慈利易地搬迁脱贫现状、问题与对策分析

孙从军

（吉首大学张家界学院，湖南张家界427000）

慈利易地搬迁脱贫现状、问题与对策分析

孙从军

（吉首大学张家界学院，湖南张家界427000）

“易地扶贫搬迁脱贫一批”是精准扶贫“五个一批”工程的重点内容，是解决“一方水土养不活一方人”问题的根本之策。通过查阅文献、走访等方式，采取分类、归纳、统计图法分析了慈利易地搬迁脱贫的目的、计划标准、现状、问题、原因与对策。在坚持群众自愿、积极稳妥的方针下，继续对居住在生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁和同步搬迁，集中与分散安置相结合，解决贫困人口的生计问题。

易地搬迁；脱贫；集中安置

一、前言

不同于国外“生态移民”提法的中国“易地扶贫搬迁”始于20世纪80年代。从那时起，我国的扶贫行动就一直在有计划、有组织地进行，特别是改革开放以来，大力推进扶贫开发工作，解决了许多贫困户的生存问题。“十三五”时期，党中央、国务院将易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的头号工程来抓。且在2015年10月29日中共十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困[1]。根据国务院扶贫办的建档立卡信息系统和2011年不变价下2 300元的贫困线标准，2015年底，全国低于此贫困线标准的建档立卡贫困人口还有5 630万人，其中，需要搬迁的建档立卡贫困人口约981万人，各地计划同步搬迁约647万人[2]。武陵山集中连片特困地区71个县之一的慈利县目前共有贫困村148个，建档立卡贫困人口95 741人。基于国家的脱贫计划与脱贫标准，可知慈利县易地搬迁脱贫致富的任务异常艰巨，全县上下应将易地搬迁脱贫工作当做当前和“十三五”时期的“头号政治任务”来抓，以精准举措、精准力度、精准施策，扎实推进易地搬迁脱贫工作。

二、文献综述

扶贫与脱贫是人类社会共同挑战的目标与肩负的历史任务。美国经济学家迈克尔·P·托达罗指出贫困与生态环境退化的恶性循环是贫困落后地区经济社会难以发展的重要原因[3]。纳克斯在其贫困恶性循环论中认为国家或地区贫困是资本缺乏与资本形成不足所致，必须大规模地增加储蓄，扩大投资。阿玛蒂亚·森在其权利贫困理论中认为可用能力和收入衡量贫困，通过重建个人能力避免和消除贫困[4]。美国西部利用立法保障开发人力资源，优化产业结构，政府引导资源、人口、资本相互流动而获益颇丰。日本北海道提供资源、安置复员军人、解决经济过度集中问题，扶持个别民族产业，完善法规体系，设立中央专职管理机构，实施全国综合开发计划而迅速得以脱贫。巴西政府主导发展水利设施和现代农牧业，注重传统产业的技术创新和优化升级，建立玛瑙斯自由贸易区，吸引外企前往投资建厂取得良好的效果[5]。苏丹达尔富尔地方政府则为移民提供建房用的材料，以降低房屋建设成本。泰国为保障北部山区移民定居，政府部门提供物资设备，由当地农民出工出力，在各个安置区村庄之间修建公路，修建水利工程，安装自来水、输电通信线路等[6]。

我国从20世纪80年代开始在宁夏、甘肃实施河西、定西、西海固农业建设，探索脱贫与生态环保的新路径。1986-1993年，以开发式扶贫为方针推动贫困减少。1994年中央政府颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，针对极少数生存与发展特别困难的村庄和农户实施开发式移民。2001年国家发改委开始组织实施易地扶贫搬迁试点工程。2007年国家发改委编制《易地扶贫搬迁“十一五”规划》（发改地区〔2007〕1528号），明确提出易地扶贫搬迁的概念，即“通过对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态的双重目标。”[7]实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》以及《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。此外我国学者叶青、苏海[8]从易地扶贫搬迁的原因、过程、机制与贫困群体搬迁之后的社会融入、社会适应问题角度梳理了减贫理论。胡勇[9]具体探讨了我国易地搬迁扶贫政策。党国英[10]拓展与深化研究了脱贫攻坚进程中的易地扶贫搬迁。汪磊等[11]分析了易地扶贫搬迁前后农户生计资本演化及其对增收的贡献度。陈胜东等[12]实证分析了易地扶贫搬迁对农户的减贫效应。据2015年12月3日中国日报报道，李克强总理在批示中指出，“易地扶贫搬迁是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手，是全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键举措”。截至2015年，我国累计安排易地扶贫搬迁中央投资363亿元，搬迁贫困群众680万余人，形成了依托小城镇、国有农场、置换式、插花式、山上搬山下、有土安置等多种易地扶贫安置模式[13]。

综合国内外专家学者在扶贫与脱贫方面的理论研究以及国内外积累的丰富的易地搬迁实践经验，可知，易地扶贫搬迁是将“一方水土养不活一方人”的生产生活条件极为艰苦地区的贫困人口和对居住在生存环境差、不具备基本发展条件以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口进行系统与整体搬迁，集中或分散安置到条件较好地区发展致富的一种扶贫方式。是打破“贫困→环境退化→进一步贫困”恶性循环的行之有效的方法。上述脱贫理论与实践经验为贫困县慈利加快易地搬迁脱贫步伐提供了理论指导和行动的指南。

图1 慈利县贫困村分期分批退出序列图

三、慈利易地搬迁脱贫目的与计划标准

（一）脱贫目的

为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发[2015]34号）和湖南省委、市委关于打赢脱贫攻坚战的战略部署，慈利县委、县政府紧紧围绕“四个全面”战略布局，以党的十八大和十八届历次全会精神为指导，坚持精准扶贫、精准脱贫方针，瞄准全县建档立卡贫困户，以增加贫困人口收入为核心，改善贫困家庭条件为重点，帮助扶持贫困户增强造血功能，加快脱贫致富步伐。

（二）脱贫计划标准

慈利县148个贫困村将于2018年底分期分批退出贫困村序列（见图1），退出标准为：贫困发生率控制在4%以内，村集体经济收入达到5万元以上，基础设施和基本公共服务主要领域突出问题得到有效解决。全县建档立卡的95 741个贫困人口也将在2019年底全部脱贫（见图2），脱贫主要标准为：“两不愁，三保障”，即稳定实现贫困人口不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，可支配收入达到国家扶贫标准线以上[14]。

图2 慈利县建档立卡的贫困人口分期分批脱贫序列图

四、慈利易地搬迁脱贫的现状

（一）易地搬迁情况

全县2016年实际实施易地搬迁脱贫的建档立卡贫困人口规模是3454人超出省里下达的年度任务指标1 894人。全年完成投资1.86亿元，占年度总任务的90%。全县40个集中安置点搬迁入住20个，19个集中安置点正在进行附属设施施工，即将搬迁入住；1个集中安置点正在进行房屋主体施工，179个分散安置户全部搬进新居[15]。

（二）易地搬迁措施

县乡村三级坚持把易地搬迁脱贫作为“一把手工程”和脱贫攻坚工作的突破口，逐级签订责任书，层层压实责任、实施“三级联动”和“挂图作战”，各乡镇领导和村组干部全面动员，全身心投入易地搬迁脱贫工作。县委县政府主要领导经常性地对此项工作进行督查，鼓励先进、鞭策后进、解决问题、压实责任，做到从严履责、人人担责。同时开展政策到人、协议到户、建房到点、配套到位的宣传动员，让搬迁群众听得懂、看得见、摸得着，愿搬、想搬、主动搬的积极性和热情空前高涨。此外，各乡镇从搬迁贫困户的自身条件出发，因地制宜地确定了“以集中安置为主、分散安置为辅”的安置方式。

（三）易地搬迁脱贫模式

全县各乡镇在敞开园区创业、借助旅游增收、依托企业就业、进城进镇务工等一批脱贫模式的基础上，结合本地实际，主动创新思维，探索出了具有特色的“五种发展脱贫模式”，即岩泊渡镇项目建设与农业产业化相结合的“公司+农户”发展模式；二坊坪镇项目建设与集镇农贸市场开发相结合的农村商贸发展模式；江垭镇项目建设与乡村游相结合的旅游发展模式；龙潭河镇项目建设以安置资产入股企业与市场化运作相结合的股本发展模式；零阳镇的项目建设与农民种养相结合的特色农产品发展模式[16]。这些发展模式已初见成效，为易地搬迁户的稳定脱贫致富奠定了坚实的基础。

（四）履责配合情况

县直各单位与各乡镇紧紧围绕易地搬迁脱贫致富工作齐心协作，涌现出一批认真履责、扎实苦干的乡镇和支持配合给力的单位（见图3）。这为全县易地搬迁脱贫攻坚工作的后续开展起了个好头，必将促进全县脱贫致富工作的深入展开。

（五）劣势与威胁

慈利县山多地少、沟壑纵横、暴雨、泥石流等自然地质灾害频繁发生且损失严重。慈利县下辖25个乡镇（含7个土家族乡），总人口70.9万人，土家族占全县总人口的63.15%。1985年经湖南省政府批准的15个贫困乡镇，全在土家族聚居之地[17]。这些地区受地理条件的制约，基础设施落后、交通不便，主要靠肩挑背负，粮食生产种类单一，多以粟谷、红薯、包谷、高梁等杂粮为主，由于生产力水平低、缺乏流通渠道，产品市场竞争力弱，经济发展落后；另外，红色旅游开发不足，而且旅游资源开发和生态环境保护的矛盾也日渐突显。

五、慈利易地搬迁脱贫中的主要问题

根据查阅相关文献与走访所收集到的慈利易地搬迁脱贫的资料进行分类、归纳与整理分析可知，慈利易地搬迁脱贫工作中存在着以下主要问题。

（一）履责行动滞后

少数乡镇、部门行动迟缓，“一把手”第一责任还没上肩，分管领导具体抓得不到位，相关部门各司其职不主动，没有把易地搬迁脱贫作为脱贫攻坚战的关键一役来打；没有把易地搬迁脱贫作为应对经济下行、促进地方经济健康发展、实现全面小康目标、彻底改善贫困群众生产生活条件的重大机遇来抓；没有把易地搬迁脱贫作为一项重大政治任务、重大发展任务、重大民生任务来谋。甚至个别乡镇和部门还存在着畏难情绪，不愿作为，不敢作为。

（二）基础工作不扎实

部分乡镇、村组对易地搬迁对象一户一档没有建立，资料不规范、不健全，对已迁出地的土地、房屋等资源情况掌握得不够清楚，对易地搬迁对象还存在不精准的情况。

（三）后续工程进度缓慢

个别乡镇由于没有迅速组织施工，导致个别项目进度严重滞后，难以确保3月底完成安置区必要的基础设施和附属工程，直接影响项目工程按时竣工和困难群众4月底前如期搬迁入住，群众意见很大。

（四）建设手续不齐全

受客观实际影响，全县大部分易地搬迁脱贫集中安置项目，于2016年6月30日前在没有走完法定程序的前提下开工建设，形成了“边设计、边施工、边办手续”的“三边工程”，导致建设手续不齐。此外，项目初步设计、施工设计等补办手续也不到位和不及时。

（五）建设资金超标

有的集中安置点选址受条件限制，场地平整、房屋基础和水、电、路等基础设施、附属工程建设实际产生的工程量超出了既定项目建设规划和政策性项目资金规模。

（六）后续扶持脱贫措施不同步

部分安置点的贫困户后续产业培育和转移就业没有及时跟进。对搬迁户搬迁后的后续产业只有概念性的计划，没有逐户制定方案，转移就业落实得还不够理想。

图3 认真履责、扎实苦干的乡镇和支持配合给力的单位示意图

六、慈利易地搬迁脱贫问题的原因分析

基于上述问题背后的思考与分析，导致其问题存在的主、客观原因如下。

（一）思想认识不到位

首先是部分乡镇部门及负责人对中央下发的易地扶贫搬迁文件没有认真细看、细想，吃透整个文件精神，以为只是形式上的，走走过程就了事了。思想上忪懈，没有认真对待易地扶贫搬迁工作，做表面文章，敷衍塞责，对自己负责管理的贫困户具体情况没有认真摸底，不清楚家庭成员及其收入状况，迟迟不开会落实具体任务与工作案排，导致项目建设手续不齐全，个别集中安置点的工程项目未能按计划进度施工，难以让贫困群众如期搬迁入住，损害了自己在贫困群众心目中的地位和形象。

（二）客观实际的影响

贫困是经济、社会、政治、文化发展不平衡和地理自然生态条件差异以及人类个体差异综合作用的结果。生态贫困理论认为脆弱或退化的生态环境往往会导致贫困，形成经济和生态的双重贫困。受恶劣的生态条件影响，区域内生产要素、基础设施建设落后，在贫困地区实施原地扶贫难度极大，而且对自然环境的不合理开发往往致使生态环境进一步退化和自然灾害加剧，从而造成贫困区域建设集中安置点工程项目难度急剧加大，财政资金投入也相应地增加，建设资金超标也就在所难免。另外，生态环境恶劣、自然灾害频发、文化教育落后、精神贫困严重、建设投入不足，同时由于市场竞争使其日趋边缘化，加之自身努力不足和语言文字、习惯障碍造成的自我封闭等造成部分安置点的贫困户后续产业培育和转移就业难以同步与及时跟进。

图4 慈利县2017年易地搬迁与同步搬迁任务示意图

七、慈利应对易地搬迁脱贫问题的对策

易地扶贫搬迁是当前中央到地方解决扶贫、脱贫的一项主要决策，是“从源头斩断贫困之根”的关键举措，也是落实习近平总书记扶贫开发战略思想的具体措施。慈利县2017年计划实施易地扶贫搬迁7 516人。其中，建设集中安置点8个，安置易地扶贫搬迁户262户，1 041人，分散安置1 823户6 475人。全县上下要把2017年25个乡镇易地搬迁和同步搬迁任务（见图4）安排到位[18]，要把易地搬迁脱贫工作作为脱贫攻坚的关键点和突破口，坚决把脱贫攻坚作为第一民生工程落细、落小、落实，增强贫困群众的获得感，提高贫困群众的满意度。

（一）提高思想认识

首先，创新宣传方式，多形式加大对易地搬迁脱贫政策的宣传力度，积极正确回应群众疑虑，动态宣传相关政策规定，让群众知晓政策，自觉参与。其次，加大媒体宣传监督力度，抓好专题策划，对做得好的进行宣传报道，凝聚正能量，对存在问题的要及时曝光，推进媒体、社会宣传和易地搬迁脱贫工作同频共振，把全县上下攻城拔寨、攻坚克难的工作干劲调动起来，把撸袖事成、撸袖必成的工作氛围营造起来[19]，齐心协力、共同发力攻克脱贫难关。再次，加强贫困群众的思想建设，切实激发贫困群众的内在动力，帮助贫困群众树立好自力更生的意识，让贫困群众靠勤劳的双手脱贫致富。最后，坚持失责必问、问责必严，一级抓一级，层层传压力，对不作为、慢作为、乱作为的责任单位和个人要严肃追责问责。县易搬办要对安置率、开工率、资金到位率、进度比例等重要指标按月排名通报，作为绩效考核的重要依据[20]，以此着力营造全社会理解、支持、参与易地搬迁脱贫工作的良好氛围。

（二）扎实推进地方基础工作

易地搬迁脱贫既要“挪穷窝”更要“拔穷根”，因此必须要把脱贫路径、帮扶措施与安置点建设同步规划，同步建设，精准到户到人。首先要结合实际，统筹相关扶贫资金和涉农资金，探索新模式、新办法、新机制，多渠道地加大对安置点扶贫配套产业的支持力度，发挥当地资源优势，将产业发展与搬迁工作同步推进。其次要配套水、电、路等基础设施，配套就业脱贫项目，真正把每一个安置点建成搬迁户的幸福家园、民生乐园。最后围绕实现“六个精准”，把易地扶贫搬迁与教育扶贫、卫生扶贫、就业培训扶贫、旅游扶贫等综合扶贫措施结合起来[21]，为搬迁户量身定制扶持措施，确保搬迁户精准脱贫、稳定脱贫。

（三）加快项目工程进度

为保证2016年第一批项目在2017年3月底前完工达到入住条件，4月底前搬迁入住。各乡镇要对照年度搬迁任务，具体到每个点、每一户，制定作战路线图、推进时间表，明确每一个点的动工时间、目标完成计划，确保按时竣工，如期入住。

（四）简化项目办理程序

各单位要按照“要件齐全，程序简化”的原则，开辟“绿色通道”，打破常规、特事特办、提高效率，在项目审批环节上要创新思维，可实行联合审批，集中审批或是到点审批[22]。县易搬办要制定工程建设流程图和项目建设指南，让基层对规划、立项、设计、造价、评审、招投标等各环节工作一目了然。

（五）量体裁衣

易地搬迁脱贫的初衷是让贫困群众有房可住，保障困难群众的基本住房要求，强调的是对“一方水土养不起一方人”的地方进行搬迁。有些地方集中安置项目建设资金严重超标的根本原因在于有的地方对易地搬迁脱贫工作认识还不到位，把搬迁项目等同于城镇建设，盲目地追求高大上，未考虑到资金缺口的问题，这些留下来的欠账不利于长远发展。合理使用资金可以把房子建得有特色一些，适宜居住一些，但根本还是要做到切合实际、量体裁衣，遵循因地制宜的原则、小集中、大分散安置的原则和统规自建的原则[23]，真正让老百姓得到实惠和福利。

（六）同步跟进后续脱贫工作

各乡镇要把易地扶贫搬迁项目建设与搬迁户后续产业扶持同步规划，依托当地特色种养、农村商贸、农产品加工和乡村旅游等优势超前谋划、同步安排产业开发项目，推行“一户一圈”、“一户一店”、“一户一棚”等产业扶持新模式[24]，实行定向搬迁、有业安置。解决好搬迁对象搬得进、稳得住、能致富的产业发展问题，打通易地搬迁脱贫对象产业扶持脱贫致富“最后一公里”。

八、结语

易地搬迁脱贫工作应以全县为总揽、帮扶单位为后盾、乡镇为主体、村级为前沿，统一规划、统一建设、统一标准、统一风格、统一配套，确保“建新房、见新村”[25]。根据安置资源条件和资金筹措能力，最大限度保障搬迁对象基本居住条件，同步配套建设好必要的基础设施和公共服务设施，尊重群众的生产生活习惯，宜集中则集中、宜分散则分散。县财政局、发改局、建设局、规划局、国土局、住建局、县经投公司等其他相关单位搞好协调配合，把各自职权范围内的规划、审批、设计、质量安全监管等工作抓紧抓实。各单位“一把手”切实履行第一责任人的职责，亲自研究，亲自布署，亲自推进。各乡镇配齐配强易地搬迁脱贫办公室力量，建立“周报告、月通报、季督查、年总结”工作机制，确保上下畅通，情况准确，加大推进易地搬迁脱贫工作的落实力度。

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[14]中共慈利县委办公室，慈利县人民政府办公室.关于贯彻落实中央、省委、市委重大决策部署切实打赢脱贫攻坚战的实施意见（慈办发[2016]16号）[Z].2016-03-28.

[15]中共慈利县委办公室，慈利县人民政府办公室.关于印发《慈利县精准扶贫结对帮扶到户工作实施方案》的通知（慈办发[2016]18号）[Z].2016-03-28.

[16]慈利县委常委、常务副县长朱超雄.在2017全县易地扶贫搬迁工作会议上的讲话[Z].2017-03-03.

[17]慈利县委书记邱初开.在2017全县易地扶贫搬迁工作会议上的讲话[Z].2017-03-03.

[18]慈利县易地扶贫搬迁工作领导小组办公室.抓紧完成2016年度易地扶贫搬迁工程项目扫尾、认真谋划2017年度易地扶贫搬迁工作、确保易地扶贫搬迁任务完成[N].慈利县易地扶贫搬迁工作简报，2017-02-09（1）：1-8.

[19]王晓毅.易地扶贫搬迁方式的转变与创新[J].改革，2016（8）：71，72.

[20]慈利县易地扶贫搬迁领导小组办公室.关于印发《慈利县易地扶贫搬迁工作考核办法》的通知（慈易搬办[2017]1号）[Z].2017-02-08.

[21]中共慈利县委办公室慈利县人民政府办公室.关于印发《慈利县结对帮扶和驻村帮扶工作问责办法》的通知（慈办[2017]2号）[Z]. 2017-03-03.

[22]中共慈利县委办公室慈利县人民政府办公室.关于印发《慈利县脱贫攻坚督查巡查工作实施办法》的通知（慈办[2017]3号）[Z].2017-03-04.

[23]慈利县人民政府办公室.关于印发《慈利县2017年易地扶贫搬迁和同步搬迁工作实施方案》的通知（慈政办通[2017]9号）[Z].2017-03-02.

[24]中共慈利县委办公室慈利县人民政府办公室.关于印发《慈利县精准扶贫结对帮扶全覆盖到户工作实施方案》的通知（慈办发[2017] 10号）[Z].2017-03-03.

[25]慈利县易地扶贫搬迁领导小组办公室.慈利县易地扶贫搬迁工作手册[Z].2016-07.

Analysis on the Current Situation，Problems and Countermeasures of Relocation and Shaking off Poverty in Cili

SUN Cong-jun
（Zhangjiajie College of Jishou University，Zhangjiajie，Hunan 427000）

Relocation and helping the poor to move out of poverty is one of the key elements of five batches of projects about precise moving out of poverty.As such，is the fundamental solution to solve the problem of"one side of the soil and water can not keep alive".Through literature，review and visiting，the paper analyzes the purpose，planning standard，current situation，problems，reasons and Countermeasures of removing poverty in Cili by way of classification，induction and statistical drawing. Adhering to the policy of voluntary and active and steady support by the masses，Cili county Party committee and county government will Continue to live in the living environment is poor，have no basic conditions for development，and rural participatory poverty population fragile ecological environment，the implementation of the restriction or prohibition of the development area to resettle and relocation，work hard to move out，steady，have something to do，combine scattered resettlement and centralized resettlement，can get rid of poverty，fundamentally solve the livelihood of the poor.

relocation of changing place；shaking off poverty；centralized resettlement

C913.9

A

1671－9743（2017）06－0043－06

2017-04-18

孙从军，1975生，女，土家族，湖南慈利人，讲师，研究方向：社会学。