数字化城管的效能动因

2017-08-12刘福元

天津行政学院学报 2017年4期

关键词：效能

刘福元

摘要：数字化城管是以数字信息管理技术为基础，采用单元网格和城市部件来划分管辖，通过监督中心和指挥中心的“两轴机制”以及案件处理的闭环运行系统来实现城市管理的一种科学管理模式。实现数字化城管效能的主要动因在于：信息收集、案卷建立、任务派遣等六个阶段的运作流程形成了案件处理的“闭环运行系统”；“管理部件”和“事件”两个管理对象类别的划分使得案件发生后能够迅速判断出与之关联的责任部门，而“万米单元网格”的管理地域划分使案件发生后能够迅速确定出应由哪一区域的机构或人员负责处理；信息采集员的人事管理、工作内容和具体要求等不仅关涉信息收集阶段的运行效率，而且对于数字城管运行的综合状况亦有着举足轻重的影响。

关键词：数字化城管；效能；运作流程；管辖划分；信息员管理

中图分类号：D63-39 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）04-0028-08

增强管理过程科学化、精确化以及高效化的数字城管模式，已在我国多个城市中付诸实践并显示出相应的成效。2015年12月，中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中特别强调“以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力”。从根源上说，在城市管理过程中采用现代化的数字通讯技术和信息管理系统，其核心目的之一就是提高行政效率；行政效率是数字化城管所能体现得最为直接和明显的优势。而实践中，据各地统计，城管案件的处理效率确因数字平台的应用而有所提升。比如，黄冈市数字城管平台2013年5月上线，2014年共计立案75325起，应结案75122起，结案74460起，按时结案率达到97.59%，总结案率99.1%，系统运行效果显著[1]。再如，韶关市在数字城管适用前，市民发现路灯灯罩破碎只能通过电话投诉到市城管部门；城管部门接报后派出责任部门工作人员到现场察看情况，决定怎么修复、更换什么型号的灯罩，回去再向有关领导汇报；领导决定后再组织相关人员、带着相应的工具和物品到現场修复。有了数字城管，情况上报后，由于地点、问题细节等要素标准清晰，还附有图片或录像，怎么修复、换什么型号灯罩等一目了然，直接指派责任部门处理即可。“以前平均一个事件处理要花费七八天时间，现在缩短到一个工作日就可完成，短的在1小时内就可解决。”[2]然而，数字化城管的效能是如何实现的，或者说，其内部管理体制和案件处理机制中的哪些环节在效率方面进行了特别优化，从而为数字化城管整体上的高效运转提供了动因，本文将通过运作流程、管辖划分和信息员管理三个层面对其当前的规则设置和实践表现进行评析。

一、数字化城管的运作流程：案件处理的闭环系统

数字化城管的管理效率首先建基于快速、高效且相对统一的运作流程上；或者说，由于数字城管系统的技术规范有较为一致的标准，因此不仅各地方对城管案件的处理步骤呈现出彼此相似的模块化特征，而且每一个步骤的运作方式都在宏观上进行了优化。根据住建部《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106-2010）“系统业务流程”一节的规定，数字城管系统的案件处理主要包括以下六个步骤（参见图1）。一是信息收集阶段。信息来源应包括信息员上报和公众举报：当信息员在所负责的责任网格内发现市政监管问题后，应通过信息采集器（城管通）及时上报监督中心；当公众发现市政监管问题而向监督中心举报时，监督中心应登记公众举报信息并通知信息员现场核实。二是案卷建立阶段。监督中心应审核接收的市政监管问题信息，立案后批转到指挥中心。三是任务派遣阶段。指挥中心应接收从监督中心批转来的案件，并派遣至相关责任部门进行处置。四是任务处理阶段。责任部门应按照指挥中心的指令完成案件处置，并将处置结果反馈给指挥中心。五是处理反馈阶段。指挥中心应将责任部门送达的案件处置结果反馈给监督中心。六是核查结案阶段。监督中心应将案件的处置结果通知信息员进行核查，比对核查信息与处理信息，两者一致时应予以结案，否则应重新派遣处置①。

目前多数地方的数字化城管运作都采用了上述六个步骤或仅对个别步骤进行了微调，比如，《沧州市数字化城市管理系统运行实施办法》（2010）第九条、《廊坊市数字化城市管理系统运行实施办法》（2010）第十八条都将其运作流程规定为“信息采集、立案、派遣、处理、反馈、结案六个环节”。而在部分合并了监督中心和指挥中心的地方，如《许昌市数字化城市管理实施办法》（2010）第二十三至二十五条、《郴州市数字化城市管理暂行办法》（2012）第二十一至二十三条、《宣城市数字化城市管理实施办法》（2011）和《景德镇市数字化城市管理实施办法》（2013）第二十至二十二条亦对任务派遣、任务处理和核实结案三个阶段分别进行了规定。此外，亦有论者将上述六个步骤概括成“发现问题→派遣处理问题→反馈回复→绩效评价”四个阶段[2]，但其仍然是围绕“城管案件”展开的。

上述运作流程的主要优势在于，能在城管数字平台中形成一个“闭环运行系统”，从而保证案件处理的高效率。一是各个阶段中相关工作人员分工明确、流水作业、各司其职，保证了整个流程的通畅。二是各个阶段都由系统控制，能够减少外来因素的干扰[3]；各个阶段的进度都可由系统跟踪查询，克服了没有监督的弊病，也避免了信息获取滞后和层级流通不畅，使得绝大多数城管案件都能有始有终。三是各个阶段都有工作时限的要求，能够强制工作人员迅速处理案件。比如，根据住建部《城市市政综合监管信息系统监管案件立案、处置与结案》（CJ/T315-2009）“管理要求”一节的规定，案卷建立、任务派遣和处理反馈三个阶段的工作时限都可为5分、10分、15分，而核查结案阶段的工作时限则可为30分、60分、120分；同时，该文件的《附录A》对数百种部件类和事件类监管案件的立案条件、结案条件与处置时限分别进行了规定，比如，“市政公用设施”大类中的第18小类“路灯”，其立案条件为“破损、缺亮、缺失、倾斜”，处置时限为1、2、9个工作日，结案条件为“修复”，等等。至于超越时限对工作人员考核成绩的影响，目前则由各地方自行规定。

二、数字化城管的管辖划分：部件、事件和万米单元网格

为确保上述案件处理六个步骤的高效运行，一个必要的前提是相关部门和人员责任的明晰，即当案件发生后，在对象上能够迅速判断出与之关联的责任部门；在地域上亦能迅速确定应由哪一区域的机构或人员负责处理。我们将数字城管中管理对象和管理地域的问题统称为管辖划分问题。

（一）管理对象的分类优势

住建部《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》（CJ/T214-2007）将之分为“管理部件”和“事件”两个类别，其中管理部件是指“城市市政管理公共区域内的各项……市政工程设施和市政公用设施”，其大类和小类分别为公用设施类（水、电、气、热等各种检查井盖，以及相关公用设施等）、道路交通类（停车设施、交通标志设施、公交站亭、立交桥等）、市容环境类（公共厕所、垃圾箱、广告牌匾等）、园林绿化类（古树名木、绿地、城市雕塑、街头座椅等）、房屋土地类（宣传栏、人防工事、地下室等）、其他设施类（重大危险源、工地、水域附属设施等）以及扩展部件类（未包括在上述大类中而又确需分类管理的部件）。事件是指“人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要城市管理专业部门处理并使之恢复正常的现象和行为”，其大类和小类分别为市容环境类（私搭乱建、暴露垃圾、积存垃圾渣土、道路不洁、水域不洁、绿地脏乱等）、宣传广告类（非法小广告、违章张贴悬挂广告牌匾、占道广告牌、街头散发广告等）、施工管理类（施工扰民、工地扬尘、道路遗撒、施工废弃料等）、突发事件类（路面塌陷、自来水管破裂、燃气管道破裂、下水道堵塞或破损等）、街面秩序类（无照经营游商、流浪乞讨、占道废品收购、店外经营、机动车乱停放等）以及扩展事件类（未包括在上述大类中而又确需分类管理的事件）。

上述规定中对于管理对象的分类主要具有两方面优势。一是细化归类能够实现对于城管部件和事件的编码，使得每一个管理对象都有自己独特的身份信息，既能够与数字城管信息系统相匹配，即将管理对象的信息录入系统，从而实现数字化管理；又有助于案件发生时对管理对象的快速定位。例如，在部件上，北京市東城区安定门东大街南侧、小街桥路口西50m处步行道上一路灯井盖：东城区的行政区划代码为110101，该部件大类代码为01，小类代码为06，普查测绘和标图定位的顺序为1525，流水号为001525，则该路灯井盖的编码为1101010106001525。在事件上，禄米仓后巷3号住宅西侧10m处有堆放绿化施工废弃料：其大类是施工管理，代码为03，小类是施工废弃料，代码为05，则该事件的编码为1101010305。“市区每棵树、每盏路灯、每个窨井盖、每块户外广告牌等都有唯一的部件编码‘身份证，其地理定位、规格型号、权属单位、处置标准和时限都建档入库。”[4]尽管对于管理部件的“普查”（身份信息确认）需要较长的时间——比如黄冈市的部件共有11.8万个，宣城市共有二十多万个，威海市则达到八十多万个——但“普查”结束后，不仅能使管理部件的信息更具准确性②，而且还能通过数字系统实现自动监测和管理，接到信息员或公众上报时也能通过编号快速确定部件或事件的详细信息，从而显著提高处置效率。二是细化归类还能建立管理部件和事件与责任单位的对应关系，使案件发生后能够迅速明确应由哪一主体进行处置，从而实现“案卷建立”和“任务派遣”两个阶段的顺利对接。根据住建部上述文件的规定，管理部件和事件不仅需要设置编码，同时还需明确“基本属性信息”：部件方面的14项信息中包含了“主管部门代码”、“主管部门名称”、“权属单位代码”、“权属单位名称”、“养护单位代码”、“养护单位名称”和“所在单元网格”，也就是说，每一个有编号的管理部件都对应着明确的管辖单位，案件发生后系统可以直接确定出责任归属，这比传统模式下通过人工查询各部门管理权限的方式要快捷得多③；同理，事件方面的6项信息中也包含了“主管部门代码”、“主管部门名称”和“所在单元网格”，只是其中单元网格的区域性定位更为重要。

（二）管理地域划分的优势

目前数字城管中普遍采用的是“万米单元网格”或称“网格化管理”模式。需要说明的是，尽管此处的“网格化”是与部件和事件相匹配的、数字城管平台运转的基础性要素，但从宏观上说，这还是一种正在推行的社会管理方式。中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（第二十五项）中要求“推进网格管理”，“建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。……全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。”可见，广义上的网格化管理是对社会各个领域的管理，较为常见的是“区-街道-社区”三层网格，而派出所、交警中队、城管中心、工商所执法管理人员、协管力量和村居委会工作人员为主要巡查主体或责任主体。广义上的网格化管理与数字城管网格的共通之处在于，二者可以使用同一套网格划分体系。在数字城管视域下，根据住建部《城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则》（CJ/T213-2005）的规定，单元网格是指城市市政监管的基本管理单元，是基于城市大比例尺地形数据，根据城市市政监管工作的需要，按照一定原则划分、边界清晰的多边形实地区域。其划分规则主要包括三个方面。一是“每个网格大约为100米×100米，面积约为1万平方米，将整个管理区域划分为若干个边界清晰、无缝拼接的网格单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域”[3]。二是单元网格的最大边界为社区的边界，不应跨社区分割。三是单元网格的边界不应穿越建筑物、管理部件以影响其完整性，且各网格内管理部件的数量应大致均衡。根据自身的不同情况，各地方的网格划分也有所不同，比如，昌吉市城管网络覆盖全市60平方公里，建成区划分了754个单元网格、60个责任网格；郑州市城管系统覆盖四环以内567平方公里，共划分为707个责任网格和38515个单元网格，等等。上述规定中对于管理地域的划分主要具有三方面优势。

第一，与管理部件和事件相似，这种划分能够实现对于单元网格的编码，使每一个单元网格都有自己独特的身份信息。具体而言，单元网格编码由14位数字组成，包括6位县级以上行政区划代码、3位街道（镇）代码、3位社区代码和2位单元网格顺序码，比如，北京市东城区交道口街道圆恩寺社区第一个单元网格的编码为11010100300501。同时，根据住建部《城市市政综合监管信息系统地理编码》（CJ/T215-2005）的规定，单元网格中的各个地点也有独特的位置描述和空间信息，在该地点的“基本属性信息”中也同样会录入单元网格归属。比如，某一地点的“基本地点名称”为“工体北路商业银行”，“街道名称/小区名称”为“工体北路”，“兴趣点”为“商业银行”，x和y坐标分别为3630和7680。由此，当案件发生时只要能确定事发地点，系统即可定位单元网格并找到责任主体。

第二，单元网格能够与管理部件和事件相结合，实现精确定位和精细化管理。《廊坊市数字化城市管理系统运行实施办法》（2010）第五条规定：“数字化城市管理系统……将城市的管理对象定位到万米单元网格中，使城市管理问题准确定位，实现对城市部件、事件的标准化、精细化管理。”可见，单元网格是与管理部件和事件配套使用的，即将编好码的部件按照地理坐标（以图形的形式）定位到万米单元网格上，可以清晰地看到部件的类型、分布、数量等信息，从而能够随时从空间上掌握部件的具体情况——其在日常巡查时能够赋予信息员明确的目标和任务要求，在案件发生后也能迅速确定部件在单元网格上的具体位置。由于部件信息中包含了“所在单元网格”，而单元网格中也能显示出部件位置，这就使二者能够融合在统一的信息平台中。

第三，能够将单元网格与特定的责任部门或人员相连接，一方面用于分配和确定每一单元网格内信息采集员的人数和职责，从而在日常巡查环节中建立网格和人员的对应关系，使城市中每个网格都有人监管。比如，东营市中心城区划分了150个责任网格，每个网格内都配备了1名专职信息采集员，每天早8点到晚6点在网格内巡查[5]，由此形成了网格和人员一对一的局面——“在管理空间的划分上，由多人共同管理一大片地域，细化到每人管理若干平方米。管理范围的相对缩小和固定，大大减少了管理的流动性和盲目性”[6]。另一方面是在案件发生后能够迅速确定管辖，即当案件上报到监督中心后，能够即刻查找到管辖该区域的部门或人员，从而及时进行派遣——此时“城管案件”和“责任人员”经由“单元网格”进行了匹配和连接④。

三、数字化城管的信息采集：信息员的人事管理、工作内容和要求

在数字城管案件处理的六个步骤中，作为开端的信息收集阶段对于整体效率有着非常重要的影响。换言之，在管理部件和事件都在系统中明晰化、单元网格的责任分配都在管辖中确定化之后，信息采集员是否能够收集到案件信息、所报信息是否足够准确和全面，以及这一过程中的特殊事件应当如何应对⑤等，不仅关系到案件处理的后续阶段能否启动，而且关涉到数字城管运行的综合状况，因此各地方无论在立法上还是在实践中都对这一阶段表现出较多的关注；而主要承担这一阶段工作的信息采集员的人事管理、工作内容和具体要求等也受到了同样的关注。住建部《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）将“信息采集”定义为“专门人员在指定责任网格内，执行监督中心的巡查、核实、核查、专项普查指令，按标准对管理部件、事件信息进行收集、整理、核对并上传到城市市政综合监管信息系统的过程”；而“信息采集员”被定义为“在指定网格内巡查、上报案件，以及对案件状况进行核实、核查的专门人员，俗称监督员”。

（一）信息采集员的人事管理

第一，从人员招募看，根据上述文件的规定，其“可由政府以服务合同方式委托供应商组织人员进行信息采集，或由监督中心经有关方面授权直接组建、管理信息采集员队伍进行信息采集”⑥。换言之，信息采集员的来源既可以“委托采集”（市场化采集）也可以“直管采集”；前者是城管部门直接与“供应商”（劳务公司）而非信息员个人发生法律关系，后者则不存在供应商的环节。我们认为，从信息员的工作性质和内容看，由于其基本不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权，因此“委托采集”這种招募方式亦不会对其工作过程造成根本影响。

第二，从人员身份看，尽管“直管采集”的方式按照上述规定应由城管部门确定条件、组织招聘并决定人员数量、编制性质、工资福利等，但由于我国编制管理制度十分严格以及编制的增加较为困难，因此现实中信息采集员很少具有公务员身份，或者说，其很难获得公务员编制（含聘任制公务员）或事业编制⑦，其与城管部门签订的更多是劳动或劳务合同。甚至有些地方对部分信息员采取了“兼职”模式，比如，宜春市不仅组建了“一支规模为120人的专职信息采集员队伍”，而且“局机关工作人员及全市城管系统其他在编在岗人员将按照‘出门就上班，上班就管事的要求，‘城管通手机终端每天利用上班间隙和空档时间负责采集一些问题信息，成为一支兼职信息采集队伍” [7]。从中可以看出，一方面，“兼职”的存在可能起因于“专职”信息员人手不足；另一方面，其也可以为城管部门节省编制和经费，最大化地利用在编人员从事相关工作。但当兼职人员本职工作繁忙时，信息采集工作就可能难以顾及或简单应付，因此兼职人员不应成为信息采集队伍的主力。

第三，从人员数量看，某一城市信息员的总数、每一单元网格或责任网格中配备信息员的人数等，仍然是不同地方根据自身情况分别设定的。比如，马鞍山市77.8平方公里主城区内共有信息员100名，许昌市215名信息员按照划定的工作区域从7时至22时进行不间断巡查，等等。我们认为，信息员的具体数量应当根据城市情况的变化而变化，比如，当某一单元网格的城市部件增加、事件复杂化时，就应当增加人数以应对增长了的工作量，反之亦然。而且，由于信息员多数都不是按照行政编制进行管理，相较而言更为灵活，这就为其人数上的适时调整提供了更多的可能。

（二）信息采集员的工作内容

信息员所负责的并不仅仅是信息“收集”工作，即巡查和发现区域内的管理部件和事件问题并上报，或者说，其工作并不仅限于前述城管案件处理六个步骤中的“信息收集阶段”——《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）将“信息采集”细分为“责任网格巡查”、“采集上报”、“信息核实”、“案件核查”、“专项普查”、“紧急监管案件”和“轻微问题处理”七个部分，这七个部分不仅皆为信息员的工作内容，而且涉及案件处理六个步骤中的三个，足以凸显其在数字城管运行中的重要作用。

第一，“责任网格巡查”、“采集上报”和“信息核实”都属于案件处理六步骤中的“信息收集阶段”（阶段1）⑧，其中“信息核实”是指“信息采集员对公众举报的管理部件、事件问题信息，按监督中心指令，到实地进行核对、判断、采集并将结果信息上传的过程”。换言之，信息员不仅需要通过自身的巡查来发现并上报问题，而且其他社会主体上报的问题也需信息员核实之后才能进入下一阶段；这也意味着，信息员的工作应对了城管案件发现过程的全部内容。

第二，“案件核查”属于案件处理六步骤中的“核查结案阶段”（阶段6），这是指“信息采集员对专业部门反馈已处置的案件，按监督中心指令到实地对处置情况进行核对、判断、采集并将结果信息上传的过程”。换言之，对于已经立案并进行了派遣的案件，责任部门是否进行了处理、处理结果是否符合规定、是否达到了结案标准，也是由信息员进行确认的。但这一工作的要求显然要高于“问题上报”——如果核查的内容是破损的路灯、窨井盖等一般管理部件是否已经恢复原状，尚且难度较低；但若涉及自来水管、燃气管道等复杂设施，则不仅过程烦琐，而且需要相关的专业知识。我们认为，在条件允许的情况下，复杂案件应当另派专业人员而非普通信息员进行核查。

第三，“轻微问题处理”实质上属于案件处理六步骤中的“任务处理阶段”（阶段4），即是说，信息员的工作不仅涉及程序性的案件上报与核查，而且还要参与实体上的案件处理，但其所能处理的仅限于“轻微问题”，包括“果皮箱、垃圾箱（房）外存在少量袋装生活垃圾”、“少量的非法张贴小广告”、“分量较轻且井盖在井圈边的井盖移位”等八项内容。我们认为，从成本效益的角度考虑，这类“举手之劳”即可解决或消除的问题确实不值得再通过立案程序派遣责任部门处理，由信息员即时动手解决显然效率更高。但这类“轻微问题”的具体所指必须严格限定，即在时间方面不能过于耗时，以至于影响到信息员的本职工作；在能力方面不能过于专业，以至于信息员难以或无法处理完成。

（三）信息采集员的工作要求

第一，上述“信息采集”七个部分中的每一部分都有着较为细致的程序性要求，比如，前4项工作都配备了相应的流程图；“责任网格巡查”工作要求“信息采集员的巡查路线应在规定时间内对责任网格全覆盖”；“采集上报”工作要求“不同类别的管理部件、事件问题信息上报应一事一报”，“及时上报该条管理部件或事件问题信息，如上报时间距拍照时间超过20分钟，应重新拍照上报”；“案件核查”工作要求“核查拍摄照片与监督中心下达的案件核查指令中的照片应同地点、同角度、同背景”，“系统运行时间段内收到的案件核查指令，宜设定在1/4巡查周期内回复”，等等。我们认为，这些细节要求类似于行政工作中的标准性操作程序，其中每一个环节都进行了优化设置，能够更好地应对数字平台的要求；而且其中相當一部分都做出了时间方面的限制，能够督促信息员按时完成工作，有助于提高信息采集效率。但细节要求过多或过于烦琐，会使信息员难以完全掌握，这就需要强化培训或在实践操作中进行具体指导。

第二，除程序性要求外，对于信息员的要求包括以下几个方面。一是工作量的要求。较为典型的是巡查面积和巡查频度的要求。根据上述文件的规定，信息员执行每天8小时工作制，其对一级管理区域（0.3-1Km2）的巡查频度应为四次、巡查总距离应≥12Km；对二级管理区域（1-4Km2）的巡查频度应为2次、巡查总距离应≥15 Km，等等。二是公正性的要求。比如，要求信息员为专职人员，不得同时从事可能影响信息采集公正性的其他工作；要求信息员在工作中客观公正，实事求是，不得弄虚作假或利用工作之便获取不当利益；或如《山东省数字化城市管理系统建设与运行管理导则（试行）》（2014）第二十八条规定：“信息采集应严格执行数字化城市管理部件、事件标准，公平、公正采集，减少漏报，不得虚报、假报”，等等。三是技能性的要求。比如，要求信息员经过相关业务培训，熟练掌握信息采集的有关标准、规范和业务流程，熟练掌握“城管通”的操作方法，经考核合格后才能上岗。“必须联合有关部门对网格管理人员进行相关法律法规、政策知识、专业技能等方面的进行培训，不断提高他们的能力素质，以适应日新月异的情况。”[8]

第三，为了解信息员是否遵循了规定的要求，还需设置监督环节。而可供选择的监督方案包括以下几个方面。一是派专人进行实时监督显然成本过高，因此间隔性地抽查更为可取。按照上述规定，“监督中心应定期和不定期对信息采集员的劳动纪律、信息采集上报数量和质量进行现场巡查、考核，现场巡查、考核相关信息应有完整记录”。二是通过数字系统进行监督。比如，上述文件要求“信息核实应实事求是，不应把核实信息作为信息采集员在责任网格巡查中主动发现的问题信息上报”，而“信息核实”与“问题上报”的内容是否重合，通过系统对比即可自动得出结论；此外，信息员完成相应工作的具体时间，系统亦可即时记录，并能自动判断出是否超过时限，等等。三是信息员的GPS定位也带有监督意味。比如，在德州市数字化城管中心大屏幕上显示的网格内可以看到闪烁着很多红点，这是信息采集员的定位；点开红点，可以清晰地看到信息员的工作轨迹[9]。再如，在许昌市城管中心指挥大厅的大屏幕上，二百多名信息采集员被虚拟成动态的“小人儿”定位显示在各自的“责任田”里；弧形大屏幕两侧各有6台显示屏显示着实景画面，并对其实时监控[10]。可见，尽管城管中心的大屏幕并不是专门用于监督信息员的，但城管通的定位功能可以附带起到这样的作用，即信息员当日是否到岗、是否离开巡查区域、巡查的路线、频度和总距离是否符合上述文件的规定等，皆可通过定位功能而由系统测算得出。我们认为，这种通过系统平台和数字测算等进行监督的模式，在监督范围、监督成本和监督准确性等方面都具有明显优势。

注释：

①有论者对上述流程进行了如下描述：“‘数字城管系统是利用现代信息技术，以万米单元网格为单位，将城市划分成若干个责任区域，每个责任区域都有专门的监督员进行监督。

②亦有部分地方采用了实景影像收集的方式，能够进一步提升部件信息的准确性。“实景三维影像数据采集工作通过专业采集车，对城市重点区域主次干道共18平方公里进行影像收集，使所有城市部件及部件属性都标注在实景影像上，更有利于问题处理的准确性和现实性。”参见雷焰中：《“实景三维”：黄冈看得见的数字城管》，《中国建设信息》2015年第3期。

③“哪个窨井盖丢了、哪里路灯不亮了……以前需要一天甚至数天才能找到处置单位，现在第一时间就能发现，鼠标一点，可迅速找到处置单位并进行处理。”参见王秀青、李宁：《“数字城管”高效管城》，《德州日报》2015年10月13日，第B01版。

④而对于单元网格内责任人员的监督和问责，锦州市进一步“向社会立牌公示每个网格的监管范围、责任人及监察人姓名、联系方式”，“对监察不力的监察人员和分管领导层层进行追责”。参见王宏刚：《全方位构建城市管理网格化新格局》，《锦州日报》2015年1月29日，第A02版。而《亳州市城市管理网格化责任制管理暂行办法》（2013）第六条规定：“明确责任网格和单元网格的责任人，同时将各级责任人姓名纳入电子地图中。”“建立网格管理责任公示制度。各区在辖区网格内显著位置设置管理责任公示牌，市、区各职能部门、各企事业单位在管理区域内显著位置设置管理责任公示牌，公布各网格责任内容、责任部门、责任人、联系方式和监督电话，主动接受上级部门和社会公众的监督。”

⑤住建部《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）规定：“信息采集员在进行巡查时，发现下列情况应视作紧急监管案件：可能危害人身和财产安全的井盖缺失、破损；道路、桥梁路面塌陷；较大面积和较严重的低洼积水、积雪、积冰”其应对流程和要求包括：“2.确认第一时间电话联系监督中心，确认信息上报成功。3.通知将案件上报、确认情况电话通知信息采集区域责任单位。4.等候。”

⑥与住建部的规定相一致，《许昌市数字化城市管理实施办法》（2010）第十六条规定：“许昌市數字化城市管理中心可委托信息采集单位组织信息采集员实时采集信息。信息采集单位的确定，应当符合招标、政府采购的有关规定。”

⑦在很多地方，即便是数字城管机关行政人员的编制都非常紧张，更不用说再为信息员提供编制了。比如，“目前大庆市数字城管编制由原来12人增加至18人，人员编制不能满足发展的需求。”参见张昱：《大庆数字城市管理的成效与升级》，《城乡建设》2014年第1期。

⑧从性质上说，“专项普查”和“紧急监管案件”也同样属于“信息收集阶段”，但针对特殊情况，此处不做详细论述。

参考文献：

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[3]袁满，等.数字城管的魅力[N].三峡日报，2014-10-11.

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