关于司法责任制改革背景下加强和改进人民法院机关党建工作的调研报告

●山东省高级人民法院课题组

关于司法责任制改革背景下加强和改进人民法院机关党建工作的调研报告

●山东省高级人民法院课题组*

人民法院机关党建是确保法院工作正确政治方向的基础工程。随着司法责任制改革的深入推进，人民法院的人员构成、组织结构、责任体系等发生巨大变化，机关党建工作如何适应新的形势，完成新的任务，发挥更大的作用，成为亟需解决的重大课题。

一、全省法院机关党建工作的基本情况

近年来，全省各级法院机关党建工作持续向好，组织、思想、作风、廉政建设呈现出健康发展的良好态势。

(一)组织建设稳步推进。首先，基层组织设置规范。省法院和中级法院全部设立党的机关委员会，基层法院全部设立党总支。按照“支部建在庭上”原则，绝大多数法院在符合条件的内设部门都设立党支部，实现了基层党组织全覆盖。调查发现，全省法院95.5%的干警认为所在法院基层党组织机构健全。其次，党务干部配备基本到位。全省三级法院都由党组成员担任机关党委书记或党总支书记，按规定配备专职党务干部。其中，配备2—5人的占43.9%，配备6人以上的占20.7%(见图表1)；每个党支部,配备3—7名成员，建成了一支专兼结合、充满活力的党务干部队伍。

图表1：基层党组织专职党务干部配备情况

(二)思想建设成效明显。一是抓住院领导这个关键少数，把建设学习型领导班子、提升院领导思想政治素质放在首要位置。健全完善党组中心组学习制度、党组理论学习中心组读书会制度、领导联系点制度、学习档案和学习考核制度，做到“三个结合”，即集中学习与个人自觉相结合、自主学习与专题辅导相结合、交流讨论与调查研究相结合，及时准确把握中央和各级党委重要会议和习近平总书记系列重要讲话精神，确保院领导头脑清醒、立场坚定。省法院党组理论学习中心组被省直机关工委授予“党组(党委)理论学习中心组示范点”。二是抓好党员干警这个主体，全力抓好党员政治理论学习。大力加强学习型党组织、学习型法院和学习型法官建设，组织开展学习型党支部和党员学习标兵评选等活动，涌现出一大批先进单位和个人。省法院每年评选1—2个学习型党支部、6个党员干部学习标兵，形成了良好示范效应。三是抓好主题教育实践活动这个载体，坚定干警理想信念。先后组织开展“群众路线”“三严三实”“两学一做”专项教育实践活动，强化党员干警社会主义法治理念和社会主义核心价值观教育，引导党员干警把知荣辱、讲正气、促和谐的要求落实到执法办案工作中。调查发现，全省法院66.7%的干警认为思想政治教育活动的效果较好。

(三)作风建设持续推进。全省法院认真贯彻落实中央八项规定、《法官职业道德基本准则》《法官行为规范》和《人民法院文明用语基本规范》，规范司法行为，严格约束业外活动；制定《关于改进工作作风的意见》，倡导文明司法、热情服务；组织开展“防止克服‘门好进、脸好看、事难办’不良作风”等集中教育整顿活动，切实解决人民群众反映强烈的执法不严、态度不好、形象不佳的问题。同时，坚持司法为民，推行“四心工作法”，做到热心接待当事人、耐心倾听诉求、细心审判案件、诚心解决问题，用“四心”换得群众的顺心、安心，密切法官与人民群众的血肉联系。调查结果显示，当事人对法院干警作风的评价较高，在随机调查的100名当事人中，表示满意的达到96%。

(四)廉政建设常抓不懈。全省各级法院认真落实党风廉政建设责任制。每年年初，院长和其他院领导、分管院领导和部门负责人、部门负责人与干警层层签订廉政建设责任书。印制廉政风险防控工作手册，细化工作职责，形成院党组书记、机关党委书记和党支部书记齐抓共管的工作格局。强化廉政教育，编写印发《廉洁从政行为规范》《警示教育案例选编》等廉政教育读本，邀请纪委干部作廉政辅导报告，组织观看警示教育片，发送廉政短信，组织廉政规定考试、对新提拔干部进行任前集体廉政谈话，开展由法官、法官家属、律师和人民陪审员参加的“廉洁司法大家谈”等形式多样的廉政教育活动，教育引导干警恪守规矩，自觉做到“不想腐”。加强制度建设，制定系统完善的廉政制度。省法院先后印发《关于贯彻落实党组主体责任和纪检监督责任的意见》《关于领导干部述职述廉的实施办法》《关于实行廉政谈话制度的意见》《关于实行廉政监察员制度的实施办法》《关于对全省法院执行工作强化监督执纪问责的意见》等一系列规范性文件，织密关好司法权的制度笼子，确保“不能腐”。加大惩处力度，全省各级法院对违反中央八项规定、法院廉洁规定的干警严肃处理，不姑息不放纵，以严厉的惩戒，警示干警“不敢腐”。

二、全省法院机关党建工作的成功经验

多年来，全省法院积极探索创新，积累了一系列机关党建工作经验。

(一)高点定位。基础不牢，地动山摇。全省法院把机关基层党组织建设放到事关党对法院工作的领导、事关审判执行工作成败的高度，作为“一把手工程”，同审判工作一同部署、一同落实。一是坚持把机关基层党组织建设列入党组重要议事日程，年初专题部署，年中专项检查，年终专门考核。二是健全党组书记为第一责任人的党建工作责任制，把党建成效作为第一政绩，纳入述职评议考核内容。三是细化院领导党建职责，党组成员按照工作分工，定期参与分管部门组织生活，加强党建工作指导。

(二)找准方向。执法办案是法院工作第一要务，法院机关党建，只有更好地服务审判执行工作，才能在法院整体工作中有地位、有作为。全省法院机关党建坚持以服务、保障和促进执法办案为出发点，根据审判执行工作的任务目标通盘考虑工作方法措施，做到审判工作提出什么样的目标要求，党建工作就及时去宣传、去推动；审判工作需要什么样的思想共识，党建工作就努力去教育、去引导；审判工作需要什么样的素质能力，党建工作就努力去培养，从而真正把党建工作融合到审判执行工作的全过程，实现党建工作与审判业务同频共振、协同发展。

(三)完善机制。完善制度机制是机关基层党组织建设保持稳定性、增强规范性、避免随意性的重要保障。全省法院不断健全机关基层党组织工作机制，制定机关党委议事规则、党支部工作制度、党员目标管理考核制度、“三会一课”制度、党务公开制度等多项党建制度，建立考核评估机制，完善考评体系，把党建工作情况纳入法院综合考核指标体系，促进党建工作任务有效落实。

(四)丰富载体。法院机关党建的抽象内容只有借助鲜活的推动载体，才能落到实处，收到实效。全省法院积极搭建党建平台，不断丰富党建载体，为党建工作发展提供了不竭动力。一是设立机关党建网、建立青年书屋，开通微博微信，搭建立体化党建平台。二是举办党员干部培训班，组织干警到临沂群众教育基地、焦裕禄纪念馆等地参观学习，邀请专家学者作专题讲座，组织开展读书、荐书活动，举办文艺会演、歌咏比赛、知识竞赛、征文比赛等，建立多元党建载体。

(五)重视群团。群团组织是连接党组织与群众的桥梁纽带，只有切实加强对群团工作的领导，才能实现党组织对党外群众的关心关怀，提升党组织的凝聚力和向心力。全省法院基层党组织十分重视群团工作，领导群团组织，先后组织开展了慈心一日捐、义务献血、城乡文明共建、结对帮扶贫困户、送法进校园、志愿者服务等活动，提升了全体干警的社会责任感。同时，各级法院依托群团组织，组织开展健步走等文体健身活动，成立足球队、篮球队、太极拳队、乒乓球队、羽毛球队、游泳队等兴趣小组，丰富了全体干警的业余文化生活。

(六)品牌引领。树立党建品牌，能够激励党员干警坚定理想信念，形成良好的示范、导向和辐射效应。全省法院重视品牌创建，积极向党委机关工委推荐先进部门和个人。近年来，省法院先后有十余个部门获得省直机关授予的“先进基层党组织”“三八红旗集体”“巾帼文明岗”“职业道德建设先进集体”“先进团支部”等荣誉称号，十余名同志获得省直机关“优秀共产党员”“富民兴鲁劳动奖章”“双拥工作先进个人”“巾帼建功先进个人”“优秀青年工作者”“好家风好家训”等荣誉称号。

三、法院机关党建工作面临的主要问题

全省法院机关党建工作，虽然取得了很大成绩，但是，仍存在一些亟需解决的问题和不足。

(一)思想重视不够到位。调研发现，全省多数法院仍然不同程度存在重业务、轻党建的现象。部分干警甚至领导干部对党建工作认识不到位，认为党建工作可有可无。说起来重要，做起来次要，忙起来不要，成为很多法院机关党建的工作定位。特别是很多法院对机关党委和党务干部重视不够，导致机关党委开展工作缺乏力度，党务干部开展工作底气不足，热情不高，自觉性、主动性和创造性不强。

(二)作用发挥不够充分。一些法院机关党建在思想、组织、廉政等方面的职能作用发挥不到位。机关党建被动应付多，主动作为少，工作的计划性、针对性、系统性不足。如，思想建设方面，制度落实不力。全省法院39.6%的党员干警对“三会一课”的内容不完全掌握或者根本不清楚(见图表2)；34.2%的支部“三会一课”制度落实不好(见图表3)。有的法院组织生活会制度落实不到位。调查结果显示，全省法院26.2%的干警认为，组织生活会中大家敷衍了事，对党员思想、作风问题分析不深刻；6.2%的干警认为大多数人存在老好人思想，组织生活会效果不好(见图表4)。

图表2：干警对“三会一课”制度具体内容的了解情况

图表3：党支部落实“三会一课”制度情况（单位：人）

图表4：党员对所在党支部组织生活会评价情况

再如，对一线法官身心健康关心不够，措施不多；对年轻干警思想动态把握不准，引导不力；对工作作风、廉洁司法问题敏感性不强，跟踪教育不够，等等，影响了党建工作成效。

(三)组织建设不够有力。有的法院，党的基层组织建设薄弱，基层党支部建设不规范。调研发现，“支部建在庭上”还没有完全实现，有的法院2—3个庭甚至3—4个部门建一个党支部。部分法院党务干部配备不足，全省法院共有专职党务干部512人，19.2%的法院只配备1名专职党务干部，有的基层法院甚至没有专职党务干部。除日照、菏泽两市中级法院设有专职党支部书记外，全省其他法院的党支部成员全部是兼职人员。有的法院基层党支部建设不规范，人员配备不符合要求，党务干部缺乏党建工作经验。调查结果显示，43.7%的党务干部未参加过党务工作培训班，党务工作能力不足，一定程度上影响了党务工作成效(见图表5)。

图表5：党务干部参加培训情况（单位：人）

(四)上下联系不够紧密。按照职责分工，上级法院的政治部门负责指导下级法院党建工作，法院机关党委负责机关所属党支部的党建工作。调查结果显示，超过40%的法院认为上级法院政治部门对下级法院党建工作的指导力度相对薄弱，没有形成上下联动、整体推进的工作格局，存在“各自为战”现象，各地党建工作发展不平衡(见图表6)。

图表6：上级法院对下级法院党建工作指导情况(单位：人)

(五)工作方法创新不够。当前，全省法院党建工作方式仍然以传统方式为主，推陈出新少，难以适应形势任务发展的需求。调查结果显示，35.9%的干警认为党建活动形式局限于读文件、听报告、写体会等传统方式，缺乏创新；10.2%的干警认为党建活动形式单一，内容枯燥，缺乏吸引力(见图表7)；有的法院以文体活动代替对党员的思想教育，形成了不良导向，13.5%的干警表示有奖励才参加活动，11.4%的干警明确表示不愿意参加单位开展的活动，活动开展效果大打折扣(见图表8)。

图表7：干警对党建活动形式的评价情况

图表8：干警参加所在法院基层党组织开展活动的情况(单位：人)

四、司法责任制改革对法院机关党建工作的新要求

当前，司法责任制改革全面推进，实行人员分类管理，组建审判团队，建立审判工作新机制，给机关党建工作带来了新挑战，提出了新要求。

(一)要调整功能定位。司法责任制改革，着眼司法更加公正高效，遵循权责一致原则，使法官既享有完整的审判权，也承担全部的司法责任，在案件审判上，实现由法院负责制向法官负责制转移。这对法院队伍特别是员额法官在政治、业务、纪律、作风方面提出了更高的要求。机关党建应当适应这一队伍建设新形势，立足“服务中心、建设队伍”这一根本任务，抓住“政治过硬”这一首要和基础要求，在发挥党建思想政治工作的引领功能上下功夫做文章，保障广大干警特别是员额法官政治素质过硬，纪律作风过硬，司法能力过硬，为司法责任制改革奠定坚实的组织基础。

(二)要调整基层组织设置方式。司法责任制改革，要求法院管理模式向扁平化转变，审判团队将成为新的组织形式，甚至会取代业务庭。2017年4月5日《法制日报》报道，甘肃省兰州市新区法院组织审判团队后，不设庭室，法院内设机构发生重大变化。为适应这一组织机构模式的重大调整，法院党建工作应立足“支部建在庭上”传统，根据审判团队的工作特性、人员组成特点、案件审理范围等情况，灵活运用党总支、党支部、党小组等党的基层组织设置形式，实现党的组织在各级审判组织中的全覆盖和灵活设置。

(三)要调整党建工作内容和方法。司法责任制改革，赋予员额法官和审判团队完整的审判权，传统的行政约束基本消除，思想上容易导致个人主义、自由主义倾向，法院党建工作加强政治思想教育、提升党性修养、坚定干警理想信念的任务凸显。这就要求，党建工作要针对审判团队组建和运行过程中可能发生的问题，以增强思想自觉、内部制约、外部监督为重点，在党建内容、方法、制度上采取更有针对性和实效性的措施。

(四)要调整党务干部管理机制。司法责任制改革，实行人员分类管理，专职党务干部属行政人员序列，不再具备审判资格，为党务干部专业化提供了良好契机。这就要求人民法院改革党务干部招录与管理机制，配齐配强专职党务干部，加强党务干部业务培训，着力培养党务干部的大局意识、责任意识、服务意识、为民意识，落实好政治、生活待遇，畅通交流晋升渠道，激发他们做好党建工作的主动性、积极性和创造性。

五、加强和改进人民法院党建工作的方法路径

新时代提出新要求，新形势赋予新使命。当前和今后一个时期，人民法院机关党建应当以踏石留印、抓铁有痕的作风和钉钉子精神，牢牢把握职责使命，按照“有目标、有措施、有队伍、有督促、有格局、有保障”的要求，切实采取有效措施，不断提升党建工作成效，为人民法院工作健康发展提供坚强的思想政治保障。

(一)提升机关党建功能作用，把党建放到法院整体工作更加重要的位置。司法责任制改革的推进，对党建工作的政治引领和保障作用提出了更高要求。人民法院必须把党建摆在法院整体工作更加重要的位置，切实把党建工作作为一把手工程抓牢抓实抓好。一是把党建工作置于法院整体工作引领者的位置。进一步发挥党建在思想政治工作中的重要作用，着力推进“两学一做”学习教育常态化、制度化，积极建设学习型党组织，引导干警不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，自觉践行社会主义核心价值观和社会主义法治理念，永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。二是把党建工作置于法院整体工作推动者的位置。以强化党员宗旨意识为着力点，积极建设服务型党组织，以发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用为切入点，引导干警认真践行“四心工作法”，围绕“司法为民、公正司法”主线，不断提升干事创业的积极性和主动性，实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。三是把党建工作置于法院整体工作保障者的位置。围绕从严治党、从严治院的要求，严肃党内政治生活，积极发挥机关基层党组织对干部队伍的监督管理职能，坚持不懈纠治“四风”，不断强化法官职业道德、法官行为规范和审判纪律、廉政纪律教育，引导党员干警严格、公正、廉洁、文明司法，做“合格党员”“合格法官”。

(二)健全机关党建制度机制，实现党建工作规范化。法院机关党建要坚持把制度机制建设作为重要抓手，以制度机制的科学化、规范化，促进党内政治生活常态化、严肃化。一是健全完善党建工作责任制。建立党组、机关党委、党支部、党员多元主体立体化党建责任体系，建立党组、机关党委、党支部书记抓党建责任清单，层层压实责任、传导压力，特别是要将党组专题研究党建工作纳入党组议事日程，党组定期专题研究党建工作，及时研究解决党建重大问题。二是健全完善司法权力清单制度，细化内部人员过问案件记录和责任追究措施，深入开展司法廉洁教育，加强岗位廉政风险研判和防控，确保队伍不出问题、案件不出问题。三是建立健全述职考核制度。坚持把党建工作纳入部门和干警绩效考核，建立健全党支部向机关党委(党总支)述职评议考核制度，并将考核结果作为年度考核、评选树优和晋职晋级的重要依据，充分发挥党建工作“指挥棒”作用。四是建立健全组织生活督导制度。从专兼职党务干部中选拔人员组成督导组，定期对各支部开展组织生活情况进行督导。建立健全支部联系指导员制度，由机关党委向各支部派出联系指导员，按照机关党组织统一安排，对各支部开展组织活动情况进行指导，推动支部组织活动严格有序开展。五是建立健全基层党组织协助管理、任用干部制度，严格落实基层组织条例关于基层党组织的协管干部责任，组织人事部门选拔任用干部时应向单位党组织征求意见建议。

(三)创新机关党建方式方法，提升党建工作成效。根据司法责任制改革在审判组织、审判权行使、审判管理等方面的新要求，结合法院实际创新党建方法，丰富党建载体，充分发挥党建工作在推动工作、保障改革中的重要作用。一是进一步强化党内政治生活的严肃性。认真贯彻《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，全面落实从严治党的各项要求，严肃党内政治生活和组织生活，避免和杜绝表面化、形式化的党建工作措施，真正使党的组织生活、党员教育管理严起来、实起来；充分发挥党内政治生活和组织生活的管理监督功能，运用好批评和自我批评这一武器，使红红脸、出出汗成为常态。经常运用谈话、提醒、诫勉等方式，多做扯袖子、咬耳朵的工作，让干警始终绷紧廉政弦，让违法违纪行为消灭在萌芽状态。二是进一步增强党内政治生活的吸引力。积极创新党建工作方式方法，尊重党员的主体地位，用内容丰富、形式多样的组织生活保证党员受到教育、发挥作用；提升党建活动的吸引力，积极开展受欢迎的微党课、微心得活动，特别是要让党员以主体身份参与到党建活动的策划、组织中，增强其责任感；积极探索开放式组织生活，通过组织参加志愿服务、结对帮扶、现场教育、结对共建等活动，让党员干部深入社会和人民群众，向群众学习，在实践中锻炼提升能力水平。三是大力推行智慧党建。利用信息化手段，采取“党建+互联网”及“党建+文化建设”的“双+”工作模式，开发党建工作APP、党建公众平台等，实现“理论知识发布”“最新精神实时发布”“线上学习”“线上交流”“学习资料下载”网上实时进行；利用微信群等方式，建立支部网上生活会、微课堂，及时发布党建知识、学习动态以及党组织和党员先进事迹，鼓励干警发布微心得，增强党建工作影响力；重视新媒体环境下的舆论引导工作，教育干警在发布、传播微博微信时严守政治规矩和政治纪律，自觉同党中央保持一致。

(四)完善机关党建组织体系，夯实党建组织基础。认真贯彻中国共产党党章、基层组织条例、工作机关条例和即将出台的党支部工作条例中关于党的工作机关、基层组织设置的有关规定，适应审判团队建设的新要求，灵活机动地设立各类党组织，确保实现党的基层党组织在法院各级审判组织中的全覆盖。一是优化基层党组织设置。根据工作地点相近、工作特性相近的原则，改革现有基层党组织设置，一个审判团队设立一个党小组，三至五个审判团队设立一个党支部，灵活运用党支部、党小组形式，设置党的基层组织。二是在审判组织中设立专职党务干部。为进一步强化党的意识，确保党的政治、思想、组织领导作用的发挥，特别是避免庭长因入额办案，加上从事审判、行政管理，可能无暇顾及党务工作的情况，可以设立专门的党支部书记，实现党务工作管理的专门化。三是设立机关基层党组织办事机构。为避免法院机关党组织与其他的办事部门混淆，按照新出台的《中国共产党工作机关条例(试行)》的有关规定，在设立机关党委的法院设立机关党委办公室，不具备条件的可与组织人事机构合并设置，党办主任可由机关专职副书记兼任。四是进一步加强党务干部队伍建设，按法院干警总数的2%配齐配强专职党务干部，建立专职党务干部与其他部门人员定期交流制度，通过轮岗交流，促进党务干部全面成长。五是完善监督指导机制，理顺人民法院基层党组织与地方党委和上下级法院之间的关系。进一步巩固“条块结合、上下联动、整体推进”的党建工作格局，实现地方党委领导与法院系统指导上下联动，优势互补。为强化上下级党建工作联动，在高、中级法院设立党建工作指导处(办)，指导处(办)负责人由机关党委副书记兼任，形成以党组为中心、党建指导处(办)抓系统党建、机关党委抓机关党建的工作格局，实现上下级法院党建工作协同。

责任编校：姜燕

*牵头院领导：侯建军、尹佐海、秦宏；具体负责人：许俊美；课题组成员：刘振会、李自军、张庆娜、安庆甲、张俊德、李颜霞。