关于环境资源审判专门化机制的调研——以微山县人民法院环境资源审判工作为样本

●李德勇 关在峰

关于环境资源审判专门化机制的调研
——以微山县人民法院环境资源审判工作为样本

●李德勇 关在峰

党的十八届四中全会明确提出,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。党的十八届五中全会首次提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，把“绿色发展”作为五大发展理念之一，首次将“美丽中国建设”写入规划。本文主要立足于基层司法实践角度，对笔者所在的微山县人民法院近年来环境资源审判工作进行实证研究的基础上，就环境资源审判专门化的现状、特点和问题进行综合考量，透视面临的司法困境，并思考建构适合我国国情、符合环境资源审判工作特点的处理机制，以更好地推进环境审判专门化工作。

一、探微求真：环境资源审判专门化的可行性

从我国环境司法推进进程看。2007年11月20日，贵州省清镇市法院成立全国第一家环保法庭；2014年6月中旬，最高人民法院挂牌成立环境资源审判庭，2014年7月3日，举行新闻发布会，通报全面加强环境资源审判工作的情况；2015年11月8日，福建古田召开全国“环境司法古田专门会议”；2015年11月27日，最高人民法院在武汉大学专门成立最高院环境资源司法理论研究基地；山东省高级人民法院于2015年6月4日成立环境资源审判庭，环境司法专门化迈出了系列重要步伐。

从微山环境司法实际来看。微山湖（南四湖）是我国第六大淡水湖，也是国家南水北调东线工程的重要输水通道，不仅发挥重要调蓄功能，还作为水源地，成为清水走廊输水干线。2011年，微山湖纳入首批湖泊生态环境保护试点。2013年，省政府将微山湖纳入山东省第一批湖泊保护名录，进一步明确了微山湖生态保护的重要性。近年来，微山坚持把生态理念贯穿于经济社会发展的始终，坚持以湖区生态建设为主线，以改善环境质量为目标，以污染防治为重点，湖区生态建设和环境保护工作得到扎实推进。微山湖的湿地面积已达到15万亩，水质稳定达到三类水标准，对加快微山湖和南水北调水污染治理工程建设起到了积极促进作用。主要有环保局、南四湖管理行政执法局等部门行使水资源、国土资源、渔业、林业等环境污染的查处职能。但是，环保问题仍很严峻。首先，在湖区环境方面，非法捕捞、非法采砂、非法养殖、非法排污、重大环境污染事故等违法犯罪行为依然存在；其次，作为全国重要的煤炭产区，因煤炭开采、运输、加工而产生的采煤塌陷、道路扬尘、煤尘粉尘污染等问题依然严重；此外，随着经济发展而产生的工业污染、采石粉尘污染、空气污染、生活污染问题也不容乐观，人民群众反映强烈。

2010年以来，微山法院累计受理各类环境资源类案件627件，其中，非法捕捞水产品、非法狩猎等刑事案件94件，土地租赁合同纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷等民事案件233件，不服土地所有权处理决定、不服环境管理罚款处罚等行政案件300件。具体数据如下所示：图表1

年份类别 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 合计刑事案件（件） 7 10 18 14 12 12 21 94民事案件（件） 23 22 14 44 43 39 48 233行政案件（件） 145 77 74 1 0 0 3 300年度合计 175 109 106 59 55 51 72 627

图表2 2010-2016年刑事案件受理案件数

图表3 2010-2016年刑事案件类型

微山环境资源司法长期采用的是以行政处罚为主、司法保护为辅的方式与机制，从而导致行政处罚力度严重不够，环境违法成本低，难以形成足够的威慑力，需要充分运行并发挥环境司法的功能。因此，设置环境资源审判庭，健全环境司法机制，是推进微山湖生态环境保护、遏制环境污染事件高发态势、维护人民群众环境权益的迫切需要。

二、积极实践：环境资源审判专门化的实然性

1.建立专门化的审判机构。微山法院于2014年12月获批设立环境资源审判庭，有庭长、副庭长和书记员各一名。受案范围包括：依法审理污染环境、非法捕捞、乱砍滥伐、乱采滥挖矿产资源、非法占有农地、治污排污、非法处置或擅自进口固体废物等污染环境、破坏资源犯罪以及环境监管失职犯罪等刑事案件，加大对污染环境、破坏环境资源犯罪的惩处力度；依法审理涉及土地、湿地、矿产、草场、林场、渔业、水、电、气、热力及湖泊河流等环境资源物权、合同、侵权等民事案件，以及涉及矿产、林权等股权转让、承包、联营、出租、抵押等案件；依法审理环境污染损害赔偿等涉及环境民事公益诉讼案件；依法审理环境资源行政案件；依法审查环境资源保护行政执法机关依法申请人民法院强制执行生效行政处罚决定等环境行政非诉案件；涉及环境资源保护的普法、司法建议等其他职能。

2.确立专门化的审判理念。诉讼审判理念不仅对法官审理案件过程有重要指导意义，而且对案件审判结果造成的社会效应也有重要影响。从传统诉讼模式来看，行政诉讼审判理念是“以事实为依据，以法律为准绳，监督行政机关依法行政”；刑事诉讼审判理念的核心是“惩治犯罪、保护人权”；民事诉讼审判的理念是“定纷止争、和谐诉讼”。传统诉讼模式审判理念显然已无法满足环境利益的整体性以及环境案件的特殊性要求。在环境司法专门化的进一步推进中，在环境诉讼理念上，较传统诉讼的理念应更加考虑环境因子保护与环境权益保护的整体性、系统性、联系性，必须形成统一的生态环境司法保护理念。2015年11月，第一次全国法院环境资源审判工作会议提出，要用绿色发展的现代环境司法理念引领环境资源审判工作。2016年6月，最高人民法院出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，明确要树立严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与等现代环境资源司法理念。要积极探索恢复性司法机制，既注重保护当事人的合法权益，又要注重对生态环境的修复。针对环境资源案件法律关系复杂、专业性强的特点，以及环境资源审判司法经验积累不足的现状，微山法院加大学习培训力度，组织法官认真学习与环境资源审判相关的法律法规、司法解释，以及最高人民法院有关环境资源审判工作的领导讲话、会议文件、指导意见，明确环境资源审判工作的指导思想、中心任务，牢固树立了严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与等现代环境资源司法理念，掌握环境污染、自然资源开发利用、环境公益诉讼等相关案件的审判指导规则，为切实落实最高人民法院关于环境资源审判各项工作部署打下坚实的基础。先后安排分管院领导和法官5人次参加了最高人民法院和省法院环境资源审判业务培训，比较全面系统了解了欧盟关于环境保护的司法制度和审判经验以及中国环境司法的发展趋势，对提升专业审判能力，起到了积极推动作用。

3.实行专门化的审判规则。往常对非法捕捞水产品等破坏环境资源犯罪，与其它犯罪一样定罪量刑，依法追究刑事责任。环境资源审判庭设立以来，微山法院将现代环境资源司法理念贯穿到司法实践中，秉承修复性司法理念，更加注重人与自然、人与社会的双重和谐，将被告人投放鱼苗等生态修复行为，作为量刑的情节予以考虑，彰显司法在惩罚犯罪、保护环境资源、推进生态文明建设方面的重要作用。

如微山法院首例运用生态修复机制审理的水产资源类刑事案件，2015年3月24日（属禁渔期）晚间，被告人殷某、张某某驾船驶至微山县南四湖微山岛水域，用电捕鱼的方式进行水产品捕捞。次日凌晨，两名被告人被微山县公安局湖上分局巡逻民警当场抓获，现场分别查获渔获物22斤、9斤及电鱼工具各一宗。7月13日，微山检察院向微山法院提起公诉，7月24日，微山法院依法公开开庭审理了此案。法院审理后认为，电捕鱼是一种毁灭性的、极具危险性的捕鱼方法。通电水域的鱼虾、藻类、浮游生物不分种类大小都会死亡，严重破坏生态环境。两被告人违反水产资源法规，在禁渔期使用电捕鱼的方式捕捞水产品，情节严重，其行为已构成非法捕捞水产品罪，依法判处被告人殷某、张某某有期徒刑六个月、缓刑一年，并判令二被告人向微山县南四湖投放白鲢鱼苗一万尾。8月4日下午，被告人殷某、张某某在法院、检察院、渔管委等相关部门工作人员的监督下，将购买的一万尾白鲢鱼苗放养至微山湖水域。自2015年3月至2016年12月31日，在对44名被告人判处非监禁刑的同时，判令他们向微山湖区投放各类鱼苗近11.1万尾，由相关行政机关指定区域并监督实施。在水产资源刑事案件中引用修复性司法的同时，积极创新采煤塌陷地治理模式，妥善化解地矿纷争，由矿方出资筑起台田，村民们从事水中养殖、田上耕种，实现了塌陷区的再利用和可持续发展。其中，审结的留庄某村600余户村民与某煤矿采煤塌陷财产损害赔偿纠纷一案被评为全省法院2015年度环境资源审判典型案例。

4.搭建专门化的协作平台。纵向上，积极争取上级法院的业务指导，推动环境资源审判工作的有序开展。环境资源审判庭揭牌成立和首例修复性机制案件的审判，省法院领导都给予了大力支持和悉心指导。微山法院参加了最高人民法院在济南召开的环境资源审判工作调研座谈会和全省法院第一次环境资源审判工作会议并作了会议发言，交流了经验，开阔了视野。横向上，积极推动建立与公安、检察、环境资源行政执法部门之间的执法协调机制，定期召开座谈会，围绕审判执行中发现的取证、鉴定等问题，加强协作配合，推动生态环境的综合治理。

5.加强专门化的司法宣传。充分利用“公正号”湖上审判船，配合微山县渔管委、湖上公安分局等单位，乘船走访渔村，发放诉讼指南、便民联系卡等宣传资料，开展禁渔区、禁渔期、滩涂湿地等专项司法保护，受教育渔湖民群众两万余人。乘船巡回开庭、现场调查、就地调处湖产养殖、滩涂湖地承包纠纷等案件，最大限度地方便了群众诉讼，将纠纷化解在萌芽状态。微山法院采取现场调查与巡回审理相结合的工作模式，充分运用传统媒体和新媒体，宣传环境资源法律法规，提高群众环境资源保护意识。对首例适用修复性机制审理的非法捕捞案件，主动邀请人民网、齐鲁晚报、济宁电视台等多家媒体现场拍摄采访，先后在人民网、中国法院网、山东法制报、济宁电视台等媒体刊载、播放，新浪网、光明网等媒体予以转载，取得了较好的法律效果和社会效果。2015年12月，最高人民法院与中国教育电视台合办的《法治天下》栏目组专程来拍摄专题片，邀请主审法官走进北京演播室现场说法，2016年2月2日在中国教育电视台播出，宣传了法院，宣传了法律，有效震慑了破坏生态环境的违法犯罪活动。

三、理性检讨：环境资源审判专门化的目前困境

微山法院自2015年6月份成立环境审判庭以来，在修复性司法、环保宣传等方面取得了一定的成绩，但较先进法院的做法和人民群众的司法需求，仍然存在着诸多不足。

1.法官业务素质有待提升，专家库亟需建立。尽管目前已成立了环保法庭，但囿于没有相应的专业法官可供选拔，2名法官是从研究室和立案庭抽调有经验的法官组成。虽有多年民事审判工作的办案经验，并无刑事审判和行政审判工作经验，一年多来参加了多期环境资源审判业务培训，但是“三审合一”审判模式对法官的复合型知识结构、审判专业水平和司法技能的要求更高，而目前现实情况与该要求还存在一定差距，仍然面临着环境资源专业知识与技能储备不足等方面的困难。同时，需要尽快建立专家库，拓展不同领域的专家参与，协助法官审理复杂环境案件。

2.环境司法职业共同体的缺失，协调机制有待完善。在环境司法专门化的推进进程中，仅有法官的专业化还不够，环保部门、渔业部门、公安、检察、鉴定机构、律师等作为诉讼的关键一环，任何一方专业化水平不足，都会降低环境资源整体司法的专业化水平。公安、检察等也要建立相应的环境专业机构亦或配置相应的专业人员，律师、鉴定人员等也要提升环境专业知识和技能，这些已成为当前共同推进环境资源审判专门化急需解决的一大课题。

3.环境修复机制适用范围、内容和程序等方面需要进一步总结完善。微山法院成立环境资源审判庭以来，对修复性司法进行大胆探索，但主要是适用于水产资源类刑事案件和土地塌陷赔偿民事案件中，对于非法狩猎等案件的修复还没有更好的办法，而且更多地是停留在个案层面上，对修复性司法的鉴定评估、方案编制、监督管理和效果评估还没有形成一整套科学有效的机制。

四、突出重围：环境资源审判专门化的完善路径

1.提升审判专业化水平。加强环境资源审判专业、综合知识的学习，不断开阔眼界、开阔思路、开阔胸襟，进一步提升司法能力，真正实现人才、资源、机制和措施等全方位、多层次的整合。选派法官到外地学习先进经验做法，加强理论研究，提升专业理论水平，争当环境资源审判的行家里手，维护人民群众环境权益，提升司法公信力。结合微山湖区、矿区实际，从环保、渔业、林业、矿产等部门择优选取专家学者，尽快建成专家库。

2.完善生态环境修复性司法程序。《环境保护法》规定“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，中央全面深化改革领导小组批准了包括山东在内的7省市的生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案，近日，山东省出台《生态环境损害赔偿制度》，就赔偿范围、损害调查、赔偿义务人、鉴定评估、修复评估等作了具体规定，为环境资源案件解决拓宽办案思路，最大限度发挥环境修复性司法的现实价值，为基层法院裁决环境案件提供了法规性依据。一是设立生态环境修复专项基金会。植被修复、渔业生态修复、土壤修复等并不单纯依靠科技、精力、时间，还需要巨大的资金支出，需要国家和政府以及社会的支持。生态环境修复专项基金会的资金来源可以是多样的，包括环境损害责任人的赔偿、国家的财政预算、地方政府的财政转移、企业的生态税费和保障金、社会捐助等。二是生态环境修复的义务主体。企业和社会团体在追求经济利益过程中蓄意造成环境损害或过失造成环境损害的情况，都有责任修复环境。个人造成的损害结果明显，损害方式相对单一，应在确保生态环境修复成功的前提下实施修复方案。三是生态环境修复的监管主体。为了避免实施主体的不作为和责任推诿，环境修复性司法的实施主体由环境保护部门和法院来承担，并由渔业、土管、矿产等相关行政部门参与，统一审核环境修复计划，定期检查，最终评定。四是生态环境修复的内容。包括受污染的水体和土壤、被破坏的植被等等，比如水环境的修复不仅要考核水质状况，也要考核整个水体的生态状况；渔业环境修复不仅聚焦于鱼类资源的放养和增量，也要考核受损害的水产生物多样性的修复。目前，微山法院环境修复性司法主要适用于渔业水产资源的修复，以放养鱼苗为核心内容。在环境修复性司法的不断深入之下，可以尝试增加修复的内容，在不苛责环境破坏者的前提下，适当把生态景观、生物多样性的标准融入其中，力求将环境修复到最佳状态。

3.形成环境资源保护的整体合力。继续深化与环保、公安、检察等协作配合，努力形成“政府主导、公众参与、司法保障”的环境司法新格局。认真落实《山东省多元化解纠纷促进条例》，完善多元化纠纷解决机制，推动完善环境资源类纠纷的行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制，使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互衔接，优势互补，不断提升综合治理的专业化能力和水平，为环境资源纠纷的解决提供多元化的选择。

（作者单位：微山县人民法院）

责任编校：陈希国