治理理念与治理体系，是推进国家事业快速发展并实现长治久安的制度基础，也是充分体现国家长远战略的必由之路。从根本上讲，当前在国家治理理念与治理体系、治理能力方面还有许多亟待改进的地方。一方面人与自然的和谐仍然是国家治理不可回避的矛盾，对人们提出的严峻挑战是一个长时期的过程；另一方面国际社会之间的各种矛盾不断上升的趋势，以及国内社会不同群体、不同阶层之间、地域之间发展不平衡的矛盾也是一个相对长期的过程。现代经济社会的不断提升与发展为国家治理体系建设提出了新的考验。而国家治理体系的创新变革不仅是治理本身的创新推动，更是社会经济发展变化的客观必然。

一、国家治理体制的构建必须充分体现全体公众的意志

由于社会治理问题在本质上涉及国家与社会的关系，所以早期经典作家都是围绕国家与社会的关系来建构学说，并对后来的社会治理研究产生了深远影响。在17世纪末，洛克就提出市民社会先于国家或外在于国家的理论，他认为市民社会决定国家，国家服从市民社会，国家只是保障个人自由、社会自主的工具[1]（p.56）。洛克的思想是社会中心主义的渊源，任何一个建立在自己意志基础上的政府组织，都必然会受到社会的影响。在一个多元主体客观上存在的国家，虽然只能有一个最高的决策机构，其余任何主体必须处于从属地位。但治理本身是不同层次、群体、组织共同参与的公共活动。一方面，社会上客观存在的各类组织，包括社区、非政府组织、企业、学会等，也都通过自己的组织成员，自行规划工作以实现本组织的目标，必然地影响社会整体环境[2]（p.80）。1819年，黑格尔提出国家高于市民社会的理论，把市民社会看成是自私自利的领域，把国家看成是代表普遍利益（公共利益）的领域，肯定了国家对市民社会建构的积极作用。黑格尔的学说虽说把除国家以外的其他组织看得过于消极，但这种国家中心主义的治理本身离不开公众。孟德斯鸠于1748年提出的市民社会与国家平衡的理论，主张通过国家与市民社会的平衡来防止政治生活中的专制主义，为后来学界分析国家民主的社会基础的理论源泉。20世纪后，西方学术界对于社会治理的研究不再停留在哲学、政治学和法学的宏观层面，而是逐渐落实到管理和治理层面，从而形成了多种理论主张。美国公共行政学家罗伯特·B·登哈特认为，融合公民权、社区和市民社会、组织人本主义和组织对话，是实现社会和谐发展的基础[3]（pp.121-122）。他强调了政府在社会事务及公共事务治理中的责任、公正、参与、回应的价值理念，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。20世纪90年代，奥斯特罗姆夫妇指出，社会治理应该是多中心合作[4]（p.9），该理论的重要启示是社会管理及公共事务由政府、非营利组织（第三部门）、公民、家庭、社区、企业等主体共同参与治理，形成多中心参与合作的社会管理格局和管理体系[3]（pp.121-122）。从国际社会发展现实与总趋势看，现代国家是由公共的及专业化人员组成的分门别类的政治机构，中央集权通过政治关系覆盖特定的领土范围，运用强制性的规制对税收和武力实施垄断[5]（p.46）。但治理以及治理主体离不开全体公众，尽管一系列的权势无处不在，也就是这种权势构成了公民资格。事实上，各种非政府力量弥补了政府管理的缺陷。Walter J·M·Kickers在网络分析的基础上提出了合作网络理论，认为治理就是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。在20世纪末21世纪初国际上许多学者开始认识到在社会问题复杂化和利益主体多元化的时代，公共问题的解决和社会治理创新需要涉及多个行政部门之间的通力合作，甚至包括私人组织、非营利组织和公民之间的协同合作，进而提出了协同治理的理论主张[6]。

习近平指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[7]。这充分体现了现代国家治理活动多元化的特征。可以设想，无论是一次简单的听证会，还是符合程序的公共决策，基本上都是不同主体代表的参与。近十年来，人们的思想意识、价值取向、道德观念更加多元，公民的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，公众共享改革发展成果的愿望日益强烈[8]，这些都是公众意志的集中体现。国家治理仅仅依靠政府管理是越来越难，现实中的高成本治理活动以及绩效认同危机，实际上是治理意志多元化难以到位的结果。改革开放以来我国政府在推进行政管理体制改革，不断改革和完善社会管理体制，从根本上讲，就是不断体现公众在国家治理中的意志的过程。但从总体看，我国政府的社会运行职能还比较薄弱，这使得国家治理体系建设的任务还非常繁重，从上到下的诸多深层次问题亟待解决。中国的改革如果不能在社会层面尤其是社会保障、社会管理等关键领域取得重大进展，将会使中国共产党的执政合法性甚至执政地位受到严重挑战，因此，近年来执政党开始着力于社会改革，积极培育新的执政合法性资源生长点，重塑形象，赢得民心。

综上所述，无论是从哪个角度出发，归根结底都渗透着社会公众意志。以政府为核心也好，多元主体共治也罢，其实质是公众意志。综合国内外相关研究成果，在社会治理问题上，西方学术界已经走过了各种“主义”激烈交锋的时代，在许多理论主张上达成了共识，目前都致力于解决各国出现的各种社会问题。在社会治理体制上有很好的突破，但没有把社会组织之间多元治理体系完整地构建出来；我国研究者们虽然在对策研究上取得了很好的成就，但没有把信息网络大数据背景有机结合起来，社会治理体制与机制、组织模式与体系需要创新。体现公众意志的国家治理以及治理体系理论，要构架出以现代信息和网络社会所提供的丰富数据为基础，研究国家治理的基本支点；找出多元主体行为相互影响的微观基础、基层社区治理机制及政府管理模式转型规律。系统分析社会组织运行机制，创立政府主导、多元主体合作共治、基层社会自治的现代社会治理框架与结构体系。

二、从根本上讲传统管理理念与现代治理不融合

任何治理体制的构建，目的是为了最大限度地体现公众的意志。之所以传统的政府管理不能适应现代治理需要，从根本上讲，是因为其越来越难以体现多元主体的意志。不同的群体、不同层次以及群体相互之间，在总的社会活动中，各自发挥着其他组织无法替代的作用。我国社会主义国家治理最能够体现公众意志，但随着社会经济发展的不断深入，在方式方法、体现手段上必须不断改进才能更好地体现公众意志。

（一）公共资源的裂变需要多元主体共同配置

从理论上讲，在社会治理活动中，无论是政府组织，还是社会其他任何合法性组织或个人，都是配置公共资源的主体。现代社会公共资源与传统资源相比，发生了根本变化。网络信息资源的出现，使公共资源由传统意义上的有限变为无限。从一定意义上讲，现代信息背景下的公共资源政府所能够实际掌握的属于其中少部分。传统的政府治理难以实现国家治理的帕累托效应。社会活动中所产生的各类矛盾、问题，只有管理不可能达到理想的治理状态。例如，没有公众的参与，诸如各种暴恐活动、安全问题，以及环境污染问题，等等，对于政府管理来说就只能是疲于奔命。包括供给侧改革在内的重大经济问题，只有在各类专业协会的配合下才能有精准解决的可能；环境污染的治理，除政府购买服务外，还必须有服务半径内的公众提供监督、社区机构的服务协作，同时，那些非政府组织中的志愿者队伍的参与必不可少。多元主体治理的国家治理体系构建或完善，并非是政府管理角色的淡化，而是政府管理功能与角色的转化。在国家治理体系里，政府仍然是核心主导者。其他社会组织与公众虽然同样是治理主体，但他们的角色决定了无法取代政府成为国家治理的领导核心。多元主体治理，在政治上体现了公众的意志，在治理绩效上得到公众的认同，治理成本上体现帕累托改善效应。一方面，通过多元主体治理，能够全面调动公众治理的积极性，控制政府管理的高成本现象。另一方面，公众的主人翁意志得到真正落实到位，在很大程度上消除了公众对政府管理的误会。之所以传统治理难以起到帕累托改善，是因为现代社会治理的资源越来越倾向公共性，也使得不同群体、不同层级的公众都在通过各种渠道配置公共资源。无论是经济资源，还是社会其他资源。如果把国家治理的权力都控制在政府集团，就会影响治理的绩效。只有当社会多元主体根据不同特征，充分发挥不同主体的优势，才能弥补政府在某些领域、某些手段的短板。由此，不同主体共同治理在边际上控制传统的政府治理成本，优化公共资源在国家治理活动中配置。

（二）社会公众是治理主体而非被治理者

在“互联网+”背景下，治理本身是一个无缝对接的管理活动。信息革命对治理既是前所未有的挑战，又为全员治理创造了条件。无论是国际安全问题，还是国内安全、环境、经济、社会等问题，在挑战日趋严峻的情境下，传统政府治理显得越来越力不从心。因此，国内外深层次矛盾要求治理体系创新。从长远战略角度分析，我国社会主义制度与现行的政府管理体系为包括不同群体、不同层级等多元主体协同并举的新型国家治理体系建设提供了非常好的基础保障。政府作为国家治理的核心领导层，通过社会赋予的公共资源配置的规划、引导权，充分调动企业、非政府组织、社区、公众个人的积极性，最大限度地发挥国家治理效应。这种多元主体并举的国家治理体系，能够勾勒出国家安全网络以应对国内外各种暴恐与间谍危害国家与公众人身以及经济等在内的重大问题，解决环境污染问题，应对社会突发性的各种天灾人祸问题。日益复杂的各类矛盾与自然问题，必须由社会公众与政府组织共同应对，才能为公众带来更大的福祉。从根本上讲，市场失灵需要政府的正面引导，而政府失灵需要包括企业、非政府组织、公众个人的弥补。社会各类组织都是相辅相成、相得益彰的。在传统的政府管理体制下，企业组织、非政府组织、社区以及公众个人，往往把自己或者自己的组织放在被动地位，甚至于一些组织或个人还视自己为被治理的对象。这种错误的理解，不仅失去了国家治理的积极性与主动性，而且把本来的积极因素变为消极因素。世界上的任何主观能动的组织或个人，都不可避免地存在外力下的摇摆性选择。当人们将其周围的陌生人视为朋友时，他成为你的朋友的可能性肯定大于成为敌人的可能性。反之，当你将其视为敌人时，其成为敌人的可能性大于成为朋友的可能性。政府主导下的国家治理，对于其他各类组织来说亦然。可以肯定地说，纵横网络式的国家治理体系在很大程度上消除各个领域的激烈并尖锐的问题。例如，网络时代的谣言防不胜防，是当前与未来一个时期影响社会稳定的最大威胁，通过多元主体治理，能够得到最大限度的甄别或控制。

（三）多元主体治理是化解政府治理绩效认同危机的必由之路

近年来，政府管理的绩效受到越来越多的人诟病，甚至于政府管理的绩效得不到绝大多数人的认同。政府管理绩效认同危机现象相对普遍，许多人抱怨：環境污染严重，食品安全缺乏足够的保障，国际反华势力猖獗，网络欺诈现象愈演愈烈，等等。仔细反思，国家无论在治理精力还是治理资源投入上，都花了很大成本。如何全面提升社会治理绩效，是摆在政府面前的严峻课题。从根本上讲，这一课题是世界性的，世界上任何国家都没有幸免，只不过不同的国家所体现的问题程度不同，各自的严峻性问题在所反映的领域不同而已。就长远战略角度分析，这一问题如不能科学合理解决，所谓社会治理绩效就无从谈起。传统的政府管理社会的绩效与公众的期盼之间的反差越来越大，而政府本身的管理又全身心投入，这说明单一的政府管理社会的模式的生命周期结束了。

之所以如此，是因为现代科学技术的发展为社会一切活动增添了更多的影响函数或因素。例如，互联网使信息对称的可能性增加，但信息通过几何级数增加后，真假信息的辨别需要更加多元的手段与工具；交通工具的便利使暴恐份子更加神出鬼没；物质资源的丰富，增添了污染环境和正确处理垃圾的麻烦，等等。理性地讲，现代社会每一个公众都应该是社会治理者。只有调动不同群体、不同阶层、不同组织共同治理的积极性，才能形成多元主体治理国家的纵横经纬网络。我们设想，社会治理活动所显示出的绩效或成本高低是一个满足各种相应条件的多元函数。治理绩效的好坏是由各个治理函数中的自变量决定的。例如，政府组织、企业、社区、非政府组织、公众个体作为社会治理的构成函数，任何组织或个人一旦不能满足社会治理条件，或者说失灵、缺失，这个治理系统就不能产生优化效应。当前，有为数不少的人不认同治理绩效，除单一的政府管理不适应信息时代客观现实外，公众缺乏亲身治理的支点也是很重要的原因。由此，多元主体治理的效应体现在两个方面：一是从真正意义上提高国家治理绩效，二是从根本上化解公众对于政府管理绩效认同危机[9]（pp.138-139）。

三、传统政府管理理念下社会治理不到位的原因

任何创新改革都是应对现实或者未来挑战而做出的制度安排。传统政府管理理念下的社会治理成本越来越膨胀，与现代国家治理客观要求比较，根源究竟何在。现代信息与网络社会，社会治理问题已经影响到社会经济、政治文化的综合发展。从贪官巨腐到各种恐怖暴乱、环境污染、随意拆建、流言蜚语，以及各类公共场所的不文明现象，都显示出“中等收入陷阱”特征。对于这一国际性重大问题，无论从理论还是实践上都亟须解决。

（一）“治理者”与“被治理者”主体错位不符合时势利导逻辑

社会治理转型期所面临的最大挑战，是治理理念上始终把除政府外的社区、企业组织、非政府组织、公众都不知不觉地放在被治理的地位，而非治理主体。因此，要分析传统政府管理理念下社会治理不到位并高成本运转的原因。首先要从治理理念这个源头入手，观念上的偏颇是行为错位的根源。人们想做什么或者不想去做什么，就会有相应的结果。在治理问题上，如果立论基础是应用现代预测与管理理论来探索现代社会治理的组织与模式体系，核心是通过理论模型的建立找到现代社会治理的体制与管理机制的科学方法、途径与依据。就必然地产生与之相匹配的治理效应。新的社会发展时期，特别是互联网时代，社会治理资源必然地分散到所有人的手中，要求人们必然地参与社会治理活动。从根本上讲，社会公众必然地成了治理者，如果因势利导，就会起到全员治理的效应。反之，如果不能及时转变治理理念，停滞在政府管理思维，就会将社会组织或公众排除在治理体系外。治理者角色错位到被治理者角色，就会必然地导致治理难度的加大。古人云，善战者其势而利导之。任何一种力量，顺势而为，因时造势[10]（p.1721），符合优化资源配置原则，就会带来意想不到的效果。一旦逆势而为，就会给自己带来意想不到的障碍。

之所以出现“治理者”与“被治理者”主体错位，并非政府的主观行为所致，而在于治理理念的滞后。在体制上不能把多元主体融入一体，其他社会组织肯定游离于治理体系之外，这些组织或个人即使主观上想去帮助政府治理国家，但由于缺乏明确的标识，不仅难以充分发挥应有的治理潜能，甚至被误认为是治理的对象。现实中把社会组织推向被治理对象的案例并不鲜见①。这种在治理理念上的逻辑错误，是政府治理不到位，给社会带来公共治理高成本的根本原因。

（二）政府一元化管理模式难以解除内部软约束桎梏

管理者自身的管理是管理成败的前提。由于政府管理本身是最大的公共产品，任何时代的政府管理模式下，无法消除内部管理的软约束。随着社会的进步与发展，人们聚焦治理绩效的目光越来越强。软约束的政府内部管理，使得政府对于治理绩效的责任与问责难以完全到位。从根本上讲，政府内部的软约束管理对于社会治理来说，就不可能放开手脚。为什么说传统的政府管理社会软约束难以治理到位，因为它不能调动社会其他主体主动参与治理的积极性。这种治理体制实质上就是政府垄断治理，与任何缺乏竞争的活动一样，垄断必然造成垄断者组织内部管理机制的软约束，管理活动稀松平常。而在社会公众越来越主动参与治理的客观现实面前，一元化的政府管理模式不仅在内在管理机制上是约束的，而且必然地滋生政府与其他组织之间的各种矛盾。其原因是，政府垄断治理模式下，政府聚焦点是政府自身的治理绩效或公众的评价，而不是社会治理本身。老子说过“太上，不知有之；其次，亲而誉之；其次，畏之；其次，侮之；最次，润之”②。要消除政府管理机制软约束，就要建立符合现代社会治理体系新理念、新体制、新机制，提高治理绩效，最大限度地降低社会治理成本，创造新型治理生态社会，提高社会公众福祉。从现代管理的技术与公共制度改革中获得社会治理组织与体系模式、社会治理体制与机制观念和方法上的启迪。用科学理论改善传统政府管理下的社会管理方式，培植社会治理的多维体系、全员参与机制模式。并通过创新观念、创新体制与机制，形成包括政府、非政府组织、私人领域以及全体公众在内的协同互动关系。亦即把社会治理的支点建立在规范的理论和体制创新以及由政府、非营利组织、全体公众共同智慧的基础上。就我国这样一个具有悠久文化历史、管理智慧的国家而言，仅仅靠传统的思维定式、管理方式来治理现代社会显然是不适宜的。随着国际社会的深刻变革，互联网时代的到来，無论是人们的民主理念，还是直接参与治理理念，以及公众观点与主张的体现意识，都是彻底的革命性变革。大数据与网络化是一个有机的整体，同时，也把人们的治理活动编制成既纵横交织又相互制约的新型组织与模式。不可能通过传统的政府软约束方式从根本上实现现代社会治理目标，

更不是通过在传统的管理体制与机制上进行细枝末节的修补就可以从根本上适应网络时代的社会治理。所以，只有通过体制创新，实现治理体系、制度、方法、模式、思维等方面的创新，构建符合现代社会发展的社会治理网络，以通过制度创新实现高公共资源配置效益的目的。

（三）“集团利益”文化固化了不同组织的“治理半径”

随着社会的不断发展，社会各类组织日益多元化。不同组织之间，社会团体之间，企业之间，以及公众之间，形成了战略上相互合作而具体利益上相互博弈的格局。在现实的利益驱动下，形成了各自顾及集团利益的普遍现象。例如，教育领域、医疗卫生领域、交通运输领域、产业领域，等等。都以不同的方式维护自己的利益，以求在激烈的资源配置过程中处于优势地位。由此，形成了集团利益文化现象。集团利益文化现象的普遍存在，从根本上固化了社会不同组织的治理半径。这种治理半径往往是以本行业、本集团的利益为圆心的。公共治理半径的利益化，并非来自于不同集团组织本身，而是在过于单一的治理体系下，治理方式、方法、手段越来越疲软，造成了社会治理的相对混乱。因此，必须依靠不同集团或组织的多元治理，消除这种相对混乱的治理局面。

社会治理问题，关系国家长远战略实现问题，是实现中国梦的基本保障，也是政府与公众共同需要迫切解决的问题。由于其公共性特征过于突出，社会各界以及普通公众还往往以搭便车的态度对待，属于最为典型的“公地悲剧”。这样，政府必须承担从战略上研究解决社会治理问题的任务；包括社会治理的组织体制创建、社会治理模式体系的构架，以及社会治理体制与机制的设计；充当主导者和参与者的双重主体角色；引导社会各界，充分发挥不同阶层、不同主体的积极功能，创新符合现代网络时代治理模式的对应选择。可以设想，只有治理者才能关心治理，而被治理者不仅不关注治理，甚至可能制造治理对象。因而只有建立多元主体共同参与或承担责任的治理体系，才能消除不同集团在社会治理领域的利益固化，从而扩大不同团体、不同組织、不同群体治理半径。也就是国家治理目标实现的必由之路。作为处于治理核心层的政府要重点研究现代社会治理组织与模式创新。以现代信息与网络社会所提供的丰富数据为基础，研究社会治理的基础理论，社会治理多主体行为相互影响的微观基础，基层社区治理机制及政府管理模式转型，系统分析社会组织运行规律，建立主体交互的运行机制，探讨政府主导、多主体合作共治、基层社会自治的现代社会治理框架与结构体系，在完善体制建设与硬约束管理机制建设方面不断探索创新。

四、构建国家治理体系的长远战略与基本途径

国家治理体系建设是应对现代信息与网络社会情境下的战略选择，切入点是找出多元主体竞争与协同治理的体制与机制创新模式。一是使传统的政府垄断治理转型为多元主体治理，特别是改变传统理念上把企业组织、非政府组织、公众作为治理对象的思维方式，使之成为新型的协同治理主体。二是社会治理如何从政府垄断转为多元主体协同治理，并在一些领域通过公平竞争治理。三是使政府由传统的“划桨”真正走向“掌舵”，由经验性管理组织转向科学性主导组织，创造良性循环的社会生态、政治生态、文化生态、安全生态环境。

（一）通过政府管理半径与变化规律确定政府管理“密度”③

政府管理半径变化规律是社会治理职能配置基础。传统的政府管理半径在一定程度上是无限的，也形成了高密度的政府管理。这种高密度的政府管理，不仅给各级政府管理带来越来越大的压力，而且也越来越不适应国家治理需求。现代信息与网络社会对于社会治理最大的特征是创造了社会多元主体能够共同参与国家治理的条件。政府管理半径越来越小，其他社会组织治理半径逐渐扩大。同时，政府管理密度越来越小，其他社会组织治理的密度越来越大。进而，使国家治理必然地形成了新的体系。国家治理的职能配置与政府组织结构必须重新定位。社会治理组织结构与模式变化的内生决定因素由传统单一的政府拓展到全社会，在这一国家治理体系中政府处于核心地位，也就是配置国家治理资源地位，而非唯一的治理主体。为此，必须解剖社会治理的要素、定位规律，以及要素之间的变量关系，理论机理，演进规律。掌控现代信息与网络时代社会治理的内生决定因素及基本规律，包括社会治理流程环节，不同治理主体之间的关系，协同治理流程规律[9]。

（二）必须能够体现公共资源配置的帕累托改善

国家治理体系实际上是构建了一个广泛意义上的治理组织，尽管这个组织内在管理结构是虚拟的、松散的，但其运作仍然是对公共资源的配置，包括有形资源和无形资源。任何资源的配置都需要以配置绩效为前提，而公共资源配置的绩效标准应该是帕累托改善效应。如何构建国家治理体系，无论就战略角度，还是操作层面，都必须坚持帕累托改善。从根本上讲，建立政府主导，企业组织、非政府组织、社区以及公众个人共同参与的治理网络，已经充分体现了无形公共资源配置的帕累托改善。当然，对于有形的公共资源还必须建立一套完善的配置体制与管理机制。之所以要研究现代社会治理的组织与模式创新，根本目的是探求多元治理主体竞争、协同治理、分级治理的研究操作途径，优化治理体制与机制、体系、模式。现代信息与网络社会情境下，社会治理组织协同共治的模式体系构建，必须是国家治理体系战略规划，政府组织、社区、微观组织以及公众不同主体分工治理的模式，同样要建立在优化资源配置的基础上。由此，符合社会治理帕累托改善效应的组织结构设计，是实现国家治理体系建设战略与操作途径的必由之路。必须从社会治理的关键因素出发，设计治理组织结构，体现结合不同治理主体实践的特征。

（三）必须构建上下联动纵横交错的经纬网络

中国社会治理的创新与发展，主要是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理模式的形成与发展。这也是政府社会管理的发展方向。当前社会管理中，社会协同与公众参与比较薄弱，政府的公共政策民主化程度也不高。应以公共政策民主化为主要切入点，增强公民参与以及社会自治组织的社会管理能力，从而促进社会治理的创新与发展[11]（p.1721）。其基础是建立科学的权力分工体系。建立科学的权力配置机制、规范的权力运用机制、有效的权力制约机制、严密的权力监督机制、完善的腐败惩治机制等，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，从而在国家权力体系上实现社会主义政治文明的内在和谐，实现国家治理体系现代化[12]。现代社会不同阶层与群体的多元化特征，国家治理体系的内涵是多元主体与层次的构建，把“社会管理”提升为“社会治理”，是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本创新，也是从社会管理到社会治理转型的必然要求。就纵向而言，从中央到地方各级政府不仅要上下贯通，而且要承担核心治理的作用。就横向而言，无论处于什么层次的企业、非政府组织、公众及社区组织，都是国家治理不可或缺的积极力量。它们不仅上下联动，而且纵横交错，构建包括生态环境、政治环境、安全环境、经济环境的治理网络。

社会治理是任何国家稳定发展的根本性问题。从根本上讲，任何意义上治理体制的构建都是社会公众意志的体现。传统的政府管理理念已经难以满足现代社会治理现实以及治理机理的发展。究其原因，是传统管理把除政府外的其他公众列入了治理对象，治理公共资源被各级政府垄断，在公共资源过于集中配置的管理体制下，往往使积极因素变为消极因素。因此，必须顺应现代科学技术发展特征，创新国家治理理论，适应现代治理需求，构建不同层级政府主导，非政府组织、市场主体、公众个人等多元主体积极参与协同治理的国家治理体系。这不仅是当前社会经济发展的需要，而且是国家长治久安、可持续发展的必由之路。

注释：

①近年来，在全国各地发生的拆迁危机、公共项目建设选址危机（如垃圾焚烧项目）、对地方政府绩效认可危机，等等。仔细推敲，绝大多数都是不该发生的危机事件。之所以发生且小事演變为严重事件，往往是把普通公众当成了治理的对象。例如，封锁信息，掩盖项目中的负面指标。总认为政府是积极的因素，其他组织都是消极因素。

②出自老子《道德经》。就是说最好的统治者，老百姓不知道有他的存在；其次的统治者，老百姓亲近他称赞他；再次的统治者，老百姓害怕他；更次的统治者，老百姓轻视他。如果社会公众参与治理活动了，人们对政府的依赖程度就会相应降低，就会向着“老百姓不知道有他的存在”方向发展。

③所谓政府管理密度，各级地方就是政府在某一领域中所管事务的多寡。传统的政府管理可以在某一领域将所有事物全部管理，现代社会治理活动可以将其中的部分或大部分交给其他社会组织管理。例如环境治理，政府必须依靠社会组织才能治理到位。

参考文献：

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[7]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[DB/OL].新华网.2013-12-31.