智慧化：城乡接合带治理的未来之路

张宝龙，熊 莹，刘长江

（西华师范大学管理学院，四川南充637009）

智慧化：城乡接合带治理的未来之路

张宝龙，熊 莹，刘长江

（西华师范大学管理学院，四川南充637009）

基于城乡接合带区域人口成份、社会问题突出等因素，人口、经营、环境、治安、基础设施建设等各方面问题成为治理中的难点。伴随着互联网、通讯技术等方面发展，智慧化理念为城乡接合带综合治理带来了新的思路。文章旨在通过建立基于监控手段、分析决策平台以及服务网络的智慧化系统提高城乡接合带的治理效率，在深度和广度上创新城乡接合带治理范式，为城乡接合带治理路径提供有力的借鉴。

城市化；城乡接合带；治理；智慧化

我国城市化速度近年来呈上升趋势，从2008年至2015年，我国城市面积从178 110.28平方公里增至191 775.54平方公里[1]，七年时间增长7.7%。在城镇化建设的过程中，城市与农村地区过渡区域形成的带状区域往往被称为城乡结合部，而更准确的来说应称作城乡接合带。对于这一区域的界定和治理，很多学者都有一定研究。

近些年来，我国一些研究者也对城乡结合部做过一些界定。崔东霞等认为：城乡结合部是指城市与乡村互相结合的一种特殊经济地理单元，该经济地理单元既不同于单纯的城市区域，又不同于纯粹的农村区域，而是既有城区风貌，又有乡村特点的一种经济地理空间[2]。从经济结构角度来看，城乡接合区域的经济属性兼备“城”与“乡”的经济特点，这种特色的经济基础决定了城乡接合带特有的二元性整体特征。从治理角度来看，肖湘雄等认为我国长期实行城乡二元管理体制，忽视了城乡结合部作为“桥梁”或“第三区”的重要作用，欠缺有效的规划和管理，不利于城乡结合部经济社会的发展，需要社会组织共同协作，优化对城乡结合部的治理[3]。于莉等提出，城乡结合部是城市化成果辐射到乡村的桥梁，是乡村人口向城市集聚的过渡，也是城乡之间资源流动的枢纽，作为城乡社会消除隔离、缓冲差异、交流沟通、包容发展的中介，城乡结合部日益成为城乡体系中的重要构成部分[4]。

前人的研究从各个不同角度定义了城乡接合带的特征，在宏观和微观不同层面探寻该区域的治理途径。将智慧化理念应用于城乡接合带治理当中，正是在互联网+、万物互联的创新驱动下延续和细化前人对城乡接合带治理的探索。自改革开放以来，城乡接合带一直都是相关治理单位的难点，由于各种技术条件、治理水平、制度落后等客观原因，城乡接合带确实存在很多治理难题。在具体的治理过程中，治理力度和着力点，治理措施和思路的准确是治理效果的重要保证。治理部门的决策分析能力和对治理对象客观情况的准确把握是保证有序治理和有效治理的关键。此次走访调研区域选在位于西南部的四川省川东北区域、重庆市南部区域以及西北部陕西省关中区域，这些区域均属经济发展的二三线区域，近年来城镇化建设速度较快，在发展中区域治理方面有一定成就，但是在个别领域仍不成熟。在全国范围内，这几个区域具有一定代表性。

一、城乡接合带治理现状

通过对重庆市B区老城Y街道，四川省N市S区H街道，陕西省X市W区S街道的重点走访、调研，发现这些区域社会问题突出，治理效率有限是城乡接合区域治理的显著特点。调研区域选取均在城乡之间缓冲地带，即城乡接合带。

（一）重庆市B区Y街道

重庆市B区Y街道位于重庆市区南部长江转弯处，下辖9个行政村、13个社区居委会。辖区总人口13.56万人，其中城镇居民11.08万人，农村居民2.48万人。Y街道西北侧临主城区，东侧、南侧均为农村地区，Y街道现具备城乡接合带特征。轨交三号线直达，交通比较便利。建筑新老结合，地铁沿线较为发达，大部分区域居民楼较为老旧，甚至还有大量的瓦房、平房。根据走访部分街道商户、住户，这一带居民部分是租住于此，流动人口较多。

Y街道小摊位经营高潮时段为夜间，早晨和中午主要是食杂摊为主，为务工者以及当地居民提供早餐和午餐，大多摊位是一辆三轮摩托车，一只煤气罐，一些简单的炊具，就形成一个临时的餐饮店。经走访，这些流动餐饮食品经营者几乎没有相关工商、卫生等管理部门的审批手续。而夜间的经营活动则更加丰富，廉价地摊形成了沿街的“夜市”，有十元、二十元的廉价服装，低于市场价的小电子产品，做工低劣的儿童玩具等。这些看似价格低廉的产品，在卫生、质量等各方面都得不到保证。在“营业时间”过后，现场存在不少垃圾，造成环境治理压力。

在交通、治安方面，由于经营摊点的违规占道，造成一定交通压力。加之一些商户的违章搭建，挤占非机动车道现象严重；机动车、电动车违章停放，道路隔离栏存在破坏迹象；行人、电动车、摩托车闯红灯等现象，使这一区域的交通隐患更加严重。由于这一区域居住人口较多，夜晚活动的人员较多，治安方面也存在压力。

通过跟交通管理、工商管理等管理部门人员交流，他们共同的困境是治理人员掌握辖区实时情况难度较大，而且治理对象流动性较大，在治理过程中虽然可以做到尽量缩短对突发情况反应时间，但是不能做到有效的预防。在复杂的社情下，常规的巡视工作效率较低，存在治理资源浪费现象。

（二）四川省N市S区H街道

四川省N市S区H街道设有8个行政自然村，69个村民小组，4个社区，35个居民小组，总人口约5.39人，其中农业人口约0.57万人。毗邻山区，内靠城区，处于城区和农村过渡地带，属典型的城乡接合带区域。由于区位优势明显、房租以及地价较城区低，在这一区域居住有大量流动人口。平时闲散人员较多，而且有不少操外地口音者，这些人中大多在此务工或从事经营活动。在对住户调查中，很多人表示并不长住，所以没有办理过暂住手续。

在摊贩经营方面，四川省N市S区H街道与重庆市B区Y街道有着相似之处，城市管理部门、工商管理部门以及环境保护部门的管理在摊贩的流动性面前也同样存在治理效率较低的问题。在环境方面，当地住户存在乱倒垃圾现象，垃圾池不能满足当地居民的生活垃圾代谢速度。在S区H街道T路1 500米的距离设有三个垃圾倾倒池，7个垃圾桶，但是生活垃圾乱倒现象仍然存在。

在基础设施建设方面，路面损坏、健身器材以及道路隔离栏均有损坏现象，健身器材附近住户中有人将部分器材用来晾晒衣服，一些器材上还贴有小广告。街道两旁路灯有部分已经损坏，在夜晚不能正常工作。这与当地住户人员素质有着直接关系。对于大量的公共基础设施，当前相关部门的人力、财力现状无法满足对城乡结合带的实时监控。

在与地方街道办、社区工作人员交流中，一线工作人员反馈的信息主要体现在基础设施破坏成本较低，往往很难追究破坏者责任，而且人力监控难度较大。治安方面，在人员流动性较大的城乡接合区域，很难发挥群防群治的群众力量，各部门管理人员在现行工作机制中无法做到全面防控。

（三）陕西省X市W区S街道

陕西省X市W区S街道位于X市L区、W区、X新区交集地带，街道辖26个行政村（58个自然村，122个村民小组），10个社区，总人口9.25万人，其中农业人口3.65万人，非农业人口5.6万人。L区位于X市西南侧，W区位于X市西北侧，X新区为新规划区，原属Y市，在现X市区划最西侧。三区之间交集区域原先大多是村庄、工业区，现处于重点规划区域，明显具备城乡二元化治理特点，具有明显城乡接合带特征。地铁1号线东西连接X市、Y市，在这一交集区域，在X市L区、W区、X新区均有站点，从此区域通过的还有某国道一段。几乎各个农村开设有家庭旅馆，并有大量房屋出租，租户大多是外来经营者以及务工者。

在陕西省X市西侧这一城乡接合区域，流动人口、违章违规经营、环境治理方面存在的问题更加复杂。由于这一区域处于新城规划过程中，城乡二元特征明显，交通相对便利，生活成本低，吸引了大量来自于建筑工的外来农民工以及在这一区域居住、在城区工作的人员，人口基数较大，从而庞大的消费人群又吸引了大量的餐饮、日用品零售等经营者在此进行经营活动。在街道上有很多流动商贩，存在销售假冒伪劣产品、经营手续不规范现象，所售商品没有质量保证，尤其是流动食品摊贩，卫生情况更是不容乐观。城市管理人员巡查以及工商管理人员执法对固定的商铺效果较为明显，但是流动经营者却往往容易逃避检查监督。

在这一区域，交通监控系统不完善，交通管理相对薄弱，机动车、非机动车、行人违章现象比较严重，机动车违章停车，行人、摩托车、电动车闯红灯现象严重，严重阻碍交通。在观察走访中发现，有限的治理人员对庞大区域的内的基础设施实时监控显然不现实，问题出现后不能及时得到解决。

综合上述三个区域的走访和观察，结合网络信息检索，目前大多城乡接合带尚处于被动不充分治理的状态。治理要义在于个体与公共部门共同管理公共事务，个人和相关部门是平等关系，而城乡接合带个人治理角色并未凸显出来，治理主体仍然以相关管理部门为主。在数千年的历史中，我国发源于农业文明，城乡治理水平差距较明显，在快速的城市化进程作用下，城乡接合带城乡二元特征并存。城区被农村地区环绕，虽然城乡一体化统筹工作在城乡接合带治理中具有一定正面作用，但是环境卫生、日常经营、治安、基础设施建设等方面治理仍然是治理难点。社区、街道办以及公安、工商、环卫等部门的单边管理在城乡接合带复杂的社情、民情下成效不高。

二、城乡接合带存在的问题及成因

提高城乡接合带治理效率，就要找出其现存的问题和成因。在调研中发现，在城乡接合带治理过程中，环境卫生差，违规建筑、违规摊点、违规经营现象凸显，犯罪率较城区高，基础设施落后，公共设施破坏率高等诸多现象是治理的重点和难点。

（一）城乡接合带现存问题

1.人口流动监控难度大

城乡接合带地区人口构成主要包括常住居民和流动人口，人口由四类人员构成：原籍在本地从事其他经营活动的失地农民；原籍属外地或周边农村在城乡接合带居住但是在城区工作者；原籍属农村在城乡接合带暂住且从事经营活动者；在附近农村居住在城乡结合带从事经营活动者。后三者由于从事工作原因流动性较大，暂住手续办理率低，且数量基数大。在相关部们的统计和管理过程中工作量大，人口数据和人员信息难以掌握。城乡接合带现行流动人口数据统计和监控体系存在漏洞和盲区。简单的暂住证办理已经不能满足大量涌入城乡接合带流动人口的管理需求。快速的人口流动信息不能在相关部门的数据库中及时体现。当前的流动人口管理机制决定其主管部门为公安部门的户籍系统，而当地社区在实际治理实践中不能充分运用流动人口数据。

2.违规经营现象严重

在城乡接合带存在从事多项经营活动的本地人员以及外来人员，其主要经营活动包括日常用品零售、餐饮、以及其他技术含量较低的服务行业。这些行业的经营者虽然为当地住户提供服务，但是经营规范性差。城乡接合带复杂的经营状况不能得到有效的监管。当前工商管理效力对固定经营场所的经营者有较明显的作用，但是对流动性较强的经营者却力不从心。管理手段陈旧、违规经营者违规成本较低、职能单一是城乡接合带工商管理系统管理效率偏低的主要因素。

3.环境卫生情况差

城乡接合带人口成分复杂，环境治理单位在对城乡接合带不同区域环境实时监控手段缺失以及对污染主体企业或个人处罚缺乏及时性和准确性，导致监管缺位以及违规成本低是城乡接合带环境恶化的主要原因之一。城乡接合带人口基数与原生态承载能力严重不匹配，环境治理自我监督和部门监督缺位，加之居住人员素质参差不齐，不同的生活习惯、文化差异的人员生活在同一地域空间，居住人员素质偏低等都是环境卫生治理面临的困境。

4.治安状况较差

城乡接合带居住人口成分复杂，治理漏洞较城区明显，而且没有农村固定的人口环境。住宿登记制度不完善、监控措施不到位等现状都为犯罪分子留下可乘之机。一些犯罪分子隐藏在城乡接合带从事违法活动或在别处犯罪后在城乡接合带藏身。城乡接合带现有治安力量为公安系统的派出所、警务室以及少量的社区治安保卫人员，群防力量缺位。大量流动人口数据与治安主体单位掌握数据不对等。治安人员常规巡防在复杂的城乡接合带社情下容易产生治理死角。

5.基础设施建设滞后

人口众多，人员素质差异较大，且城乡接合带处于城乡交界处，基础设施不能满住户的需求。在城乡接合带，照明系统、垃圾处理系统、道路交通等损耗较大，修复和监控难度较大。相关建设部门在监控和修复基础设施过程中缺乏高效的手段，较高的基础设施损耗率同时面临修复资金来源单一的现状，缺乏财政保障。

（二）城乡接合带现存问题成因

1.流动人口数量大

城乡接合带居住人员实际情况数据是综合治理的基本预判依据，大量的流动人口导致主体管理部门不能第一时间掌握人口信息，进而导致管理决策困难。城乡接合带位于城乡地区的缓冲地带，相对于农村地区经济较为发达，相对于城区生活成本较低，大量吸引这在城乡接合带和城区的谋生者，造成城乡接合区域庞大的流动人口基数。来自不同地区的流动人口在生活习惯、风俗习惯、人员素质都不尽相同，导致城乡接合带治理效果差强人意。

2.缺乏快速高效监控网络

对卫生环境、治安环境、基础设施状况实时监控网络的缺失是各个部门不能第一时间掌握治理对象情况、决策缺乏时效性的、治理信息严重不对等现象的直接原因。各个部门不能对发生的情况及时处理，导致不同程度的管理缺位。

3.缺乏部门联动机制

针对城乡接合带治理的现状，公安、工商、城建等各个部门基本上是处于各自为政的现状，不同部门对于同一区域、同一时段进行重复的巡查，各个部门有效的信息交互机制缺失造成一定治理资源的浪费。面对涉及不同部门的同一现象，相关部门无法一次性彻底处理，导致治理效率低下。

4.民众治理缺位

在日常的治理活动中，相关部门的单边管理效力有限，而人员的流动性又增加了城乡接合带住民参与治理的难度。政府在社区管理中职能的越位、缺位和错位都会导致治理行为治理主体失调等问题[5]。伴随着相关治理部门的职能越位出现的问题就是群众参与治理的缺位，面对城乡接合带复杂的社情，治理主体作用失调的现象更为严重。

三、城乡接合带智慧化治理新思路

（一）治理思路

当前城乡接合带治理大多地区尚处于一元化治理状态，治理过程中各个治理单位各自为政，在复杂的社情、民情中不同部门的重复工作在一定程度上浪费了治理资源。虽然在城乡一体化建设的统筹指导下，城乡接合带治理秩序有了一定改观，但是总体而言，城乡接合带现行治理体系已经跟不上快速城镇化的步伐。

把信息技术、物联网技术、云计算、智能控制等技术手段进行设计、优化，将各类社区服务整合在一起[6]，运用在复杂的城乡接合带治理当中，可以有效减轻相关部门工作压力，同时也能给城乡接合带居民带来便利。在城乡接合带中的社区治理工作当中，社区治理工作智慧化是现代化治理的关键机会。社区工作智慧化主要指工作手段的指充分借助物联网和传感器技术，通过物联化和互联化人、物、网络互联互通，形成现代化、网络化和信息化的全新社区工作方式，涉及社区政务工作智慧化、社区商务活动智慧化等诸多方面内容[7]。

对城乡接合带的治理现状进行全面分析，其中民众治理角色没有明显体现出来，民众治理缺位也是城乡接合带治理难的关键症结。人员流动、实时监控、部门间联动等方面缺陷是可以通过技术手段和制度手段弥补的，但是民主治理这个关键的治理主体缺位并不容易解决。从治理的基本含义来看，民主参与是治理的组成部分。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其益的非正式的制度安排[8]。基于城乡接合带治理实践所面临的诸多困境，通过“共治”主导思想，智慧化理念，立足服务、便捷、信息无缝交互的原则，对城乡接合带进行治理。

（二）智慧化治理

城乡接合带智慧化治理，“共治”是基础，效率是目标，智慧化是手段。建立综合的治理、服务网络，是体现智慧优势、相关部门和城乡接合带居民共同治理优势的复合模式。实现城乡接合带治理智慧化的关键是通过建立“天眼”摄像头监控网络、开发与自媒体终端的信息交互平台，收集实时社情信息，汇总于大数据共享平台。建立多部门联合治理指挥中心，通过信息分析作出治理决策，派出工作人员靶向治理随时出现的问题。在日常政务以及居民服务方面，建立E-政务（电子政务）系统、问政系统、对话系统（信息交互）、意见采集系统、群众监督系统，这些系统与自媒体终端相结合，为居民提供最及时的服务。建立基于智慧化治理平台的便民服务系统，联合相关企业或单位提供家政、快递、供电、电信、供水等自助下单服务。这些相应的机制与平台，可以在复杂的城乡接合带治理中相互作用，形成密集多向治理网络。

1.建立多部门联合治理机制

涉及城乡接合带治理的各个部门抽调人手建立联合治理指挥中心，共享社情情报，对技术监控获取的社情信息、群众通过自媒体终端反馈的社情信息进行及时的分析、决策，并派出相关方面治理人员前往事发地区进行有目标的治理、处理。

2.完善流动人口管理系统

在城乡接合带划分网格，以地域为单位治理。在本网格常住或暂住的居民需要实名申请电子政务服务账号，申请信息可包括身份信息、照片、职业、住址等，通过此帐号方可以享受用水、用电、接收快递等服务。此帐号由联合治理中心统一管理，并抽样核实账号信息真实性，通过账号注册情况可以实时掌握新增暂住人口情况。

以网格为单位建立QQ群、微信群等自媒体信息交互平台，群应涵盖所有住民，以及本网格负责人、社区干部、联合治理中心治理信息采集人员。对于短期暂住者，承住方应实时通过信息交互平台及时将新入住者信息向联合治理中心实时汇报。

3.构建情报收集网络

提高城乡接合带治理效率，首先要注意的是信息对等。在需要治理的重点区域安装“天眼”监控设备，通过监控实时观察，发现问题并及时反馈到数据共享平台，联合治理中心信息分析人员第一时间对数据共享平台反馈的信息进行分析、整合、汇报。

为达到群防群治的效果，通过虚拟积分兑换奖品的方式鼓励群众自觉监督社情，对违规经营、乱倒垃圾、违反交规等不良现象，通过信息交互平台实时反馈。

4.创新政务服务平台

建立E-政务系统，通过有奖电子问卷等形式施政前问政，科学权衡，补充完善；实施中参考民众建议，接受群众监督；实施效果接受群众评价。

建立政务信息公开主页，通过信息交互手段及时发布政务信息，接受群众监督；发布政务公告及通知，群众可及时获知相关信息。

开通在线便民服务端口，工商注册、暂住手续登记办理、违章处理等实施网上办理，在信息交互平台开辟办事窗口，节约群众办事时间，提高相关部门办事效率。

5.完善群众参与治理机制

建立信息交互通道，使群众可以通过自媒体终端向相关部门提出治理意见和建议，联合治理中心及时整理群众意见反馈到治理的相应环节。设立匿名电子留言板，对于干部不当的言行，群众可以及时在留言板上指出，提醒干部。

设立纪检、监察部门直属的信息交互渠道，群众对于干部的言行、治理中存在的问题可以及时的通过网络向相关部门反映问题。

6.创建便民“生活圈”

建立综合便民服务平台，联合治理中心可集合快递公司、家政服务公司、就业指导机构、电力、供水、教育、医疗、餐饮等涉及民生的企业、单位，在辖区设立智慧化便民服务平台，为群众提供生活缴费、信息检索、快递寄收、就医挂号、教育信息检索等服务，使群众可以通过服务平台一站式完成教育、医疗、就业、物流等生活需求。具体思路如图1。

图1 城乡接合带智慧化治理系统图解

四、结论

城乡接合带治理是和谐城市化过程中的关键环节，城乡接合带具有其地理位置、生活成本低的优势，吸引着不同知识结构、不同阅历、不同职业、不同素养的人员，城乡接合带在促进城乡经济发展、社会和谐稳定方面具有特殊的意义。但是人口素养参差不齐，社情复杂，治理难度较大。相关治理部门联合办公，网格化划分辖区，通过信息化、网络化手段监控社情。通过服务账号注册把控人口信息，对流动人口情报实时掌控。通过普及的手机等自媒体终端，发动群众自主监督，双管齐下，有效把控社情情报。联合治理中心总体统筹，相关部门与群众共同治理，全方位对社情把控治理。智慧化治理思路，是提高城乡接合带复杂社情治理效率的捷径。

[1]中华人民共和国国家统计局.城市面积[EB/OL].（2015）[2017-03-15]. http：//data.stats.gov.cn/search.htm?s.

[2]崔东霞，黄延生.城乡结合部社区体育发展现状及对策研究[J].河南教育学院学报（哲学社会科学版），2007（2）：89-91.

[3]肖湘雄，傅宅国.城乡结合部治理中社会协同保障机制研究——以湖南省湘潭市城乡结合部为例[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2012（5）：68-71.

[4]于莉，曹丽莉.城乡结合部：我国城乡体系的第三空间[J].理论导刊，2015（5）：75-77，84.

[5]王喜富，陈肖然.智慧社区——物联网时代的未来家园[M].北京：电子工业出版社，2015：7-9.

[6]于大鹏，等.物联网社区服务集成方案与模式研究：智慧社区的建设与运营[M].北京：国防工业出版社，2015：67-68.

[7]王光.社区工作智慧化刍议：以宝鸡市社区建设为例[J].黑龙江科技信息，2015（29）：283-284.

[8]The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood：the Report of the Commission on Global Governance[M].Oxford University Press，1995：23.

Wisdom：the Road to the Future of Town and Country Combining Zone Governance

ZHANG Bao-long，XIONG Ying，LIU Chang-jiang
（School of management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637009）

Based on the town and country combining zone's population composition complex，the characteristics of the industrial structure is complex，social problems，population，economy，environment，security，health，infrastructure and so on various aspects are the difficulties in governance.As the internet technology，the development of communication technology，intelligence is changed idea for town and country combining zone with comprehensive treatment brings new research opportunity，through monitoring the wisdom ofthe platform and service network，analysis and decision model can greatly improve the efficiency of the management of joint zone between urban and rural areas，to explore in depth and breadth of town and country combining zone with a new idea ofcomprehensive control.

urbanization；town and country combining zone；governance；wisdom

C93

A

1671－9743（2017）06－0049－05

2017-04-25

2017年四川省大学生创新创业训练计划项目“智慧社区在城乡接合带综合治理中的应用”（201710638034）；2016年西华师范大学大学生创新创业项目“智慧社区在城乡接合带综合治理中的应用研究”（cxcy2016129）。

张宝龙，1989年生，男，新疆昌吉人，研究方向：行政管理、基层治理；熊莹，1994年生，女，四川乐山人，研究方向：行政管理、公共部门人力资源管理；刘长江，1973年生，男，四川南部人，教授，研究方向：行政管理、社区管理。