农村社会组织参与供给农村社区公共服务研究

2017-08-12孙迪亮

天津行政学院学报 2017年4期

孙迪亮

摘要：农村社会组织凭借自身的独特优势，已在参与供给社区公共文化服务、社区生产生活服务、社区矛盾排解和公共安全服务、社区志愿互助服务等农村社区公共服务中取得了重要实效。但受制度环境欠佳、外部支持乏力、内部运作不良等因素的影响，农村社会组织在参与供给农村社区公共服务过程中也存在诸多问题，具体表现在供给主体、供给内容、供给动机、供给效果等方面。为此，应以多元供给主体的协同合作为基础，优化农村社会组织发展的外部环境，并激活农村社会组织的内生动力，以构建农村社会组织参与供给农村社区公共服务的长效机制。

关键词：农村社会组织；农村社区公共服务；参与供给

中图分类号：D632 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）04-0019-09

新型农村社区建设在我国已持续了整整十年。党的十六届六中全会首次提出了“积极推进农村社区建设”的要求，民政部于2007年4月印发了《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》，由此在全国范围内拉开了新型农村社区建设的序幕。而在农村社区建设中，必须把增加农村社区公共服务供给作为一个重要内容。鉴于农村社区公共服务供给存在着总量不足、结构失衡、效率低下等严重问题，这些问题绝非单靠政府的一己之力所能解决，故此，由社会组织参与供给农村社区公共服务之主张，近十年来亦频频出现于中央有关文件中。如在2006年国务院下发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出，要鼓励和支持各类社会组织开展社区服务；2010年“中央一号文件”强调要“开展农村社区建设创建活动，加强服务设施建设，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织”；党的十八大则要求“增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展”；党的十八届三中全会进一步提出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。十年来，积极引导农村社会组织参与供给社区公共服务，不仅成为学界和政界的基本共识，而且已成为农村社区发展中的普遍事实。在此情势之下，客观评估农村社会组织参与供给社区公共服务已取得的实效、尚存在的问题并提出相应对策，对于推动农村社会组织发展、优化农村社区公共服务供给具有重要的现实意义。

一、农村社会组织参与供给农村社区公共服务的实效分析

本文所谓的农村社区公共服务，特指以新型农村社区作为平台而提供的、带有地域性的公共服务，其内容涵盖社区公共文化服务、社区生产生活服务、社区矛盾排解和公共安全服务、社区志愿互助服务等方面。既有研究表明，农村社会组织虽然形态各异，但它们确实已经通过多种形式、在不同程度上参与供给了农村社区公共服务。例如，广西壮族自治区民政厅自2006年以来在玉林市兴业县石南镇东山村大云社区、葵阳镇四新村德礼社区等农村社区开展社会组织培育发展试点工作，目前已有为数众多的社会组织。这些社会组织在供给社区公共服务过程中形成了“中心（站）”模式、“村民之家”模式、“村民理事会”模式等三种发展模式。而据笔者对山东、河南两省部分农村社区的实地调查，社会组织在农村社区中的普及度很高，没有发现不存在社会组织的社区，只不过数量有多有少，多则十余个，少则三至五个。比如，山东省日照市2011年被批复为全国农村社区管理和服务创新实验区以来，建立健全以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、社会组织和经济组织为补充的“五位一体”的社区组织结构，仅用了短短三年时间，即截至2015年3月，在日照市规划建设的407个农村社区中，就建立了各类社会组织1822个，平均每个社区4.48个①。社会组织的类型也呈现出多样化，涵盖了情趣文体类、社区服务类、维护权益类、慈善公益类等基本类型，但以情趣文体类居多。特别是社区治安联防协会、社区红白理事会、社区计生协会、社区卫生保洁协会、社区文体协会等组织，在被调查的山东、河南两省的绝大部分农村社区都已存在。这些社会组织主要面向所在农村社区及临近社区，按照接受社区安排与自主开展活动相结合、定期组织活动与群众服务需要相结合的方式，不同程度地向社区居民供给公共服务。就供给的社区公共服务的具体内容看，主要集中在四个方面。

（一）社区公共文化服务

农村社会组织在供给社区公共文化服务过程中，既丰富了社区居民的精神生活，也倡导了文明新风。一是表现在社区秧歌队等社区文艺演出队在逢年过节或社区举行重大活动时为社区农民提供的文艺演出，这一服务内容较为普遍，在存在文艺演出队的每个社区几乎都是如此。二是表现在引导社区居民破除陈规陋习，树立起良好的社会风尚。例如，山东省临沭县店头镇永安社区成立的社区红白理事会在运行中坚持“三个严格”：严格实行红白事申报制，防止“小事”大操大办，从而强化事前监督；严格防范铺张浪费现象，从而强化过程监督；严格实行镇纪委备案制，各村须定期把办事种类、办理情况、取得效果等上报镇纪委，从而强化事后监督。通过坚持“三個严格”，该理事会仅2013年就为社区居民张罗置办红白喜事11件，节约资金七万五千余元，形成了厉行节俭、文明和谐、节俭操办红白事的新风尚，使社区红白事操办达到了节俭、安全、卫生的目的。

（二）社区生产生活服务

社区专业经济协会、科技服务队、维修服务队等经济性社会组织，能够有效地整合农村社区的土地、资金、技术、信息等各种资源，向社区居民提供生产生活服务。比如，山东省莱西市蔬菜流通协会依托全国最大的村级蔬菜批发市场——东庄头蔬菜批发市场，向菜农提供产前、产中、产后粗加工等“一条龙”配套服务，极大地提高了农村社区蔬菜生产与经营的标准化、优质化程度。另据资料表明，福州市福清市农村社区综合维修服务行业协会仅2013年就“在农村开展公益活动25批次，维修农机具和各类家用电器85071件，接受咨询服务29599人次，提供零部件187038件，年下乡下点共计48人次”[1]。广东省揭阳市揭东区埔田镇牌边村公益理事会自2011年成立后，“协同村委会大力推进饮水安全工程建设，筹集330万元铺设全村自来水管网；筹集300多万元拓宽村道；筹集120多万元建成4个垃圾集中堆放点，安排专人清扫村道”[2]。社会组织的这些服务活动，极大方便了社区居民的生产与生活。

（三）社区矛盾排解和公共安全服务

此类服务主要由老年协会、社区治安联防队等社会组织提供。比如，河南省安阳市殷都区水铁社区的老年协会，常年致力于社区家庭赡养纠纷和邻里矛盾，成为社区“两委”工作的好参谋、好帮手，得到社区居民的广泛好评，该协会因此获得了“河南省优秀基层老年协会”荣誉称号。山东省章丘市双山街道三涧溪社区为及时化解社区矛盾，组织了“五老”调解会，该调解会由社区的退职老干部、老党员、老退伍军人、老工人和其他有威望的老年人组成，成为调处社区矛盾、和谐社区居民关系的重要抓手。章丘市高官寨镇罗家村还组织全村党员成立义务治安巡逻队，对全村进行二十四小时昼夜巡逻，实现了全村多年来盗窃和刑事案件的零发生。

（四）社区志愿互助服务

主要表现在通过志愿服务站、志愿服务队等组织，提供以和睦友爱、邻里互助、助老扶幼、爱心助殘为主要内容的志愿互助服务。比如，山东省诸城市龙都街道的邱家七吉社区，先后成立了以20名“五老”（老党员、老干部、老工人、老教师、老复退军人）代表组成的老年志愿者队伍、9名企业界人士组成的企业志愿者队伍、12名妇女组成的妇女志愿者队伍、13名共青团员组成的青年志愿者队伍、32名少先队员组成的少先队员志愿者队伍，这5支队伍在社区居民中持续开展社会互助求助、环境卫生监督、公益事业服务等服务活动，三年来直接惠及农民七百余人。再如，山东省莒县城阳街道的墩头社区成立了由30人组成的志愿者服务队，其成员由教师、村民和社区服务中心人员构成，志愿服务的内容包括社区红白事、社区卫生保洁、义务植树、照顾孤寡老人、为老年人查体、走访慰问困难户等。

二、农村社会组织参与供给农村社区公共服务的问题所在

尽管农村社会组织在参与供给农村社区公共服务中已取得重要实效，但也存在着诸多不容忽视的突出问题，这可以从供给主体、供给动机、供给内容、供给效果等四个方面加以分析。

（一）供给主体问题：公共服务能力孱弱

农村社会组织供给社区公共服务的力度和成效，取决于社会组织自身公共服务能力的强弱。总的来看，当前农村社会组织发展良莠不齐，较为普遍地存在着“小”、“穷”、“弱”问题。所谓“小”，是指农村社会组织的规模普遍较小，无固定活动场所、无稳定经费来源的社会组织占很大比重。比如，一些农村腰鼓队、舞蹈队根本没有固定的活动场所，往往在大街上或者随便找块空地搭个台子就举办活动。此外，农村社会组织内部的人员数目也较少，导致其活动范围和服务效果受到很大限制。

所谓“穷”，是指农村社会组织物力、人力资源匮乏。其一，资金保障短缺，无力服务。在笔者的调查中，社会组织负责人纷纷表示，制约组织服务能力增强的首要问题是缺乏资金。之所以资金匮乏，主要原因在于：一是县乡政府对发展农村社会组织重视不够，要么不予以经济资助，要么虽有一些资助，但未形成制度性安排，缺乏长效机制保障；二是农村社会组织的登记率较低、合法性不足，很难得到信贷资金或社会捐赠；三是农村社区居民囿于观念或财力，不愿或不能投入社区公益性事业。其二，人力资本匮乏，无人服务。农村社会组织要想获得持续稳定的发展，必须强化人才储备和智力支持，农村社会组织的领导人物应该是“社区精英”。但是，伴随着农村城市化进程的加速，大量“社区精英”纷纷从农村涌向城市，致使农村社会组织因领袖缺失和成员匮乏而无法正常运转。因此，从目前情况看，多数农村社会组织的成员数量偏少、年龄偏大、稳定性较差，缺乏专职、专业人才，多数成员未接受过公共服务方面的专门培训，在提供公共服务时往往仅凭热情和善心。

农村社会组织的“小”而“穷”，直接导致其服务能力“弱”。客观而论，只有少数自身发展较好、得到政府资助较多的社会组织在社区公共服务领域中发挥了重要作用，而多数社会组织为社区居民提供公共服务的能力较为孱弱，其提供公共服务的范围、层次、数量、质量等都不能满足社区发展和农民的现实需求。

（二）供给内容问题：“避重就轻”与“供非所需”现象并存

虽然农村社会组织不同程度地参与供给了农村社区公共服务，但服务领域较为狭窄，服务结构较为单一，服务内容较为浅层，存在着“避重就轻”的现象，即对于那些耗资不多、见效较快、社区居民看得见摸得着的公共服务，如社区环境保洁和社区矛盾排解、走访慰问社区老年人和困难户，以及举办花灯会、秧歌会、广场舞等文艺活动，社会组织的热情较高，而对那些关系农村社区长远发展，但耗资多、见效慢、费时费力的公共服务，如社区基础设施建设与维护、社区文化普及、社区教育培训、社区环境整治等，社会组织往往缺乏供给的能力与热情，导致这些服务内容出现供给缺位。

除“避重就轻”现象外，农村社会组织参与供给的公共服务内容还存在着“供非所需”的现象。据调查，农村社区居民最关心、最急需的前四项公共服务依次为社区社会治安、社区医疗服务、社区垃圾处理服务、社区居民就业培训与就业信息服务。然而，对这些公共服务，农村社会组织供给很少。而它们所能供给的其他一些公共服务，

往往因形式或内容上的失当而不具有较高的需求度。如，有些文娱性组织虽然经常举办广场舞、秧歌会等演出活动，但主要是社区中老年妇女前去观看，其他居民甚至觉得这些活动根本不是为他们举办的，因而很不“领情”。在问及“是否需要社区文艺演出”时，67.3%的受访社区居民表示“无所谓”、“有没有都行”；而在对“社区中什么问题亟须解决”这一问题的回答中，87%的受访居民选择了“社区基础设施建设与维护”，71%的受访居民选择了“社区实用技术推广培训”问题。

（三）供给动机问题：政治任务和政绩工程驱使下的“行不由衷”

社会组织参与供给社区公共服务的真实动机，在很大程度上决定着其供给公共服务的路径选择与最终实效。农村社会组织生于农村、长于农村，理应本着自治、志愿、公益的行为动机来为社区居民提供公共服务。但是，目前多数农村社会组织在供给社区公共服务时存在着“行不由衷”的突出问题。

第一，供给公共服务是为了完成“政治任务”。由于政府部门和农村居（村）委会掌控着农村社会组织发展所需的资金、场所等大部分资源，它们要想获得合法资格和资源便利，就不得不接受政府和居（村）委会的控制，这导致它们对政府和居（村）委会的依赖性较强，在供给社区公共服务时往往受某种政治意图和政治行为的左右，甚至是出于完成所谓的“政治任务”。刘春春认为，一些村庄的“腰鼓队、老年协会和治保会，其实就是行政组织为开展各项活动而组建，腰鼓队每次必须参加县乡政府组织的各项文体活动；老年协会还有党支部、治保会其实就是村里开展维护稳定的工具，基本上失去了民间性特征”[3]。“政治任务”的诱导，影响农村社会组织供给社区服务的公益性动机，致使其不能有效地满足社区居民的公共服务需求，有时甚至会出现损害社区居民利益的现象。

第二，供给公共服务是为了配合“政绩”工程。由于我国对基层政府的绩效考核大多采取量化考核方式，以物化成果为主要标准，这客观上诱致基层政府热衷于建设一些实体工程或建立所谓的“组织体系”以彰显“政績”。而扶持建立一些农村社会组织并引导其参与供给社区公共服务，也不失为县乡政府官员的一大“政绩”工程。确实如此。很多农村社区的社会组织本身就是县乡政府或社区居（村）委会为了突出“政绩”或应付上级检查而组建的。在这种“政绩”理念驱使下建立起来的社会组织虽然有时能在客观上满足农民的一些公共服务需求，但是，当组建和发展社会组织的初衷是为了彰显所谓“政绩”时，社会组织的发展及其对社区公共服务的供给自然会“走样”、“变味”，出现上述“避重就轻”、“供非所需”等问题也就在所难免了。

（四）供给效果问题：社区居民的总体满意度较低

“社区公共服务建设的目的就是要平等地解决社区成员的基本生存、基本生活问题，改善社区居民生活状况，提高社区居民的生活质量，造就精神心理健康且有能力的社区居民。”[4]从这个意义上说，社区居民认同度和满意度的高低，是衡量农村社会组织参与供给社区公共服务的实际效果的主要指标。笔者在调查中发现，多数社区居民认为由农村社会组织参与供给社区公共服务“很必要”、“很重要”，但由于上述“避重就轻”与“供非所需”等现象的存在，致使农村社会组织供给社区公共服务的效果不尽人意，社区居民的总体满意度较低。特别是社会组织在社区垃圾处理与环境保洁、社会治安、社区教育与实用技术推广、社区基础设施建设维护等服务，多数社区居民表示并不满意。社区居民的满意度不高，进一步降低了农村社会组织的美誉度和公信力。

当然，公信力不足并非仅表现在笔者所调查的农村社区社会组织身上，而似乎是多数农村社会组织的普遍性问题。有调查显示，“对农村社会组织持‘信任态度的受访者占34.7%，而持‘不信任态度者占40.3%，表示‘不确定者占25%”[5]。众所周知，社会组织是依靠其公信力发展壮大和开展活动的，公信力不足必然严重制约民众对社会组织的认同度和参与度。据调查，在回答“您是否参加过民间机构所组织的公益活动或志愿活动”的问题时，“27.8%的受访者表示从未参加，62%的回答很少参加，回答经常参加的比例只占9.9%。关于未参加活动的主要原因，有近三成的受访者选择了对活动的组织机构不信任”[6]。可见，如果农民对农村社会组织缺乏信任和参与热情，那么其对社会组织供给的公共服务也就不可能有较高的满意度。

三、农村社会组织参与供给农村社区公共服务的问题归因

上述问题表明，农村社会组织供给社区公共服务的能力不强、范围不广、规模不大、质量不高，缺乏持续性和长效性。究其原因，可归结为以下三个基本层面。

（一）制度环境尚不完善

按照制度经济学的解释，制度环境是影响经济社会发展速度与质量的重要因素。就农村社会组织而言，要保障健康发展及其对社区公共服务供给的长效参与，首先要完善制度环境。而在推崇依法治国的现代社会，相关法律制度供给无疑是完善制度环境的第一要义。然而，虽然我国改革开放以来陆续颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等关于社会组织的—系列法规，但迄今为止仍没有形成一部规范、保障社会组织发展的专门法律，致使社会组织发展面临合法性困境。

社会组织的合法性困境，在农村表现得尤为突出。就目前看，很多农村社会组织因找不到法定的主管部门或达不到法定的登记注册条件而难以取得合法身份。一方面，很多社会组织虽已存在日久，但一直找不到合适的主管单位，或者即便找到主管单位，也经常面临被拒绝的尴尬[7]。另一方面，在已有的相关法律法规中，对社会组织的注册资金、会员人数、活动场所等方面条件的限制是较为严苛的。比如，对于《社会团体登记管理条例》所规定的“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”、“地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金”等条件，很多农村社会组织只能望之兴叹。由于不符合这样的规定，它们只能要么“难产”，要么“黑户”而缺乏合法性。从笔者在山东、河南两省部分农村社区的调查情况看，67%的社区社会组织仅经社区居（村）委会批准成立，而没有到民政或工商部门登记注册。名不正则言不顺，言不顺则事不成。缺乏合法性地位的农村社会组织，必然难以得到法律保护和信贷支持，这既不利于政府对其统一管理和社区居民对其信任支持，也限制了它们参与供给社区公共服务的领域、规模与效率。

（二）外部支持较为匮乏

农村社会组织作为民间性组织，其健康发展离不开农村基层政府、社区居（村）委会和社区居民等外部力量的强力支持。但就目前来看，对农村社会组织的外部支持明显不足，以致严重阻碍社会组织的发展及其对社区公共服务的供给。

第一，农村基层政府支持乏力。就目前看，农村基层政府对不同农村社会组织的态度亦有所不同：对那些规模小、影响力弱的，多采取放任态度，甚至任其自生自灭；而对那些规模实力大、影响力强的，则存在着矛盾心态：“一方面希望其发挥参谋助手、桥梁纽带作用，希望其对政府职能起到拾遗补缺的补充作用，希望其协助党和政府缓解社会矛盾解决社会问题；另一方面又担心民间组织发展成为体制外的异己力量挑战党和政府的权威，因此对民间组织的信任程度是比较低的。”[8]在这种心态的影响下，政府对社会组织的扶持相当有限且具有较强的随意性，并且其扶持社会组织的主要目的往往是为了将其置于政府管控之下，而很少考虑社会组织的独立性和自主性。在有些情况下，即便政府想真心实意地资助社会组织，但也往往是心有余而力不足。因为在新型农村社区建设中，县乡基层政府受自身财力所限，其投入农村社区建设包括社区社会组织发展的资金差别较大。比如，河南省开封市新型农村社区计划3年建成，每年需投入6亿元，而实际上市县两级财政资金每年只投入1.3亿元[9]。在农村社区建设资金缺口较大的情况下，用于资助社会组织发展的资金自然微量或空白。即使政府对社会组织有较多的财政资助，但这些资助也主要流向已经登记注册、发展较好的少数社会组织，那些没有登记注册、发展情况较差的多数社会组织则往往无缘受益。

第二，居（村）委会投入不足。笔者在调研中发现，居（村）委会对社会组织主要是政策上的支持，而少有经济上的资助。比如，在山东省莒县店子集镇的店子社区，存在瓜菜种植协会、巾帼志愿服务队、党员志愿服务队等多个社会组织，其中的巾帼志愿服务队秉持“播撒爱心、传承文明、奉献社会、完善自我”之理念，积极打造“有事您说话，服务送到家”的服务项目，成为店子社区社会组织发展的一大品牌。但在问及“社区居委会向这些社会组织提供了哪些支持和资助”时，该社区负责人的回答是“经常开会传达上级的政策和文件，帮助制定本组织的规章”。在被追问“有没有给予经济上的资助”时，该负责人明确表示“没有”。居（村）委会之所以不能给予其经济资助，主要原因在于居（村）集体经济实力虚弱，很多居（村）基本处于运转靠“补”、公益靠“捐”、建设靠“要”的“三靠”状态。在此情况下，很难企望居（村）委会给予社会组织多高的经济资助。至于社会捐赠或服务收费，对于大多数农村社会组织更是可望不可及。

第三，社会资本缺失导致社会组织缺乏有力的社会支持。社会资本是社会组织运行的“软动力”。然而，当代中国农村社会处于由传统到现代的过渡期，社会资本较为匮乏：一是普遍信任匮乏。传统农村社会资本体现在以血缘为核心的各种宗法关系网络中。在以家庭、宗族为单位的小规模、高同质的网络结构内，形成的是“小圈子”的特殊信任，而不是普遍信任。这导致农民之间缺乏持久的、稳定的人际互动，更难以形成通过自组织解决公共事务的习惯。二是互惠程度降低。随着市场经济的渗入，农民的价值观念发生了变化，原有的血缘、地缘关系会逐渐淡化。一旦农民由于外出务工等原因而与其他村民沟通变少，感情就会变淡，对互惠行为就采取无所谓的态度。互惠程度的降低，导致农民对公共事务态度冷漠，他们很少会主动参与社会组织，以解决本社区的公共利益问题。三是人际关系疏离。在各地推行合村并居的过程中，村社的地域范围逐渐扩大，社区居民虽然同属于熟人圈或亚熟人圈，但他们之间的交往机会要比以前在传统村落时少很多，久而久之必然导致社区居民之间的“生分”和人际关系疏离，也就很难对参与社会组织和解决社区公共事务产生兴趣。在与社区农民的访谈中，笔者也深深感到他们对社会组织的漠视和不屑：在被问及“如何解决社区公共问题”时，67.3%的农民回答“找镇政府、社区干部当面反映”，31.4%的农民回答“通过信访、上访、网络访”，而极少有农民回答“大家合作解决或通过社会组织解决”。

（三）内部运作不够顺畅

内部机制健全、运作顺畅高效，是增强社会组织公共服务能力的基础性因素。但就目前农村社会组织的内部运作看，普遍存在着机制不健全、运作不顺畅的问题，这些问题制约着它们的健康发展及其对社区公共服务的长效供给。

第一，行政依赖性导致社会组织自主性不足。自主性应该是社会组织的固有属性，也是其自由参与供给社区公共服务的重要前提。但就我国当下的农村社会组织看，多数自主性不足而行政化有余。这是因为农村社会组织大多是由县乡政府自上而下推动成立的，或者是有关政府部门在农村的派出机构的基础上形成的，它们渴望从政府那里不仅获取维系自身存在所必需的正当性、合法性，而且获取支撑自身发展所必需的经费资助、活动场所乃至人员配备等各种物质资源，因而不可避免地带有很强的官办色彩或行政化趋向。有时即便开展一些服务活动，也大多是围绕着政府的需求而开展，而对于普通农民难以给予有效的利益维护。

第二，组织运行机制不完善。总的来看，目前我国农村社会组织尚处于初步创立和发展阶段，缺少规范的组织机构和管理机制，组织内部管理缺位、越位、不到位现象并存，有的组织甚至根本没有明确有效的内部管理制度。比如一些文艺演出队、志愿服务队等，平时很少有人进行管理，往往只是在开展活动时才聚合起来。有的组织虽然制定了规章制度，但也只是停留于“上墙”、“入册”而无法贯彻执行。有的则简化组织机构，不按政策要求设立会员大会、理事会等决策管理机构，或者即便机构健全，但也形同虚设，决策缺乏民主，家长制作风严重。总之，组织运行机制不完善，再加上社会组织缺乏整合利用社区内各类资源的能力，导致社会组织的长效发展不足及其公共服务能力的弱化。

第三，缺乏有效的监督制约。目前，对农村社会组织的监督制约严重缺位。首先，从政府监督方面看，政府部门对社会组织更多的是一种“门槛监督”，主要是为了限制其准入与退出，而缺乏对社会组织日常运行情况的监督。特别是由于很多社会组织没有在相关部门备案注册，政府部门对这类社会组织的监管明显缺位。其次，从社会监督方面看，“一是社会组织利益相关者的监督缺位，二是媒体监督的缺位与过度现象并存，三是社会组织民间评估机制不完善”[6]。监督制约机制不健全，不仅会导致社会组织缺乏足够的透明度和公开性，容易使其滋生违背公益性宗旨的不良行为，而且会招致社区居民的怀疑和误解，影响社会组织的公众美誉度及其对社区公共服务的参与供给。

四、农村社会组织参与供给农村社区公共服务的对策选择

欲解决农村社会组织在参与供给社区公共服务中存在的上述问题，必须基于县乡政府、社区居（村）委会、农村社会组织等多元供给主体的协同合作，优化农村社会组织发展的制度环境，采取切实可行的外部扶持措施，并激活农村社会组织的内生动力，从而实现上下联手、内外联动，并在此基础上构建以社区居民公共利益需求为导向的农村社会组织参与供给社区公共服务的长效机制。

（一）改善农村社会组织发展的外部环境

完善的制度环境，是农村社会组织健康发展及其对社区公共服务长效供给的必要保障。首先，要完善、制定相关法律法规，确保社会组织的合法性，为社会组织提供法治保障。党的十八大报告首次把“法制保障”纳入社会管理体制之中，并强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。完善的法治保障不仅能够有力规范社会组织的服务行为，而且能够正确引导社会组织的服务方向，保证其朝实现社区居民公共利益最大化的方向发展。当前，应该在广泛调研和征求意见的基础上，进一步完善保障社会组织发展的法律法规。既要对不利于社会组织发展的现行法律法规进行及时修改，更要针对各类社会组织的特点，制定相关的单行法规。其次，要理顺政府与农村社会组织的关系。由于社会组织的微弱性和政府部门的强势性，农村社会组织和政府之间事实上存在一种依附与被依附、管制与被管制的关系，这对社会组织高效参与社区公共服务供给是极为不利的。因此，应该进一步理顺政府和社会组织的关系，改变依附与被依附、管制与被管制的关系，代之以指导与被指导、帮助与被帮助的关系。政府要坚持“有所为、有所不为”的原则，指导、协调社会组织的发展，并针对社会组织在发展中遇到的实际困难制定和实施财政、税收、信贷等方面的配套扶持政策。此外，政府部门还应积极培育各种有利于推动社区居民自治的社会组织，充分发挥它们在社区治理和公益服务中的作用。总之，要通过完善法律法规，优化政策环境，形成“政府搭建平臺、政策扶持保障、社会组织运作”的服务机制。

（二）实现多元供给主体的协同合作

农村社区公共服务的供给主体主要有政府、农村社区居（村）委会、农村社会组织三大类。农村社会组织加强与其他供给主体之间的协同合作，有助于实现社区公共服务供给最大化。首先，与政府部门的协同合作。对于经济性、公益性农村社会组织，政府部门可以采取“委托授权”等方式进行合作，即政府根据社会组织的服务能力情况，将一些社区服务项目酌情授予社会组织开展，为之提供必要的政策、物力支持，并根据社会组织的工作实绩予以资金补助。对于文娱性社会组织，则可以根据其开展文娱活动的次数、参与人员规模、居民满意度等情况给予相应的财政补贴。其次，与社区居（村）委会的协同合作。居（村）委会要改变对农村社会组织的全面管制，代之以教育、引导与协助。根据农村社会组织的不同性质和活动开展情况，居（村）委会应该提供必要的帮助，这种帮助既可以是物质层面的资助，也可以是政策方面的支持、舆论方面的宣传和精神层面的褒誉。同时，社会组织可以向居（村）委会反映社情民意，帮助其排忧解难，这本身就是与居（村）委会的合作共赢。最后，社会组织内部的协同合作。农村社会组织种类繁多，服务领域比较宽泛，均具备在各自领域的专业性优势，或者在某些服务能力上的优势。社会组织之间建立平等协商的合作关系，有助于实现服务资源上的整合和补充，弥补自身的能力缺陷。一是同种性质的社会组织要加强合作，比如，腰鼓队、舞蹈队等文娱性质的社会组织应该加强合作，为社区居民提供喜闻乐见、形式多样、内容丰富的公共服务。二是不同性质的社会组织之间应该加强合作，比如，法律协会可以与经济性社会组织合作，通过宣传法律知识，使农民能在经济活动中依法生产经营、用法律维护自身利益；文化娱乐类社会组织可以与老年协会、养老院等合作，为农村老年人提供高品质、多样化服务，让更多的老年人参与文娱活动，丰富老年人的精神文化生活。

（三）增强农村社会组织的公共服务能力

提高农村社会组织参与供给社区公共服务的规模与效率，关键是增强农村社会组织的公共服务能力。为此，最主要的是解决“有力服务”和“有人服务”的两大问题。

第一，拓宽农村社会组织的资金来源，确保“有力服务”。一是加强政府对农村社会组织的资金支持。政府部门可以学习国外经验，通过免税等措施对社会组织提供支持。县乡政府应在财政预算中设立对农村社会组织的专项支持资金，不得随意挪用或削减，并尽量减少专项资金的拨付环节，以防止专项资金的“跑冒滴漏”。同时，通过购买服务、减免税收、低价或无偿提供活动场所和设施等措施向社会组织提供资金支持。二是在国家信贷方面，应对公信力强、业绩突出的农村社会组织给予信贷支持和优惠，建立融资担保体系，积极为农村社会组织的发展筹资。三是农村社会组织可以加强与企业的合作，通过与驻区企业建立稳定的项目合作关系，广泛吸纳企业捐赠②。四是农村社会组织可以尝试在不影响其公益性的前提下，向社区服务对象适度收费，通过服务性收费来拓宽资金来源和增强经济实力。

第二，夯实农村社会组织的人才基础，确保“有人服务”。一是要提高农村社会组织原有人员的专业培训，提高其参与公共服务的素质和能力，并积极吸纳农村社区精英参与社会组织，将其培育为社会组织的组织者和带头人。二是社区居（村）委会人员要发挥组织带头作用，不仅通过自我学习和接受组织培训来提高自身的文化素质和管理服务能力，而且要动员和组织社区居民参加必要的教育培训，并引导其参与社区公共服务供给。三是吸引和鼓励本社区外出打工人员返乡创业，改善他们的创业就业环境，并积极利用国家鼓励大学生去农村工作创业的机遇，合理利用“选调生”、“大学生村官”等群体，吸引高校毕业生和社会志愿者到农村社会组织中工作，并通过这些高学历、高技术人才向农村社会组织其他成员进行专业培训和业务指导，从而提高其解决社区公共事务、提供公共服务供给的热情与能力。

注释：

①本文所引用实证数据资料，除特别注明外，均来源于笔者实地调研所得。

②笔者在山东省日照市东港区河山镇的申家坡社区调研时了解到，该社区现有驻区企业单位45家，社区吸收企业成员成立社区共建理事会，参与社区管理与服务工作，驻区企业为社区建设包括社区社会组织的发展提供了大量资金支持和项目支持。

参考文献：

[1]福清市供销社.福清市农村社区综合维修服务行业协会召开2014年度理事会议[DB/OL].http：∥www.fuzhou.gov.cn/gxs/gxdt/gzdt/201404/t20140428_792441.htm，2014-04-28.

[2]黄齐雄.村民之间有矛盾，公益理事会调解[N].南方农村报，2014-07-10.

[3]刘春春.农村社会组织参与公共服务的问题研究[J].山西煤炭管理干部学院学报，2013，（4）.

[4]龚世俊.公共服务视域下的新农村社区建设及其模式创新[J].南京社会科学，2010，（11）.

[5]欧阳海燕.2011中国人信用大调查：诚信危机刺痛中国[J].小康，2011，（8）.

[6]姚锐敏.困境与出路：社会组织公信力建设问题研究[J].中州学刊，2013，（1）.

[7]邱梦华.制约与培育：农村基层社会组织的制度环境[J].云南行政学院学报，2013，（1）.

[8]何增科.中国公民社会组织发展的制度性障碍分析[J].中共宁波市委党校学报，2006，（6）.