环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的困境与出路

●张小雪

环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的困境与出路

●张小雪

2015年3月25日，德州市中级人民法院（下称“德州中院”）受理了《最高人民法院关于环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》颁布实施后第一例针对大气污染的环境民事公益诉讼案件——中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气环境污染责任纠纷公益诉讼一案。2016年6月24日，德州中院公开开庭进行了审理。7月20日，德州中院进行一审宣判，宣判后，双方当事人均未提出上诉，一审判决已发生法律效力。在判决中，关于中华环保联合会要求振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元，德州中院认为，中华环保联合会该项诉讼请求的依据是《中华人民共和国大气污染防治法》第99条及《中华人民共和国环境保护法》第59条，该两条规定的是行政处罚而非民事责任，且环境民事公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿，故中华环保联合会该项诉讼请求法律依据不足，法院未予支持。针对法院的这一判决，许多学者纷纷撰文，有的质疑法院为何不予赔偿，有的则呼吁在我国现行法律中适时引入惩罚性赔偿。

一、惩罚性赔偿制度的溯源以及国外和其他地区概况

在刑民不分、诸法合体的早期社会，损害赔偿责任的发生仅以因果关系为依据，该种制度源自古代的同态复仇，最远可以追溯到《出埃及记》描述的宗教法中，①高利红、余耀军：《环境民事侵权适用惩罚性赔偿原则之探究》，载《法学》2003年第3期。古巴比伦的《汉莫拉比法典》及古罗马的《十二铜表法》以及我国的《唐律疏议》、《宋刑统》和《明会典》均能见到惩罚性赔偿的影子，主要作用是从刑事角度遏制不法行为，甚至具有刑事罚金的意味。大多数学者认为，最早运用惩罚性赔偿的案例起源于英国1763年Lord Camden与Hunckle v.Money一案的判决，17-18世纪，惩罚性损害赔偿主要适用于诽谤、诱奸、恶意攻击、诬告、不法侵权住宅、占有私人文件、非法拘禁等使受害人遭受名誉损失及精神痛苦的案件。②王利明：《美国惩罚性赔偿制度研究》，载《比较法研究》2003年第5期。20世纪以来，美国通过一系列判例在合同以及侵权领域确立了牢固的惩罚性惩罚制度。大陆法系国家在民事责任的认定和赔偿上的传统原则是补偿性原则，包括德国、日本、法国在内的大陆法系国家对惩罚性赔偿并不认同，随着世界经济一体化的发展，各国法律文化的交流和融合已经越发明显，其他大陆国家法系对惩罚性赔偿的态度也由完全拒绝到学术上的接纳。

（一）美国的惩罚性赔偿制度

在美国，惩罚性损害赔偿也称惩罚性的赔偿或报复性的赔偿，一般是指由法庭所作出的赔偿数额超出了实际损害数额的赔偿。在于填补受害人的损害，更好地实现法的制裁及遏制功能。适用范围包括侵权、合同、财产、雇佣关系以及家庭法律，其中在侵权和合同领域是应用的最广的。③季素萍：《民事惩罚性赔偿制度比较研究》，中国人民大学2005年硕士学位论文，第11页。美国的惩罚性赔偿主要包括以下几项构成要件：（1）行为人在主观上为故意或重大过失；（2）行为上具有不法性和道德上的应受谴责性；（3）损害后果必须实际发生。在惩罚数额的计算上，美国采取比例原则，对惩罚性赔偿的最高数额及对原告获得惩罚性赔偿均作出限制。④前引②。

（二）英国的惩罚性赔偿制度

英国是普通法系惩罚性赔偿的发源地。《牛津法律大辞典》对“惩罚性赔偿金”的定义是：“惩罚性赔偿是一种重要的损害赔偿方式，或是对补偿性损害赔偿的一种重要补充，它时常用以表明法律或陪审团对被告蓄意的、严重的或野蛮的侵权行为的否定性评价。”⑤汤函、杨悦《国外惩罚性赔偿制度之比较（上）》，载《中国医药报》2008年12月6日第006版。英国法官一般对侵权案件施以惩罚性赔偿，包括袭击、错误囚禁、诽谤、引诱、恶意诉讼以及过失。英国Devlin大法官认为，在以下三大类案件中，惩罚性赔偿的使用才是适当的：（1）政府人员人为的压制性的、武断的或者不合宪的行为导致的案件；（2）被告的行为经计算可以盈利，从而超过了对原告的补偿；（3）法律明确规定的惩罚性赔偿。⑥甘地：《英美侵权法中的惩罚性损害赔偿》，乔棣、孔祥俊译，载《法学译丛》1989年第1期。在疏忽、公共损害、欺诈、专利侵权，以及基于性别、种族、能力的非法歧视案件中不能适用惩罚性赔偿。关于惩罚性赔偿的额度，主要考虑被告的财产状况、是否由共同原告和共同被告参与、是否原告的行为加剧了行为的发生，⑦但禁止极端的惩罚性赔偿。⑧董春华：《各国有关惩罚性赔偿制度的比较研究》，载《东方论坛》2008年第1期。

（三）澳大利亚的惩罚性赔偿

在澳大利亚，惩罚性赔偿的目的是惩罚和预防，可以适用对动产的侵犯，对土地的侵犯，对人身的侵犯以及欺诈诽谤等。但在合同违约案件中，惩罚性赔偿不能适用。澳大利亚适用惩罚性赔偿的要件包括：（1）当且仅当补偿性赔偿不足以惩罚被告、预防被告重复该行为，并体现法庭对该行为的否定态度时，可以适用；（2）如果被告已经在一个刑事程序中受到实质性的惩罚，则不再适用惩罚性赔偿。⑨汤函、杨悦：《国外惩罚性赔偿制度之比较（中）》，载《中国医药报》2008年12月13日第006版。在赔偿额方面，澳大利亚也禁止过高的惩罚性赔偿，被告行为的性质、被告所致损害的程度、惩罚对被告方的威慑效果、被告的获益情况均作为惩罚性赔偿金额之考量。

（四）加拿大的惩罚性赔偿

在加拿大，惩罚性赔偿在任何案件中都可以适用，只要被告的行为是严厉的、报复性的、应受谴责的或者恶意的，⑩前引⑧。目的是处罚、预防以及体现法院对被告行为的不满。⑪前引⑧。在赔偿范围方面，加拿大最高法院规定惩罚性赔偿只应在损害赔偿和额外补偿都不足以实现惩罚和预防的目的时适用。⑫前引⑨。甚至在被告已经受到刑事处罚的情况下，仍可能会适用惩罚性赔偿。

（五）大陆法系国家的惩罚性赔偿

大陆法系国家在民事责任的认定和赔偿上的传统原则是补偿性原则，在全球经济发展的过程中，大陆法系国家在适用惩罚性赔偿方面也发生了一些变化，从全盘拒绝到学术上部分接纳。

德国民法传统禁止惩罚性赔偿，但并不禁止惩罚性的违约金。随着社会经济的发展，不仅局限于精神损害赔偿领域，德国民法理论对侵害知识产权、当事人具有显著恶意以及可能因侵权行为获得巨额利益的侵权行为中，都逐步承认了惩罚性赔偿制度的遏制与威慑功能。同德国一样，在《法国民法典》下，法国的合同和侵权均以填平损害为原则，但其在惩罚性赔偿的问题上一直没有突破。继承了大陆法系民法的日本损害赔偿制度是依据“若无损害既无赔偿”此种考虑模式而进行的。⑬浦川道太郎：《日本法上的惩罚性损害赔偿与制裁性慰谢金》，载《法学家》2001年第5期。日本侵权法中的损害赔偿仅限于实际损失，不承认超越实际损失部分的惩罚性赔偿金，⑭王微：《美国惩罚性损害赔偿判决在外国的承认与执行》，载《现代法学》2000年第2期。在审判实践中，通常会以与本国合同法或侵权法中的实际损失赔偿原则相冲突而认定惩罚性赔偿判决构成了对本国公共秩序的损害。近年来，日本有些学者和律师对惩罚性赔偿制度开始理论上探讨和研究，但在立法和司法实践上并未予采纳。

（六）我国台湾地区的惩罚性赔偿

台湾地区与我国大陆一样，同属以德国法为传统的大陆法系。台湾地区于1988年修改“证券交易法”时，规定“对内线交易的行为，如其情节重大者，法院得依善意从事相反买卖之人的请求，将限额提高至三倍”，此条文的增订，开台湾地区惩罚性赔偿立法之先河，自此之后，台湾地区在其消费者保护法、专利法、著作权法中均规定有惩罚性赔偿。⑮詹云燕：《海峡两岸惩罚性赔偿制度比较研究》，载《两岸法律》2006年第6期。

二、惩罚性赔偿在国内的发展

我国因循了大陆法系，民事损害赔偿的基本原理是填补原则，即损失多少赔偿多少，一般不得适用惩罚性赔偿，仅在《侵权责任法》的产品责任、《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《商品房买卖合同司法解释》、《商标法》及《旅游法》中针对消费者、产品责任受害人等社会经济生活中的弱势群体提供保护、对利用自身优势地位以欺诈方式侵犯他人合法权益牟取非法利益的经营者进行惩罚。

《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释（征求意见稿）》曾在第21条对惩罚性责任承担方式作出规定：污染者有《环境保护法》第63条规定的行为之一，尚不构成犯罪，或者因污染环境、破坏生态行为被追究刑事责任，原告请求其承担生态环境修复费用一倍以下赔偿责任的，人民法院可以予以支持。污染者在一审庭审结束前积极采取有效措施修复生态环境的，可以减轻或者免除前款规定的赔偿责任。但在征求意见过程中，有关部门提出环境污染侵权责任使用惩罚性赔偿，缺乏法律依据，最后发布的司法解释也删除了有关惩罚性赔偿的规定。随着环境民事公益诉讼司法解释的颁布以及环境民事公益诉讼案件的增多，在环境民事公益诉讼中加入惩罚性赔偿呼声渐高，中华环保联合会大胆尝试，要求法院给予污染者惩罚性赔偿。不可否认，中华环保联合会这一诉讼请求是对我国现阶段环境民事公益诉讼的一次有益尝试。

三、现行环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的困境

在中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气环境污染责任纠纷公益诉讼一案中，中华环保联合会主张适用惩罚性赔偿的依据是《中华人民共和国大气污染防治法》第99条以及《中华人民共和国环境保护法》第59条，最终法院对该项请求未予支持。

无论是公益诉讼还是私益诉讼，我国环境侵权中的民事责任严格遵守着传统民法中的补偿性赔偿原则。《中华人民共和国大气污染防治法》第99条及《中华人民共和国环境保护法》第59条均是有关行政处罚法律责任的条文，并非民事法律责任的条文，在处理民事案件时不得适用。该两项条文处罚的主体均为行政机关并非法院，性质是罚款，是环境保护主管部门依法强令违法者向国家缴纳一定数额的金钱，其作用在于强制剥夺违法者的一定财产权，促使其悔改，不在破坏生态或者污染环境，履行《环境保护法》规定的保护和改善环境的义务，属于行政处罚中的财产罚。除了公法、私法二元绝对划分的理论障碍以及惩罚性赔偿制度与民事责任的“同质救济”理念的观念障碍，“法无明文规定”，成为现阶段环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的最大壁垒。

四、惩罚性赔偿在现阶段环境民事公益诉讼中的出路

作为审判人员而言，所有的裁判标准及裁判结果必须在现有法律规定的框架内，在现阶段法律没有规定对环境污染损害惩罚性赔偿的情况下，突破法律规定而适用惩罚性赔偿是十分危险的，更是法律所不允许的。在上述种种情况下，审判人员并非无计可施。根据《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》9.4.2条的规定，突发环境事件发生后，如果环境损害无需进行中长期评估，可以采用虚拟治理成本法量化环境损害，更根据受污染影响区域的环境功能敏感程度分别乘以1.5-10的倍数作为环境损害数额的上下限值（具体情况见表1）。

利用虚拟治理成本法确定生态环境损害数额的原则（表1）

Ⅱ类 虚拟治理成本的8-10倍Ⅲ类 虚拟治理成本的6-8倍Ⅳ类 虚拟治理成本的4-6倍Ⅴ类 虚拟治理成本的2-4倍环境空气污染Ⅰ类 ＞虚拟治理成本的5倍Ⅱ类 虚拟治理成本的3-5倍Ⅲ类 虚拟治理成本的1.5-3倍土壤污染Ⅰ类 ＞虚拟治理成本的8倍Ⅱ类 虚拟治理成本的4-8倍Ⅲ类 虚拟治理成本的2-4倍

根据表1可以看出，根据现行规定作出的虚拟治理成本是一个确定的数额，但损害赔偿数额是一个区间值，在该区间内如何取值，应当体现审判人员对被告的主观状态、污染行为、污染后果的综合把握，取值过低，环境民事公益诉讼的制裁和遏制作用可能被弱化，甚至连法的补偿性功能都可能难以实现；取值过高，使污染者承担过重的经济负担，则可能导致个人污染者家庭生活困难，企业（组织）污染者生产经营丧失积极性，损害股东和劳动者的相关权益。建议审判人员在裁量时考虑如下情形：

（一）污染者主观状态之考量

《环境保护法》第41条第1款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”其他环境保护单行法，如《海洋环境保护法》第90条与第92条、《水污染防治法》第85条、《大气污染防治法》对62条、《放射性污染防治法》第3条第1款、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》第3条第1款等，均明确规定了环境污染责任的无过错归责原则。对环境污染采用无过错责任原则也是各国环境立法的通制。⑯最高人民法院侵权责任法研究小组编：《〈中华人民共和国侵权责任法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2016年版，第455页。在此种归责原则下，在认定污染者应当承担的侵权责任时，尤其在确定损害赔偿数额时，对污染者的主观状态不予考量，即不区分污染者的故意、重大过失和一般过失。笔者认为，不关注污染者的主观状态，对故意污染环境者与一般过失污染环境者课以相同水平的赔偿金额，似与公平原则不符，且不利于预防损害的再次发生。当污染者存在故意或重大过失的情况下，可在限额范围内取较高数值，污染者一般过失或者无过错情况下，可根据现实情况取较低数值，在无过错责任原则下区分不同主观状态，更有利于实现法的遏止功能和警示作用。

（二）经济之考量

2013年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。这就要求我们处理好经济发展与环境保护之间的关系，不能一味追求经济发展放弃环境保护，也不能因为环境保护，因噎废食，放松全国各族人民对提高国家经济发展水平、提高生活水平的迫切需求。加强环境保护才能实现真正的可持续发展，反过来，经济发展亦能为环境保护提供经济基础和技术支持。在司法实践中，污染者经济实力强、因污染行为获益多，其应当承担社会责任就越大，其中也必然包括赔偿责任。

（三）损害后果及环境修复情况之考量

主张在环境侵权中引入惩罚性赔偿的观点，以“同质补偿的有限性”为甚，这部分学者和专家认为，“单纯的同质补偿往往使受害人因预期利益与诉讼成本（包括为诉讼付出的时间、精力、财力等）相比较小，而放弃请求法律救济，从而造成环境侵权现象泛滥，这不仅使受害人的权利得不到有效和充分的救济，也侵蚀法律的尊严和社会的公平价值”。而虚拟治理成本是指目前排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。这个定义给出的是一个固定值，因环境污染具有间接性、隐蔽性、长期性和复杂性的特点，以一个固定值（虚拟治理成本）期许一个不确定的未来（环境治理的结果）的确难以服众。《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》解决了这一难题，在确定生态损害赔偿数额时，根据各生态区域之特点，以虚拟治理成本为基础，在区间内取值确定生态损害赔偿数额。所以，在区间内取值时，仍要回归立法本意，将损害行为及损害后果作为重要的考量因素，对环境污染、生态破坏严重的污染行为或者在环境治理前瞻不佳的情况下，可在损害赔偿数额上下限范围内取较高值，以实现法律对污染者污染行为的惩罚。

（四）其他

在审判实践中，被告（污染者、破坏者）可能会以“自然环境要素具有自净能力”、“已经接受过刑事处罚”、“已交纳排污许可费”、“已有环境保护设施”为由要求降低生态损害赔偿数额。因审判人员在裁量生态损害赔偿数额的目的是区分被告（污染者、破坏者）污染环境、破坏生态行为时的主观状态，并对环境恢复作出预测评估，故自然环境要素的自净能力以及被告是否经受刑事处罚、是否交纳排污许可费、是否有环境保护设施可不列入审判人员考量之范围。

（作者单位：德州市中级人民法院）

责任编校：旷翔宇